Иногда муниципальные образования выходят за рамки своих правотворческих полномочий.
Вызывает сомнение конституционность уставов муниципальных образований, которые ввели меры муниципально-правовой ответственности, не предусмотренные Федеральным законом
. Многие уставы, принятые и зарегистрированные после вступления в силу Федерального закона, сохранили прежнее основание отзыва – утрата доверия (в настоящее время оно «юридизировано», так как основанием утраты доверия признается совершение правонарушений: невыполнение депутатских обязанностей, принятие незаконных актов и т. п.)
.
Во избежание нарушений законодательства органами местного самоуправления законодательные органы государственной власти субъектов Федерации разрабатывают модельные уставы для муниципальных образований разных уровней, тем не менее они практически не содержат муниципально-правовой ответственности.
Причин сложившейся ситуации с регулированием на местах муниципально-правовой ответственности несколько: неразработанность теории муниципально-правовой ответственности; отсутствие закрепления муниципально-правовой ответственности как вида юридической ответственности; неравномерный подход к объему регулирования муниципально-правовых санкций и механизму их применения; ограничения в регулировании оснований муниципально-правовой ответственности; противоречивость норм Федерального закона.
Для некоторых мер воздействия, вводимых в уставах по усмотрению муниципальных образований, конкретных правовых основ для их регулирования на федеральном уровне не предусмотрено, поэтому муниципальные образования должны руководствоваться общими принципами юридической ответственности, относящимися к этому вопросу положениями Конституции РФ и правовыми позициями Конституционного Суда РФ
.
Основания удаления главы муниципального образования в отставку сформулированы императивно и не могут быть расширены или сужены муниципальными образованиями; перечень конкретных оснований для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления может быть определен в уставе при условии, что это конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке
.
Законодатель закрепил право муниципального уровня власти в уставах определять порядок решения вопросов ответственности, в том числе процедуры отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. Однако, согласно п. 1 ст. 24 этого же Федерального закона, «…голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом». Таким образом, муниципальный уровень регулирования порядка отзыва не предусмотрен.
Анализ актов муниципального уровня показал, что на муниципальном уровне акты о порядке отзыва главы муниципального образования, депутатов и других выборных должностных лиц местного самоуправления муниципального образования принимаются реже, чем акты о порядке отзыва депутатов представительных органов муниципального образования. Примерами актов, комплексно регулирующих процедуру отзыва выборных должностных лиц, являются: Решение Правдинского районного Совета депутатов от 25.10.2006 г. № 72, утвердившего Положение «О порядке отзыва главы муниципального образования и других выборных должностных лиц местного самоуправления муниципального образования «Правдинский район»»
; Решение Совета депутатов Багратионовского городского округа от 20.09.2006 г. № 53 «Об утверждении Положения о порядке отзыва главы муниципального образования и других выборных должностных лиц местного самоуправления Багратионовского городского округа»
и некоторые другие
.
Редким случаем регулирования такой муниципально-правовой санкции как удаление в отставку актами органов местного самоуправления, является Решение Малмыжской районной Думы Кировской области от 22.06.2009 г. № 4/38 «Об утверждении Положения об отзыве депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления, удалении в отставку главы Малмыжского района»
, и это оправданно – федеральный законодатель императивно перечислил основания удаления главы в отставку, муниципальные органы регулируют только внутреннюю процедуру (например, инициирование представительным органом).
Примером закрепления муниципально-правовых санкций актами муниципального уровня может стать Решение Сарапульской городской Думы от 24.12.1998 г. которым были приняты не только положение о порядке отзыва Главы Администрации г. Сарапула, о порядке отзыва депутата Сарапульской городской Думы, но и положение «О деятельности депутата Сарапульской городской Думы», установившее предупредительные меры муниципально-правовой ответственности депутата в рамках его работы
.
Индивидуальным актом, являющимся в то же время источником муниципально-правовой ответственности, является также Решение Избирательной комиссии г. Ярославля от 28.01.2008 г. № 127/32 «О решении политического совета Ярославского регионального отделения Всероссийской политической партии «Гражданская сила» об отзыве кандидата на должность мэра города Ярославля Балабаева С. А.»
; Решением Гусь-Хрустального городского Совета народных депутатов от 2.04.2004 г. № 27/7 оформлена еще одна мера муниципально-правовой ответственности – отзыв председателя городского Совета народных депутатов
.
