Правила противопожарного режима в Российской Федерации. Комментарий

Раздел I. Обращение автора

Настоящий комментарий имеет целью распространение правовой информации о действующих с 01.01.21 «Правилах противопожарного режима в Российской Федерации» (далее – Правила).

Указанные Правила утверждены 16.09.2020 постановлением Правительства Российской Федерации № 1479.

В комментарии осуществлён правовой анализ не всех требований Правил, а только тех, соблюдение которых органами федерального государственного пожарного надзора оценивается на всех объектах защиты (зданиях, сооружениях и их территориях).

В книге осуществлён комментарий только пунктов 1, 2, 3, 4, 5, 9, 10, 12, 13, 17, 23, 25, 33, 48, 54, 60 Раздела I и пункта 68 Раздела II.

Правила содержат в себе СОЦИАЛЬНЫЕ требования пожарной безопасности.

Необходимость квалификации требований пожарной безопасности СОЦИАЛЬНЫМИ и ТЕХНИЧЕСКИМИ установлена Федеральным законом № 69-ФЗ от 21.12.1994 «О пожарной безопасности».

Например, все СОЦИАЛЬНЫЕ требования пожарной безопасности указанных Правил являются ОБЯЗАТЕЛЬНЫМИ для исполнения неопределённым кругом соответствующих лиц.

ТЕХНИЧЕСКИЕ же требования пожарной безопасности дополнительно необходимо квалифицировать ОБЯЗАТЕЛЬНЫМИ для исполнения или ДОБРОВОЛЬНЫМИ для применения требованиями.

Более подробно вопрос правильной квалификации требований пожарной безопасности СОЦИАЛЬНЫМИ или ТЕХНИЧЕСКИМИ исследован в другой книге «Декларация пожарной безопасности».

Требования Правил не подлежат ДЕКЛАРИРОВАНИЮ пожарной безопасности, так как должны выполняться (соблюдаться) в обязательном порядке.

С уважением!                                                       Владимир Пчёлкин

Tel. 8-9510-980268

E-mail: pchelkinvl@mail.ru

Раздел II. Общие понятия

Противопожарный режим

Правила поведения людей в целях соблюдения требований пожарной безопасности установлены противопожарным режимом, правовое понятие которого дано в статье 1 Федерального закона No 69-ФЗ от 21.12.1994 «О пожарной безопасности», которая определила, что ПРОТИВОПОЖАРНЫЙ РЕЖИМ – это совокупность установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами по пожарной безопасности требований пожарной безопасности, определяющих правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, земельных участков, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов защиты в целях обеспечения пожарной безопасности.

То есть, ПРОТИВОПОЖАРНЫЙ РЕЖИМ определяет:

– правила поведения людей на всех ОБЪЕКТАХ ЗАЩИТЫ независимо от их назначения и видов собственности;

– порядок организации производства, что подразумевает установление такого порядка для ОБЪЕКТОВ ЗАЩИТЫ, где осуществляется коммерческая и некоммерческая деятельность;

– порядок содержания территории, зданий и сооружений независимо от их назначения и видов собственности.

Объект защиты

В Правилах применяется термин «ОБЪЕКТ ЗАЩИТЫ», правовое понятие которого дано в пункте 15) статьи 2 Федерального закона № 123-ФЗ от 22.07.2008 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».

Указанная правовая норма в целях пожарной безопасности под «ОБЪЕКТОМ ЗАЩИТЫ» понимает «продукцию» деятельности человека, в том числе здания и сооружения.

На основании пункта 15) статьи 2 указанного Технического регламента неправомерно квалифицировать для целей пожарной безопасности «ОБЪЕКТОМ ЗАЩИТЫ», например, ТЕРРИТОРИЮ населённого пункта поселения (сельского, городского), так как эта ТЕРРИТОРИЯ не является «продукцией» деятельности человека.

Аналогичным образом необходимо рассматривать ТЕРРИТОРИЮ конкретного «объекта защиты» (здания или сооружения). Однако это не означает, что к ТЕРРИТОРИИ не могут быть установлены требования пожарной безопасности.

