Бюджетная политика субъектов Российской Федерации
Коллектив авторов
Экономическая политика: между кризисом и модернизацией
В книге рассмотрены основные аспекты бюджетной политики (налоговая политика, динамика и структура расходов бюджетов, формирование межбюджетных отношений, изменение дефицита и долговой нагрузки) субъектов РФ в 2009 г., выявлены общие тенденции и особенности, характерные для отдельных групп регионов. По результатам исследования подготовлены рекомендации по использованию инструментов бюджетной политики в условиях кризиса.
Для специалистов, работающих в сфере государственных финансов (государственных и муниципальных служащих, представителей экспертного сообщества) и преподавателей вузов.
Бюджетная политика субъектов Российской Федерации
Ответственный редактор Н.В. Голованова
Проект выполнен в рамках тематики экспертного совета при Правительственной комиссии по повышению устойчивости развития российской экономики
Ответственный редактор Н.В. Голованова
Авторы:
Р.С. Афанасьев (раздел 6), Ю.В. Герасимова (раздел 7), Н.В. Голованова (разделы 3–6, 8), А.Н. Дерюгин (раздел 3), А. В. Мацкевич (разделы 5, 7), М.В. Мильчаков (разделы 1–2), Г. Г. Покатович (раздел 5)
Введение
В 2009 г. регионы столкнулись с последствиями финансового кризиса, что поставило под угрозу стабильность их бюджетов. Резкое сокращение доходов вынудило субъекты РФ изменять бюджетную политику в соответствии с внешними факторами. Стали актуальны такие меры, как оптимизация расходов бюджетов и активная долговая политика. Подчиняясь необходимости в первую очередь финансировать текущие расходы, регионы вынуждены были сокращать капитальные расходы, ограничивать расходы на государственное управление, пересматривать подходы к системе социальной защиты населения. В условиях неопределенности многие регионы отказались от трехлетнего планирования, вернувшись к составлению бюджета на один год.
Поскольку субъекты РФ сильно различаются по уровню развития и структуре доходной базы, степени изношенности бюджетной сферы и степени дотационности, влияние кризиса на бюджетную систему оказалось неодинаково для различных регионов. Однако на основе уровня развития и структуры экономики можно выделить группы регионов, влияние кризиса в которых приводит к схожим последствиям.
Хотя набор инструментов региональной бюджетной политики в России ограничен по сравнению с возможностями, имеющимися в распоряжении субъектов федерации государств Северной Америки и Европы, федеративное устройство государства дает уникальную возможность опробовать варианты бюджетной политики на территории разных регионов и выбрать наиболее действенные, которые могут затем использоваться органами власти других регионов и поддерживаться федеральными органами власти.
Федеральный центр может поддерживать использование региональных инструментов бюджетной политики как косвенным образом, подавая пример собственными действиями, так и напрямую, стимулируя действия регионов при помощи целевых трансфертов. Поэтому для сохранения сбалансированности консолидированной бюджетной системы Российской Федерации в условиях кризиса так важна координация политики федеральных, региональных и местных органов власти, направленная на оздоровление экономики, повышение эффективности бюджетных расходов и ориентации действий органов власти на потребности населения России.
1. Оценка уровня социально-экономического развития субъектов РФ
Типологизация субъектов Российской Федерации по уровню экономического развития и отраслевой структуре
Хотя кризис по-разному сказался на бюджетной системе субъектов Федерации, для целей анализа бюджетной политики можно выделить группы регионов, влияние кризиса на экономику которых привело к схожим последствиям.
В основу типологии субъектов для целей последующего анализа легли такие критерии, как уровень социально-экономического развития территории и отраслевая структура региональной экономики. Безусловно, предложенная группировка субъектов РФ носит условный характер, поскольку ряд регионов можно отнести одновременно к нескольким группам. Однако методика группировки субъектов была построена таким образом, чтобы выделить наиболее существенные признаки той или иной территории в контексте кризисных явлений.
Было выделено девять типов регионов (табл. 1.1).
Таблица 1.1
Типология регионов для анализа воздействия экономического кризиса на социально-экономическое положение субъектов Российской Федерации
Девять типов регионов были объединены в три группы. Традиционно наиболее многочисленной оказалась группа среднеразвитых регионов (36 субъектов), 29 регионов характеризуются максимальным уровнем социально-экономического развития, 18 субъектов отнесены к группе слаборазвитых и слабо освоенных территорий.
К группе наиболее развитых регионов были отнесены четыре вида субъектов РФ. Регионы данной группы характеризуются повышенным уровнем ВРП надушу населения, более высоким уровнем жизни населения и повышенными бюджетными расходами. Эти регионы объединяет меньшая зависимость консолидированного регионального бюджета от трансфертов из федерального центра.
