Обзор судебной практики. Антимонопольное законодательство. Выпуск 1

Информация о книге

УДК 347.2/.3

ББК 67.404.1

О-14

Под общей редакцией председателя Арбитражного суда г. Москвы С. Ю. Чучи

Ответственный редактор председатель 19 судебного состава Арбитражного суда г. Москвы Г. Н. Папелишвили

Составители: председатель 19 судебного состава Арбитражного суда г. Москвы Г. Н. Папелишвили, А. В. Устинова

В издании под общей редакцией председателя Арбитражного суда г. Москвы С. Ю. Чучи представлен обзор судебной практики Арбитражного суда г. Москвы по спорам, связанным с антимонопольным законодательством, за 2013 г.

УДК 347.2/.3

ББК 67.404.1

© Чуча С. Ю., общее редактирование, 2014

© Папелишвили Г. Н., ответственное редактирование, 2014

© Папелишвили Г. Н., Устинова А. В., составление, 2014

© Папелишвили Г. Н., Чуча С. Ю., предисловие, 2014

© ООО «Проспект», 2014

Практика применения антимонопольного

законодательства

Говоря о практике применения антимонопольного законодательства, следует отметить, что Конституция Российской Федерации 1993 года провозгласила право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (п. 1 ст. 34), охрану права частной собственности (ст. 35), принцип государственной поддержки конкуренции (п. 1 ст. 8), а также закрепила положение, в соответствии с которым не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (п. 2 ст. 34).

Гражданский кодекс Российской Федерации 1994 года признал равенство участников регулируемых им отношений; неприкосновенность собственности; свободу договора; недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела; необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав и их судебной защиты (п. 1 ст. 1), а также установил недопустимость использования гражданских прав в целях ограничения конкуренции и злоупотребления доминирующим положением на рынке (п. 1 ст. 10). На этих основных принципах базируются юридические условия существования и развития экономической состязательности на рынке.

Целью антимонопольного законодательства в различных странах мира является обеспечение такого состояния рынка, при котором нет угроз осуществлению нормальной хозяйственной деятельности. Несмотря на то, что законодательство каждой отдельно взятой страны имеет свои особенности, цель его едина – достижение конкуренции.

В России антимонопольное законодательство появилось при переходе к рыночной экономике. Оно является не только новым и важным для нашего государства, но и очень сложным, порождающим при применении ряд проблем.

При этом основное место как в зарубежном законодательстве, так и в российском законодательстве занимает проблема борьбы с монополизмом и защитой конкуренции.

И если американское законодательство о конкуренции направлено на защиту конкуренции как таковой, российское антимонопольное законодательство и действия антимонопольного органа направлены на защиту интересов конечного потребителя.

Антимонопольное законодательство в нашей стране является относительно молодым в сравнении, в частности, с западноевропейским и американским.

В 1991 г. был принят «Закон о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», который в настоящее время действует в части определения понятий аффилированных лиц.

В дальнейшем – в июле 2006 г. был принят Закон «О защите конкуренции», в который с начала его действия внесено уже 18 изменений тремя антимонопольными пакетами, а количество статей по сравнению со старым Законом увеличилось с 29 до 54.

Все вышесказанное позволяет говорить о том, что антимонопольное законодательство, да и антимонопольное право, как самостоятельная отрасль, только формируется и находится на этапе становления.

При этом действующий Закон уже позволяет специализированному органу в лице ФАС РФ, с ее регламентированными полномочиями претворять его положения в жизнь, механизм реализации Закона заработал.

Говоря о правовых позициях по делам о защите конкуренции, необходимо сказать, что ст. 4 Закона «О защите конкуренции» закреплено понятие конкуренции – соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Закон подразделяет действия хозяйствующих субъектов в конкурентной среде на правомерные (добросовестная конкуренция) и неправомерные, одновременно устанавливая запреты:

– на злоупотребление доминирующим положением;

– на ограничивающие конкуренцию соглашения;

– на согласованные действия, ограничивающие конкуренцию.