В правовом понятии ПРОТИВОПОЖАРНОГО РЕЖИМА, которое дано выше, указано, что противопожарный режим определяет, в том числе, порядок содержания ТЕРРИТОРИИ.

Таким образом, «ОБЪЕКТАМИ ЗАЩИТЫ» для целей пожарной безопасности могут быть только здания и сооружения. Однако ПРОТИВОПОЖАРНЫЙ РЕЖИМ устанавливается не только в отношении «ОБЪЕКТОВ ЗАЩИТЫ» (зданий и сооружений), но и в отношении прилегающей к ним ТЕРРИТОРИИ.

При этом в Правилах ТЕРРИТОРИЯ связывается с понятием ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА, что важно для установления виновного лица в допущенных нарушениях указанных Правил на соответствующей ТЕРРИТОРИИ.

Вся ТЕРРИТОРИЯ какого-либо поселения (городского или сельского) разделена на ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ, которые имеют своих собственников или законных владельцев (пользователей). Эти ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ далеко не всегда расположены в границах населённых пунктов и не всегда являются прилегающей ТЕРРИТОРИЕЙ конкретного «ОБЪЕКТА ЗАЩИТЫ» (здания или сооружения).

Здесь нужно учитывать, что каждый индивидуальный ЖИЛОЙ ДОМ также является «ОБЪЕКТОМ ЗАЩИТЫ» и расположен на своём ЗЕМЕЛЬНОМ УЧАСТКЕ.

При указанных обстоятельствах виновное лицо в допущенных нарушениях Правил необходимо устанавливать, давая квалификацию действиям (бездействиям) собственника или законного владельца ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА, на котором такое нарушение было допущено.

Территория

Из правового понятия ПРОТИВОПОЖАРНОГО РЕЖИМА, которое дано в статье 1 Федерального закона No 69-ФЗ от 21.12.1994 «О пожарной безопасности», а также из правового содержания самих Правил следует, что настоящие Правила устанавливают, в том числе порядок содержания ТЕРРИТОРИИ не только отдельных объектов защиты (зданий и сооружений), но и ТЕРРИТОРИИ организаций (имущественного комплекса зданий и сооружений), а также ТЕРРИТОРИЙ поселений и населённых пунктов.

Таким образом, применяя соответствующие требования Правил, необходимо различать, ТЕРРИТОРИЮ:

– зданий и сооружений (независимо от их функционального назначения);

– организаций (коммерческих и некоммерческих);

– поселений в целом и отдельных населённых пунктов таких поселений.

Например, требования пожарной безопасности к содержанию ТЕРРИТОРИИ объектов защиты (зданий и сооружений) установлены только пунктами 11, 58, а также подпунктом в) пункта 62 Правил.

Требования пожарной безопасности к содержанию ТЕРРИТОРИИ организаций установлены пунктами 48, 58, 63 Правил и направлены на установление противопожарного режима сразу к комплексу объектов защиты (зданий и сооружений) и их территорий.

Требования пожарной безопасности к содержанию ТЕРРИТОРИЙ поселений и населённых пунктов установлены Разделом II Правил (пунктами 65 – 76), который в этой книге не комментируется.

Система противопожарной защиты

В подпунктах е) и о) пункта 16, в пунктах 26, 30, 32, 42, 43, 48, 50, 52, 54, 55, 56 и 60 Правил применено понятие «СИСТЕМА противопожарной защиты».

Правовое понятие «СИСТЕМЫ противопожарной защиты» дано в пункте 41) статьи 2 «Технического регламента о требованиях пожарной безопасности» (Федеральный закон № 123-ФЗ от 22.07.2008), который установил, что СИСТЕМА противопожарной защиты – комплекс организационных мероприятий и технических средств, направленных на защиту людей и имущества от воздействия опасных факторов пожара и (или) ограничение последствий воздействия опасных факторов пожара на объект защиты.