Агломерации городов федерального значения характеризуются максимальной концентрацией экономической активности, емким региональным рынком, высокой платежеспособностью населения. Бюджетно-финансовое состояние Москвы и Санкт-Петербурга в существенной степени зависит от финансового положения крупных холдинговых структур, зарегистрированных на территории этих регионов. Московская и Ленинградская области специализируются на обслуживании федеральных столиц (пищевая промышленность, строительная индустрия, транспорт и логистика), что делает их зависимыми от ситуации в городах федерального значения. Повышенные риски имеет Ленинградская область с более высокой долей промышленного сектора и транспорта, более низким уровнем жизни, а также с наличием монопрофильных городов, в которых проживает 21 % населения. У Московской области дополнительным обременением является повышенный уровень долговой нагрузки, образовавшейся в связи с заимствованиями инвестиционного характера.
Таблица 1.
Агломерации городов федерального значения
Состояние экономию! регионов с развитым нефтегазовым сектором коррелирует с конъюнктурой мировых цен на энергоносители и динамикой внешнего спроса. Несмотря на существенный спад цен на углеводороды (-75 %) после максимума в июле 2008 г., имело место достаточно быстрое восстановление цен на нефть. По состоянию на октябрь – ноябрь 2009 г. уровень цен на нефть марки «Юралс» составлял около 55 % от июльского максимума 2008 г. и был сопоставим с уровнем июля – сентября 2007 г. Монопрофильность экономики при высокой волатильности цен сохраняет уязвимость этих регионов на длительную перспективу. Кроме того, эти субъекты характеризуются повышенной долей населения, проживающего в моногородах. Данная группа регионов за счет прибыльности нефтегазового бизнеса и его мультипликативного эффекта будет сохранять высокий на общефедеральном фоне уровень жизни, но, возможно, уже на более низком стационарном уровне (табл. 1.3).
Таблица 1.3
Субъекты РФ с повышенной долей нефтегазовой промышленности в структуре ВРП
Регионы с промышленностью, диверсифицированной за счет многофункциональности хозяйственного комплекса и разнообразия выпускаемой продукции, обладают большей экономической устойчивостью (табл. 1.4). Такие регионы характеризуются следующими факторами конкурентоспособности: наличие базовых активов крупного бизнеса в ряде секторов, наличие города-миллионера (Самара, Нижний Новгород, Пермь, Уфа, Казань, Омск, Новосибирск), наличие собственной ресурсной базы (Пермский край – нефть и калийные соли, Белгородская область – железные руды, Оренбургская область и Республика Татарстан – нефтегазовое сырье). Для некоторых регионов важную роль играют особые взаимоотношения с федеральным центром (Республики Татарстан и Башкортостан). В ряде случаев региональные риски существенно повышаются по причине наличия узкоотраслевой специализации (например, производство минеральных удобрений в Пермском крае, которое зависит от внешнего спроса).
Таблица 1.4
Субъекты РФ с диверсифицированной промышленностью
Экономика регионов с развитой металлургической отраслью (табл. 1.5) характеризуется ориентацией на экспорт, т. е. повышенной зависимостью от внешних рынков и внешнеэкономической конъюнктуры. Базовые активы металлургических предприятий в разной степени успели пройти реконструкцию, повысив тем самым свою конкурентоспособность. В результате благоприятной экономической ситуации, приведшей к росту доходов по налогу на прибыль, и при отсутствии законодательной возможности создания резервных фондов регионы данной группы в годы, предшествовавшие кризису, значительно увеличили объем расходов бюджета. Восстановление экономики этих регионов будет зависеть от темпов подъема мировой экономики и восстановления внешних рынков.
Таблица 1.5
Регионы с повышенной долей черной металлургии в структуре ВРП
Республика Хакасия и Кемеровская область характеризуются более низкой долей металлургии в структуре ВРП, однако в этих регионах существенную роль играют отрасли, обеспечивающие функционирование металлургического сектора: в Хакасии 11,6 % приходится на распределение электроэнергии, газа и воды (гидрогенерация), а в Кемеровской области 23,4 % ВРП составляет добыча полезных ископаемых (уголь).
Группу среднеразвитых регионов характеризуют отсутствие крупных экспортно-ориентированных производств, относительно невысокие доходы населения и собственные доходы бюджетов в расчете на душу населения при более высокой доле межбюджетных трансфертов в структуре доходов. Большинство регионов данной группы объединяют развитый сектор обрабатывающих производств, уровень численности населения и хозяйственной активности. Повышенный уровень ВРП в ряде случаев объясняется наличием сырьевых производств. Особняком стоит Приморский край с экономикой, обслуживающей экспортно-импортные операции, в том числе ввоз и дистрибуцию автотранспортных средств. Инвестиционная активность в Приморье будет поддерживаться за счет реализации проектов в рамках подготовки к саммиту АТЭС 2012 г.