При рассмотрении дела в антимонопольной службе подлежит установлению ряд фактов, таких как, например, товарный рынок и его границы; наличие у хозяйствующего субъекта доминирующего положения на конкретном рынке и т. д.

Антимонопольная служба:

– устанавливает наличие либо отсутствие нарушения положений Закона, проводит соответствующую проверку, при необходимости анализ рынка;

– запрашивает необходимые документы, проводит иные необходимые мероприятия и в случае подтверждения выявленных нарушений принимает комиссионное решение о признании хозяйствующего субъекта нарушившим то или иное положение законодательства;

– при наличии оснований выдает соответствующее предписание об устранении совершенного нарушения, в случае неисполнения которого принимает решение о привлечении виновного лица к административной ответственности.

Принимаемые антимонопольной службой России ненормативные акты, как следствие, непосредственно затрагивают права и законные интересы хозяйствующего субъекта, в связи с чем могут быть обжалованы в арбитражном суде по правилам главы 24 АПК РФ.

Арбитражным процессуальным кодексом предусмотрен 3-месячный срок рассмотрения подобного дела судом, в течение которого суд должен принять законное и обоснованное решение по такому спору.

При этом законодатель установил два необходимых условия для удовлетворения заявленных требований:

– первое – несоответствие закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого решения либо действия органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц;

– второе – наличие факта нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

И если нарушение прав и интересов заявителя устанавливается судом исходя из представленных, в том числе заявителем, доказательств, то бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого решения или предписания комиссии ФАС РФ полностью возложено на административный орган (п. 5 ст. 200 АПК РФ).

Данное положение коррелирует и отчасти раскрывает принцип состязательности, установленный ст. 9 АПК РФ.

С учетом вышеуказанных норм ключевым моментом в данном споре является вопрос доказанности выводов антимонопольной службы, содержащихся в оспариваемом решении, применительно к положениям ст. 9 в неразрывной связи с п. 5 ст. 200 АПК РФ.

В этой связи позиция антимонопольного органа должна формулироваться с учетом всех обстоятельств дела, каждый тезис и вывод, содержащийся в его решении, должен быть подтвержден соответствующими доказательствами, как этого требуют положения ст. 64–68 АПК РФ.

Следует также отметить, что на толкование и применение антимонопольного законодательства существенно влияет судебная практика, единообразие которой прежде всего обеспечивается постановлениями Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Доктринальным в этой связи является постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 г. № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» с изменениями, внесенными в него постановлением от 14 октября 2010 г. № 52.

Большое влияние на практику применения антимонопольного законодательства оказывают также Обзоры практики по отдельным категориям дел и постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по конкретным делам.

Суд первой инстанции руководствуется всеми вышеперечисленными актами как практикообразующими.

В заключение можно отметить, что значимость деятельности арбитражных судов и антимонопольных органов, направленной на обеспечение конкуренции и ограничение монополистической деятельности хозяйствующих субъектов в Российской Федерации, не вызывает сомнения. В этой связи арбитражные суды, базируясь на законодательно установленных принципах арбитражного судопроизводства в целом и на принципе состязательности в частности, стоят на защите прав и законных интересов государства и хозяйствующих субъектов в сфере регулирования антимонопольного законодательства.

В данном обзоре приведена практика рассмотрения Арбитражным судом г. Москвы споров, связанных с применением положений ст. 10–14 Закона «О защите конкуренции», при оспаривании ненормативных актов антимонопольных органов.

Г. Н. Папелишвили,

председатель 19-го судебного состава

Решение Арбитражного суда г. Москвы

от 4 июня 2013 года по делу № А40-25487/2013

Юридически значимым фактом является, применительно к взаимосвязанным положениям п. 8 ст. 4 и ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции, не возможность заключения договора с иным лицом, но поведение соответствующего хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение на том или ином рынке, как дискриминационное по отношению к обратившемуся за заключением договора лицу.

Заявителем не доказано нарушения оспариваемым актом его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, равно как и не конкретизировано, какое его право подлежит восстановлению путем удовлетворения требования о признании решения недействительным, поскольку предписание, выданное на основании этого решения, им исполнено.