Понятие «опасных факторов» пожара дано в пункте 17) статьи 2 указанного Технического регламента и определяется их как факторы пожара, воздействие которых МОЖЕТ привести к травме, отравлению или гибели человека и (или) к материальному ущербу.

Следует отметить, что «СИСТЕМА противопожарной защиты» является частью другой системы – «СИСТЕМЫ обеспечения пожарной безопасности» объекта защиты (здания, сооружения). Данное утверждение основано на положении части 3 статьи 5 Технического регламента.

Необходимо отметить, что СИСТЕМ «противопожарной защиты» зданий и сооружений несколько, что следует из положений Главы 14 (статьи 51 – 64) указанного Технического регламента.

В качестве таких СИСТЕМ необходимо выделить следующие:

1. СИСТЕМУ оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре (статьи 54 и 84 Технического регламента, Свод правил СП 3.13130 «Системы противопожарной защиты. Система оповещения и эвакуации людей при пожаре. Требования пожарной безопасности»).

2. СИСТЕМУ обнаружения пожара (пункт 38 статьи 2, статьи 54, 83, 91, 103 Технического регламента, Свод правил СП 484.1311500.2020 «Системы противопожарной защиты. Системы пожарной сигнализации и автоматизация систем противопожарной защиты. Нормы и правила проектирования»).

3. СИСТЕМУ коллективной защиты и средства индивидуальной защиты людей от опасных факторов пожара (статья 55 Технического регламента).

4. СИСТЕМУ противодымной защиты (пункт 41 статьи 2, статья 56 и 85 Технического регламента).

5. Автоматические и автономные установки пожаротушения (статьи 61 и 83 Технического регламента, свод правил СП 485.1311500.2020 «Системы противопожарной защиты. Установки пожаротушения автоматические. Нормы и правила проектирования»).

В целях комментируемых Правил фактически можно было бы ограничиться только вышеизложенными СИСТЕМАМИ «противопожарной защиты».

Однако здесь следует учитывать положение части 1 статьи 51 Главы 14 Технического регламента о том, что целью создания СИСТЕМ противопожарной защиты является защита людей и имущества от воздействия опасных факторов пожара и (или) ограничение его последствий.

В статье 52 Федерального закона № 123-ФЗ от 22.07.2008 установлены способы защиты людей и имущества от опасных факторов пожара, к которым относятся:

– применение объемно-планировочных решений и средств, обеспечивающих ограничение распространения пожара за пределы очага;

– устройство эвакуационных путей, удовлетворяющих требованиям безопасной эвакуации людей при пожаре;

– устройство систем обнаружения пожара (установок и систем пожарной сигнализации), оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре;

– применение систем коллективной защиты (в том числе противодымной) и средств индивидуальной защиты людей от воздействия опасных факторов пожара;

– применение основных строительных конструкций с пределами огнестойкости и классами пожарной опасности, соответствующими требуемым степени огнестойкости и классу конструктивной пожарной опасности зданий и сооружений, а также с ограничением пожарной опасности поверхностных слоев (отделок, облицовок и средств огнезащиты) строительных конструкций на путях эвакуации;

– применение огнезащитных составов (в том числе антипиренов и огнезащитных красок) и строительных материалов (облицовок) для повышения пределов огнестойкости строительных конструкций;

– устройство аварийного слива пожароопасных жидкостей и аварийного стравливания горючих газов из аппаратуры;

– устройство на технологическом оборудовании систем противовзрывной защиты;

– применение первичных средств пожаротушения;

– применение автоматических и (или) автономных установок пожаротушения;

– организация деятельности подразделений пожарной охраны.

На основании вышеизложенного и руководствуясь частью 4 статьи 51 указанного Технического регламента в качестве СИСТЕМ противопожарной защиты зданий и сооружений следует рассматривать также:

1. Эвакуационные пути и выходы (статьи 53 и 89 Технического регламента, Свод правил СП 1.13130 «Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы).