Индивидуальными актами оформляется удаление в отставку главы муниципального образования. Следует отметить, что эта муниципально-правовая санкция, введенная в базовый закон только в 2009 году, имеет практику шире (по актам, содержащимся в правовой программе КонсультантПлюс), чем отзыв главы муниципального образования. Примеры таких актов следующие: Решение Совета депутатов муниципального образования – Сапожковское городское поселение Сапожковского муниципального района Рязанской области
; Решение Совета депутатов города Мурманска
; Решение Орловского городского Совета народных депутатов
; Решение Собрания депутатов Златоустовского городского округа Челябинской области
.
На муниципальном уровне встречается практика передачи полномочий и как муниципально-правовая санкция – отзыв переданных полномочий. Например, Решением Собрания депутатов муниципального образования «Г. Узловая» Узловского района от 31.07.2009 г. № 11–58 был оформлен отзыв части полномочий по решению вопросов местного значения, переданных на 2009 год муниципальным образованием «Город Узловая» Узловского района муниципальному образованию «Узловский район»
.
Законом Ставропольского края от 29.12.2008 г. о гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления
делегировано на уровень местного самоуправления право устанавливать единовременное поощрение, в том числе за безупречную и эффективную службу, депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе.
Актами органов местного самоуправления устанавливаются предупредительные меры муниципально-правовой ответственности. Например, в сельском поселении Ильинское Красногорского муниципального района Московской области в Положении о статусе депутата
предусматривается возможность муниципально-правовой ответственности за нарушение депутатом правил депутатской этики, которая определяется как «совокупность основных морально-нравственных принципов и норм поведения, которыми должны руководствоваться депутаты Совета депутатов при исполнении ими депутатских полномочий». Нарушение ее рассматривается на заседании комиссии по вопросам местного самоуправления, работы Совета, регламенту и процедурам.
Как уже отмечалось, к поощрительным мерам муниципально-правовой ответственности можно отнести различного рода награды, регулируемые, в том числе, и на уровне местного самоуправления. Этот аспект регулируется достаточно активно – это Почетные грамоты, Благодарности органов и должностных лиц органов местного самоуправления
, медали
, знаки отличия
, памятные сувениры, ценные подарки
и др.
Среди источников муниципального права выделяют публично-правовые договоры
. В связи с этим возникает вопрос применительно к теме исследования – возможно ли договорное закрепление муниципально-правовых санкций? Анализ такого рода актов позволяет сделать вывод о возможности закрепления в них (договорах) муниципально-правовой ответственности.
Специальные договоры и соглашения могут быть заключены между главой муниципального района и главой администрации муниципального района, работающим по контракту (например, по разграничению управленческих полномочий). Они могут содержать муниципально-правовую ответственность и определенные санкции. Примером такого рода договоров может стать Решение Собрания депутатов муниципального образования «Г. Узловая» Узловского района от 31.07.2009 г. № 11–58, которым были предоставлены главе МО «Г. Узловая» полномочия заключить дополнительное соглашение в рамках отзыва части полномочий по решению вопросов местного значения, переданных на 2009 год муниципальным образованием «Город Узловая» Узловского района муниципальному образованию «Узловский район»
.
Органы местного самоуправления муниципального района и поселений вправе заключать соглашения о перераспределении части своих полномочий, за исключением переданных им отдельных государственных полномочий
, например, договор между городом Саранском и Пролетарским районом г. Саранска о разграничении полномочий
.
Органы местного самоуправления вправе заключать договоры о выполнении территориальным общественным самоуправлением муниципального образования отдельных полномочий, например, администрацией муниципального образования
. Этот вид договоров со всей очевидностью может быть отнесен к публично-правовым. В них устанавливается ответственность органов и выборных лиц ТОС за соблюдение, неисполнение или ненадлежащее исполнение в том числе и заключенных договоров и соглашений.
К числу публично-правовых договоров относят разного рода договоры и соглашения о сотрудничестве, которые могут заключаться муниципальными образованиями, органами местного самоуправления с иными публичными образованиями, органами государственной власти или местного самоуправления, в том числе других государств.
Примером могут стать Соглашение о сотрудничестве между Правительством Ханты-Мансийского автономного округа и Администрацией города Тюмени, Договоры о дружбе и сотрудничестве между городами Портсмут, штат Нью-Гемпшир, США, и Северодвинск, Россия
.