ФГУП «Канал имени Москвы» (далее – заявитель, предприятие) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением к УФАС по г. Москве (далее – заинтересованное лицо, Управление) о признании незаконным решения от 28.11.2012 по делу № 1-10272/77-11.

Как следует из материалов дела, 01.12.2010 в Московское УФАС России поступила жалоба ООО «Речфлот» на действия ФГУП «Канал имени Москвы» при предоставлении судам причалов.

На основании указанной жалобы Московским УФАС России возбуждено дело № 0701/10-24/11 о нарушении антимонопольного законодательства.

По результатам рассмотрения дела Московским УФАС России принято решение от 28.10.2011.

В рамках дела о нарушении антимонопольного законодательства № 07–01/10-24/11 поступила информация, указывающая на наличие в действиях заявителя признаков нарушения ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции, выразившихся в злоупотреблении доминирующим положением на рынке оказания услуг по предоставлению мест для межнавигационного отстоя в границах Северного речного порта г. Москвы путем непредставления судам ООО «Речфлот» мест для межнавигационного отстоя с последующим заключением договора на межнавигационный отстой.

На основании этих данных Московским УФАС Приказом от 24.10.2011 № 1142 возбуждено дело № 1-10-272/77-11 в отношении Федерального государственного унитарного предприятия «Канал имени Москвы» по признакам нарушения ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее по тексту – Закон о защите конкуренции), выразившегося в злоупотреблении хозяйствующим субъектом доминирующим положением на рынке оказания услуг по предоставлению мест для межнавигационного отстоя, в ущемлении интересов ООО «Речфлот» путем уклонения от заключения договора на межнавигационный отстой.

28 ноября 2012 г. Комиссией УФАС по г. Москве вынесено решение по делу № 1-10272/77-11 о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Федерального государственного унитарного предприятия «Канал имени Москвы», которым в действиях заявителя установлен факт нарушения ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции.

На основании указанного решения УФАС России по г. Москве вынесено предписание № 1-10-272/77-11, которым заявителю предписано:

1) в месячный срок прекратить нарушение ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившееся в злоупотреблении доминирующим положением на рынке оказания услуг по предоставлению мест межнавигационного отстоя в границах Северного речного порта г. Москвы путем непредставления мест для межнавигационного отстоя судам в период 2009–2010 гг., что привело к ущемлению интересов ООО «Речфлот»;

2) предоставить места для межнавигационного отстоя судов субъектам, обратившимся за данной услугой в ФГУП «Канал имени Москвы», на недискриминационных условиях;

3) представить в адрес Московского УФАС России сведения о предоставлении мест для межнавигационного отстоя судам в 2012–2013 и 2013–2014 гг. не позднее 10 рабочих дней со дня окончания соответствующего периода межнавигационного отстоя, согласно указанной в предписании таблице;

4) о выполнении настоящего предписания ФГУП «Канал имени Москвы» сообщить в антимонопольный орган не позднее пяти дней со дня выполнения.

Не согласившись с решением Управления от 28.11.2012, заявитель обратился в Арбитражный суд г. Москвы с настоящим заявлением.

Судом проверено и установлено, что заявителем соблюден установленный ч. 4 ст. 198 АПК РФ срок на обращение в суд с указанными требованиями.

В соответствии с ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Однако при рассмотрении настоящего дела такая совокупность условий судом не установлена.

Оспариваемый ненормативный акт принят уполномоченным органом в пределах компетенции, определенной указанными нормативными правовыми актами.

Материалами дела подтверждается, что ООО «Речфлот» обратилось в адрес ФГУП «Канал имени Москвы» с письмом от 26.10.2009 № 07–10/09 о заключении договора на межнавигационный отстой у причальной стенки Северного речного вокзала. ООО «Речфлот» не получило ответа на данное письмо от ФГУП «Канал имени Москвы».

Письмом от 19.11.2009 № 04–11/09 ООО «Речфлот» обратилось в адрес ФГУП «Канал имени Москвы» с требованием ускорить заключение договора межнавигационного отстоя у причальной стенки Московского Северного речного вокзала для т/х «Император» и т/х «Советский Союз».