2. Обеспечение огнестойкости (статьи 57 и 58 ФЗ-123 Технического регламента, Свод правил СП 2.13130 «Системы противопожарной защиты. Обеспечение огнестойкости объектов защиты»).

3. Ограничение распространения пожара (статья 59 Технического регламента, Свод правил СП 4.13130 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объёмно-планировочным и конструктивным решениям»).

4. Источники противопожарного водоснабжения (статья 62 Технического регламента, Свод правил СП 8.13130 «Системы противопожарной защиты. Наружное противопожарное водоснабжение. Требования пожарной безопасности» и Свод правил СП 10.13130 «Системы противопожарной защиты. Внутренний противопожарный водопровод. Нормы и правила проектирования»).

ВНИМАНИЕ: в названии вышеуказанных Сводов правил отражено, что они устанавливают требования пожарной безопасности именно к соответствующей СИСТЕМЕ противопожарной защиты зданий и сооружений.

Раздел III. Комментарий «Правил противопожарного режима в Российской Федерации»

Комментарий пункта 1

Пункт 1 Правил указывает на то, что требования пожарной безопасности настоящих Правила определяют только порядок поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений.

Настоящие Правила не устанавливают требования пожарной безопасности к зданиям (сооружениям), процессам их проектирования и эксплуатации, так как эти требования установлены Федеральным законом № 123-ФЗ от 22.07.2008 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», что и регламентировано пунктом 1) части 2 статьи 1 и пунктом 1) части 1 статьи 4 указанного Федерального закона.

Значительное количество требований пожарной безопасности, установленных в «Общих положениях» Правил, касается обязанностей собственников (законных владельцев) зданий и помещений, а также обязанностей руководителей организаций.

Здесь нужно учитывать, что на основании статьи 38 Федерального закона № 69-ФЗ от 21.12.1994 «О пожарной безопасности» ответственность за нарушение требований пожарной безопасности несут:

– собственники имущества (в том числе зданий и помещений);

– руководители федеральных органов исполнительной власти;

– руководители органов местного самоуправления;

– лица, уполномоченные владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом (зданиями и помещениями), в том числе руководители организаций;

– лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности;

– должностные лица в пределах их компетенции.

Вышеуказанные лица обязаны организовать и обеспечить выполнение требований Правил.

Безусловно, вышеуказанные лица будут нести ответственность (административную, уголовную или иную) за нарушение требований Правил только в том, случае, если их вина будет установлена и доказана должным законным образом.

При установлении вины с целью привлечения к определённому виду ответственности того или иного лица необходимо учитывать распределение (возложение) обязанностей по выполнению или обеспечению требований настоящих Правил между этими физическими лицами.

В этом случае важная роль отводится трудовым или гражданско-правовым договорам (например, аренды), а также должностным обязанностям или инструкциям.

РЕКОМЕНДАЦИЯ: распределять (возлагать) обязанности по выполнению и соблюдению требований настоящих Правил целесообразно по каждому их пункту, который имеет отношение к конкретному объекту защиты (зданию, сооружению).

При этом не стоит ограничиваться общими фразами (например, «возложить ответственность за пожарную безопасность на главного инженера») – это не снимет ответственности за пожарную безопасность с собственника или с руководителя, которая возложена на указанных лиц законом, и снять её своим управленческим актом, назначив ответственных, указанным лица не получится. А вот распределить эту ответственность с другими лицами целесообразно.

Вопрос возможности распределения ответственности за нарушение требований пожарной безопасности в дальнейшем регулируется пунктом 4 настоящих Правил.

Комментарий пункта 2

Требование пункта 2 Правил обращено к неопределённому кругу физических лиц. При этом определяющим правовым моментом для возникновения обязанности конкретного физического лица по выполнению указанного требования будет установленный факт обнаружения именно этим физическим лицом пожара или соответствующих признаков горения.

Например, первым таким физическим лицом, обнаружившим пожар или его признаки, может быть лицо, которое обязано находиться около приёмно-контрольных приборов пожарной сигнализации – соответствующий дежурный персонал.