Экономическое положение этой группы регионов в дальнейшем будет определяться как отраслевыми рисками, так и степенью поддержки бюджетов со стороны федерального центра (табл. 1.6).
Таблица 1.6
Регионы со средним уровнем развития
Экономика регионов с повышенной долей машиностроения в структуре ВРП (табл. 1.7) характеризуется зависимостью от внутреннего потребительского и инвестиционного спроса. Значительная часть предприятий машиностроительного профиля изначально относилась к военно-промышленному комплексу, спрос на продукцию которого существенно сократился в 90-е гг. Возможности экспортной переориентации были ограниченны, а конверсия и выстраивание новых технологических цепочек требовали времени. Это крайне негативно отразилось на экономическом положении многих регионов данной группы. В начале 2000-х гг. начался компенсационный подъем, повысился инвестиционный спрос со стороны сырьевого сектора, часть регионов демонстрировала существенный рост ВРП. Однако значительная доля предприятий машиностроения сохраняла низкую конкурентоспособность, так как характеризовалась низким уровнем модернизации и технологической отсталостью. В регионах с высокой долей машиностроения в структуре экономики кризис получит затяжной характер, траектория ВРП ряда регионов будет иметь L-образный тренд. Бюджетные риски этой группы регионов ниже, чем в развитых регионах, поскольку доля налога на прибыль в структуре консолидированных региональных бюджетов относительно невелика, но дополнительные риски связаны с повышенной трудоемкостью машиностроения.
Таблица 1.7
Регионы с повышенной долей машиностроения в структуре ВРП
Общей особенностью крупных аграрно-индустриальных регионов (табл. 1.8) является специализация на сельском хозяйстве и пищевой промышленности. Эти отрасли экономики оказались затронуты кризисом в наименьшей степени: в январе – сентябре 2009 г. по сравнению с аналогичным периодом прошлого года спад в сельском хозяйстве составил лишь 0,8 % (-10,4 % по итогам первого полугодия по экономике в целом), в пищевой промышленности в январе – сентябре снижение составило 2 % (по обрабатывающим производствам в целом —19,1 %). В этих регионах кризис ощущался в более мягких формах. Основные риски связаны с возможными сбоями системы платежей в товаропроводящих цепочках. Кроме того, ситуация может ухудшиться при усугублении проблем в машиностроительном секторе (в Алтайском крае, Воронежской области).
Таблица 1.8
Крупные аграрно-индустриальные регионы
К группе слаборазвитых и слабо освоенных регионов были отнесены два типа субъектов РФ: регионы со слабой собственной экономической базой (республики Северного Кавказа и юга Сибири) и ресурсные слабо освоенные регионы Сибири и Дальнего Востока. Отличительной особенностью этих территорий является высокая доля федеральных трансфертов, которая в первом случае обусловлена слабостью региональной экономики и особой политикой федерального центра на Северном Кавказе, во втором – высокой стоимостью бюджетных услуг в условиях слабой освоенности территории и высоких транспортных издержек. Данные субъекты РФ пострадают от кризиса в меньшей степени, если федеральный бюджет будет в состоянии поддерживать уровень оказываемой финансовой помощи[1 - В связи с планируемым сокращением межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ в 2010 г. положение данной категории регионов может ухудшиться. Сокращение объема безвозмездных перечислений потребует сокращения бюджетных расходов, что может негативно сказаться на функционировании сетей, оказывающих социальные услуги. Это может привести к значительному росту безработицы за счет сокращения бюджетной занятости.]. Менее стабильными могут оказаться регионы, где осуществляется добыча сырья, спрос на которое обеспечивают предприятия металлургии (например, уголь в Забайкальском крае). Наличие добычи специфических ресурсов – золота (Магаданская, Амурская области) и алмазов (Якутия) – может обеспечить стабилизирующий эффект.
Регионы со слабой собственной экономической базой (табл. 1.9) характеризуются наличием бюджетной экономики, в которой повышенную роль играют федеральные трансферты, а также обширным теневым сектором. В Республиках Алтай и Тыва сохраняется традиционный уклад, экономическая деятельность имеет локализованный характер (рудники, карьеры, турбазы) на фоне полунатурального сельского хозяйства. Регионы данной группы обладают национальной спецификой.
Таблица 1.9