Комиссия Управления установила, что проект договора в адрес ООО «Речфлот» предприятием не направлялся. Доказательств обратного заявителем в материалы дела не представлено.

Между тем предприятие указывает, что по заявкам иных судовладельцев оно подготавливало проекты договоров, а также заключило с ними договоры на отстой судов в межнавигационный период: с ООО «Судоходная компания Дюна», с ООО «ЦЕЗАРЬ ТРЭВЕЛ», с ООО «РИКОН ПРОЕКТ».

Согласно п. 8 ст. 4 Закона о защите конкуренции под дискриминационными условиями понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

Бездействие ФГУП «Канал имени Москвы», выразившееся в нерассмотрении заявки ООО «Речфлот» о заключении договора на межнавигационный отстой судов у причальной стенки Северного речного вокзала, фактически создало для общества дискриминационные условия доступа на рынок предоставления причалов для отстоя судов в межнавигационный период, поскольку иные хозяйствующие субъекты такой доступ получили.

При этом наличие у ООО «Речфлот» возможности заключения договора на отстой судов и его заключение с ОАО «Северный порт» не влияют на квалификацию действий предприятия, поскольку юридически значимым фактом является, применительно к взаимосвязанным положениям п. 8 ст. 4 и ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции, не возможность заключения договора с иным лицом, но поведение соответствующего хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение на том или ином рынке, как дискриминационное по отношению к обратившемуся за заключением договора лицу. Кроме того, факт заключения договора с иным лицом не препятствовал обращению ООО «Речфлот» к предприятию.

Само по себе несогласие Заявителя с содержащимся в оспариваемом решении выводом комиссии о том, что фактическое предоставление иным контрагентам мест для межнавигационного отстоя до заключения с ними соответствующих договоров соответствовало требованиям ч. 2 ст. 425 ГК РФ, не влияет на законность решения, поскольку является лишь констатацией этого обстоятельства.

При этом законность действий ФГУП «Канал имени Москвы» в части исполнения договора до его заключения, то есть соответствие такого поведения требованиям ГК РФ, о соответствии требованиям Закона о защите конкуренции, применительно к рассматриваемому случаю, не свидетельствует.

Специфика услуги по предоставлению мест для осуществления отстоя судов в межнавигационный период заключается в том, что она оказывается в определенный период времени – во время отсутствия навигации, т. е. с осени до весны следующего года.

В связи со спецификой услуги антимонопольный орган при проведении анализа состояния конкуренции на рынке по оказанию этой услуги исходил из того, что ФГУП «Канал имени Москвы» оказано таких услуг в межнавигационный период 2009–2010 гг. на сумму 3 152 277,81 руб., между тем как ОАО «Северный речной порт» – на сумму 2 510 691 руб. за тот же временной период.

Исходя из положений Порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, утвержденного приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220, оценка объема рынка услуг по предоставлению судам мест для межнавигационного отстоя осуществляется на основании объема услуг, оказанных покупателям, измеряемого в стоимостном выражении в географических границах территории Северного речного порта, чем и руководствовался антимонопольный орган при составлении соответствующего аналитического отчета и установлении положения предприятия как доминирующего.

Специфика оказываемых услуг предопределила, таким образом, временной интервал исследования товарного рынка, как того требуют положения п. 2.1 Приказа ФАС России № 220.

Согласно ч. 1 ст. 5 Закона о защите конкуренции доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам.

При этом согласно постановлению Правительства Москвы и Правительства Московской области от 12.08.1997 № 584-67 «О порядке предоставления мест отстоя судам, иным плавательным средствам на акваториях водных объектов и прибрежных территориях в границах города Москвы и Московской области» отстоем судна в межнавигационный (зимний) период является стоянка судна, иного плавательного средства возле оборудованного причала или в специально отведенном месте на якоре (на рейде) в соответствии со Схемой в межнавигационный (зимний) период. В силу п. 3.8 указанного постановления отстой судов в межнавигационный период (в зимнее время) в местах отстоя судов, определенных Схемой, допускается в исключительных случаях только по договору со специализированным предприятием или организацией водного транспорта, осуществляющими эксплуатационно-техническое содержание места отстоя, согласованному с ФГУП «Канал имени Москвы».