Необходимо отметить, что данное требование устанавливает минимально необходимую обязанность для каждого лица (должностного, гражданина), обнаружившего пожар (или его признаки).

Эта обязанность состоит из трёх основных действий:

– немедленного сообщения в пожарную охрану по телефону;

– принятию мер по эвакуации людей;

– 

принятию мер по тушению пожара в начальной стадии.

При этом немедленное сообщение о пожаре является самым первым и основным действием лица, которое обнаружило пожар, в том числе и по сигналу от пожарной сигнализации.

Нужно исходить из того, что если этому лицу известно о нахождении в здании других людей, это всегда означает наличие угрозы для их жизни и здоровья.

В этом случае необходимо направить все свои дальнейшие усилия на принятие мер по эвакуации этих людей. Однако это всегда должно быть вторым действием (после сообщения в пожарную охрану).

Пункт 50) статьи 2 Технического регламента под «эвакуацией» понимает процесс организованного самостоятельного движения людей непосредственно наружу или в безопасную зону из помещений, в которых имеется возможность воздействия на людей опасных факторов пожара.

Пункт 17) статьи 2 указанного Технического регламента под «опасными факторами» пожара понимает такие факторы, воздействие которых может привести к травме, отравлению или гибели человека и (или) материальному ущербу.

Опасные факторы пожара перечислены в части 1 статьи 9 Технического регламента. К ним относятся:

– пламя и искры;

– тепловой поток;

– повышенная температура окружающей среды;

– повышенная концентрация токсичных продуктов горения и термического разложения;

– пониженная концентрация кислорода;

– снижение видимости в дыму.

Обязанность принятия мер по тушению пожара связана условием – отсутствием угрозы жизни и здоровью других людей. Только при отсутствии такой угрозы необходимо (допустимо) принимать меры по тушению пожара.

При этом указанное требование пожарной безопасности исходит из того, что обязанность принять меры по тушению пожара возникает у соответствующего лица только в том случае, если пожар находится в начальной стадии развития.

В комментируемом пункте Правил не совсем удачно применено понятие «начальной стадии» развития пожара, так как визуально определить эту «стадию» пожара лицу без соответствующего опыта и образования фактически невозможно. Вообще любая «стадия» пожара определяется только расчётным методом, что в данном комментарии мы рассматривать не будем.

РЕКОМЕНДАЦИЯ: лицу, обнаружившему пожар, необходимо самому принимать меры по тушению пожара только в том случае, если оно внутренне уверено в отсутствии угрозы своему здоровью и своей жизни. Это чисто субъективное восприятие опасности на пожаре. Причём к тушению пожара следует приступить только после (1) сообщения о пожаре в пожарную охрану и внутренней обоснованной убеждённости в (2) отсутствии угрозы другим людям. Если такой убеждённости нет, нужно сосредоточить усилия только на эвакуации и спасении других людей.

На правильность и своевременность сообщения о пожаре в пожарную охрану, а также на правильность и своевременность принятия мер по эвакуации людей и тушению пожара влияет выполнение пункта 3 Правил, который будет рассмотрен далее. Только при прохождении обучения мерам пожарной безопасности возможно подготовиться к правильным и своевременным действиям при обнаружении пожара.

Прямая обязанность по утверждению ИНСТРУКЦИИ о мерах пожарной безопасности возложена на руководителя организации.

Эту ИНСТРУКЦИЮ может утвердить и иное уполномоченное руководителем организации должностное лицо.

Уполномочить иное должностное лицо руководитель может соответствующим распорядительным атом (приказом, должностной инструкцией, трудовым контрактом и т.п.).

При указанных обстоятельствах утверждение такой ИНСТРУКЦИИ становится обязанностью соответствующего должностного лица, а её отсутствие должно квалифицироваться как виновность указанного должностного лица в нарушении этого положения пункта 2 Правил.

Типовые требования к ИНСТРУКЦИИ изложены в Разделе XVIII Правил (пункты 392 – 394).

При учёте в ИНСТРУКЦИИ специфики взрывопожароопасных и пожароопасных помещений в зависимости от функционального назначения зданий следует руководствоваться требованиями пунктов 11, 43, 44, 88, 90, 108, 121, 122, 254, 255, 256, 257, 258, 292, подпункт б) пункта 304, подпункт ж) пункта 366, а также требованиями Раздела XVII Правил.

Для классификации помещений здания (сооружения) по пожарной и взрывопожарной опасности при утверждении указанной ИНСТРУКЦИИ следует руководствоваться положениями Главы 8 Технического регламента.

Также необходимо руководствоваться нормами свода правил СП 12.13130 «Определение категорий помещений, зданий и наружных установок по взрывопожарной и пожарной опасности». При этом нужно учитывать, что данный нормативный документ включен в перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Технического регламента.

Указанный перечень нормативных документов утверждён Приказом Росстандарта № 1190 от 14.07.2020.

Здесь нужно учитывать, что требования СП 12.13130 применяются в целях выполнения статей 24, 25, 26 и 27 Федерального закона № 123-ФЗ от 22.07.2008, что прямо указано в пункте 1.1 вышеуказанного свода правил, то есть применяются на добровольной основе исключительно для целей выполнения только Технического регламента, а не для целей выполнения пункта 2 Правил.

При наличии в здании или сооружении пожароопасных или взрывопожароопасных помещений соответствующие положения СП 12.13130 должны быть отражены в декларации пожарной безопасности на это здание или сооружение. Обязанность составить указанную декларацию регламентирована частью 5 статьи 6 Технический регламент.

Однако комментируемый пункт 2 Правил не обязывает составлять указанную декларацию, а обязывает утверждать ИНСТРУКЦИЮ о мерах пожарной безопасности.

Комментарий пункта 3

Требование пункта 3 Правил обращено к неопределённому кругу лиц (за исключением последнего абзаца).

Ключевым правовым обстоятельством здесь является свершившийся факт допуска к работе без прохождения обучения мерам пожарной безопасности.

Допуск к работе может осуществлять не только руководитель организации.

Как правило, допуск к работе оформляется локальным правовым актом соответствующего уполномоченного лица. При этом нужно учитывать, что приём на работу и допуск к работе – это два различных правовых факта, которые могут совпадать, а могут и не совпадать по времени, месту и лицу их издавшему.

Статья 68 Трудового кодекса РФ регулирует порядок приёма на работу.

Порядок допуска к работе регулируется двумя последними частями статьи 16, последней частью статьи 19, первой частью статьи 61, второй частью статьи 67, правовыми установлениями статьи 67.1 Трудового кодекса РФ.

Следует отметить, что положения статьи 76 Трудового кодекса РФ регулируют порядок отстранения от работы, которой можно воспользоваться в целях устранения обстоятельств, свидетельствующих о нарушении пункта 3 Правил при допуске к работе лица не прошедшего обучение мерам пожарной безопасности. Это актуально в том случае, если прохождение соответствующего обучения мерам пожарной безопасности невозможно осуществить за короткий промежуток времени, а лицо фактически допущено к работе без указанного обучения.

При этом требование последнего абзаца пункта 3 Правил обращено непосредственно к руководителю организации.

Важным правовым обстоятельством является то, что порядок и сроки обучения мерам пожарной безопасности определяются именно руководителем организации.

Указанное обстоятельство возлагает на руководителя обязанность издать соответствующий локальный правовой акт (приказ, инструкцию и т.п.), где этот порядок и сроки будут определены.

Важно, чтобы в содержании указанного локального правового акта был указан порядок и сроки проведения обучения мерам пожарной безопасности.

Отсутствие указанного локального правового акта (приказа, инструкции) органом федерального государственного пожарного надзора МЧС РФ при оценке соблюдения требований пожарной безопасности будет квалифицироваться как нарушение требования пункта 3 Правил, то есть как нарушение части 1 статьи 20.4 КоАП РФ.