В силу ч. 2 ст. 10 Закона о защите конкуренции хозяйствующий субъект вправе представить доказательства того, что его действия (бездействие), указанные в ч. 1 настоящей статьи, могут быть признаны допустимыми. Однако доказательств отсутствия у предприятия доминирующего положения предприятием не представлено, а обратного антимонопольным органом не установлено.

Отклоняя довод заявителя о несоответствии текста оспариваемого решения требованиям ч. 3 ст. 41 Закона о защите конкуренции, суд отмечает, что оспариваемый акт отвечает требованиям ясности, четкости, определенности, конкретности, предъявляемым к актам органов публичной власти. Антимонопольное дело рассмотрено Управлением полно, всесторонне, как того требует положение ст. 49 Закона «О защите конкуренции», всем доводам и доказательствам дана надлежащая правовая оценка.

Довод заявителя о неисполнимости выданного на основании решения предписания опровергается письмом предприятия от 22.01.2013 № 01–09/110, поступившим в Управление 24.01.2013, согласно которому предписание по делу № 1-10-272/77-11 предприятием исполнено.

Согласно ст. 41.1 Закона «О защите конкуренции» дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства – со дня окончания нарушения или его обнаружения.

Нарушение предприятием требований ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции, выразившееся в непредставлении судам ООО «Речфлот» мест для межнавигационного отстоя с последующим заключением договора на межнавигационный отстой является длящимся нарушением.

Так, ООО «Речфлот» 26.10.2009 обратилось в адрес ФГУП «Канал имени Москвы» с письмом о заключении договора на межнавигационный отстой. Указанное письмо общества, а также письмо от 19.11.2009 об ускорении заключения договора на межнавигационный отстой оставлены предприятием без рассмотрения.

Для длящегося правонарушения характерны такие признаки, как продолжающееся противоправное поведение вопреки указанию правовой нормы и непрекращающееся причинение вреда общественным отношениям, являющимся объектом соответствующего правонарушения, а также непрерывное осуществление объективной стороны правонарушения в течение определенного периода времени и актуальность исполнения соответствующего требования законодательства.

Возможность отстоя судна в межнавигационный период (с ноября по апрель следующего года) представляет собой длящуюся во времени, неоднократную возможность использования причальной стенки речного вокзала после заключения соответствующего договора с уполномоченным на оказание таких услуг контрагентом (ФГУП «Канал имени Москвы»), а невозможность пользования такой услугой характеризуется длительной неопределенностью в материальных интересах общества.

Поскольку вмененное предприятию нарушение является длящимся, срок давности вынесения антимонопольным органом решения подлежит исчислению либо со дня окончания нарушения антимонопольного законодательства, либо с момента обнаружения нарушения.

При этом, в силу альтернативного характера гипотезы нормы ст. 41.1 Закона о защите конкуренции, исчисление срока давности при длящемся нарушении – от даты окончания нарушения или от даты его обнаружения – является исключительно прерогативой антимонопольного органа.

Таким обнаружением, применительно к ст. 41.1 Закона о защите конкуренции, явилось выявление комиссией Управления в рамках дела № 07–01/10-24/11 обстоятельств, указывающих на нарушение ч. 1 ст. 10 Закона в продуктовых границах товарного рынка услуг по предоставлению мест судам в межнавигационный период, что отражено в определении комиссии от 14.10.2011 (исх. № ДТ/25227 от 18.10.2011).

В силу ч. 1 ст. 47.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган вправе выделить в отдельное производство одно или несколько дел. При этом согласно ч. 2, 3 этой же статьи Закона о выделении дела в отдельное производство антимонопольным органом выносится определение, а состав комиссии по рассмотрению объединенных или выделенных дел определяется приказом антимонопольного органа.