Wiki-правительство: Как технологии могут сделать власть лучше, демократию – сильнее, а граждан – влиятельнее

1

Beth Simone Noveck

WIKI GOVERNMENT. How Technology Can Make Government Better, Democracy Stronger, and Citizens More Powerful

Brookings Institution Press Washington, D.C.

Редактор М. Савина

Руководитель проекта А. Половникова

Корректор Е. Аксёнова

Компьютерная верстка М. Поташкин

Дизайн Креативное бюро «Говард Рорк»

Иллюстратор В. Ганненко

Пер. с англ. – М.: Альпина Паблишер, 2012.

Все права защищены. Никакая часть электронного экземпляра этой книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме и какими бы то ни было средствами, включая размещение в сети Интернет и в корпоративных сетях, для частного и публичного использования без письменного разрешения владельца авторских прав.

© Beth Simone Noveck, 2009

© ООО «ВикиВот!», 2012

© Издание на русском языке, перевод, оформление. ООО «Альпина», 2012

© Электронное издание. ООО «Альпина Паблишер», 2012

Введение

Моей цифровой матери,

Дорис Беттауер Новек

и в память моего аналогового отца,

Симона Новек,

который соединил в себе любовь к технологии

и веру в демократию

В течение семидесяти семи дней, со дня выборов до инаугурации, Переходный комитет Обамы – Байдена работал в непримечательном офисном здании на северо-западе Вашингтона. Большей частью он занимался отправкой экспертов-добровольцев в федеральные агентства для подготовки инструктивных документов, которые вручаются вступающим в должность новым главам министерств. Кроме того, было сформировано еще семь групп по политическим вопросам – своего рода протокабинет, – который «накрывал стол», т. е. готовил программу действий в первые 100 дней новоизбранного президента. В дополнение к энергетике, образованию, здравоохранению, иммиграционной и внешней политике, экономике в нее вошли и новые направления, такие как технологии, инновации и правительственная реформа. Мы ласково называли себя командой «ТИГР» (TIGR = Technology, Innovation, Government Reform) в честь героя сказки о Винни-Пухе.

Полномочия новоизбранного президента Обамы в отношении правительственной реформы состояли в утверждении беспрецедентной открытости и новаторства в работе правительства. Пересмотр стиля управления в XXI в. не случайно оказался в президентском плане действий. В действительности, группа TIGR, в состав которой я входила с самого начала, первоначально называлась «Технологии и правительство». В свой первый рабочий день президент Обама подписал Меморандум для глав министерств и ведомств с поручением Директору по технологиям и Административно-бюджетному управлению подготовить Директиву об открытом правительстве с целью большей прозрачности, участия общественности и совместной работы в каждом ведомстве.

Появление технологий совместной работы с информацией прежде всего дает возможность совершенствовать систему публикации правительственных данных и более оперативного их комментирования. «Информация, которой располагает федеральное правительство, – это национальное достояние. Моя администрация предпримет надлежащие действия в соответствии с нашими законами и политикой, – гласит Меморандум, – для ее оперативной публикации в форме, удобной для поиска и открытой для публичного использования. Министерства и ведомства должны использовать новые технологии для размещения в Интернете сведений о своих действиях и решениях в удобной и доступной для широкой публики форме». Образно говоря, Интернет позволяет создать версию общественно-политической кабельной телесети C-SPAN XXI в., которая сделают правительственные услуги более доступными. Большая прозрачность даст людям возможность эффективно пользоваться этой информацией и требовать отчета у правительства. Например, округ Колумбия обязывает каждое ведомство предоставлять подписку на обновление правительственной информации, доступной с центрального веб-сайта. Директор по информационным технологиям округа организовал конкурс среди граждан, неправительственных организаций и компаний частного сектора на разработку новых программных приложений, использующих эти данные. Такой подход округа Колумбия не просто направлен на обеспечение прозрачности правительства ради самой прозрачности, но и предполагает совместную работу граждан с правительством на постоянной основе с целью роста общественного благосостояния. Федеральное правительство запускает сайт recovery.gov для обеспечения большей информационной прозрачности экономических индикаторов и планирует в дальнейшем создавать другие хранилища данных. Новые информационные порталы упрощают для сообществ поиск и применение публичных документов с бо́льшей пользой для общества. Количество и качество данных, выложенных в Сети, будет расти. Можно только догадываться, для каких целей люди станут использовать эту информацию или какие новые действия они предпримут.

Меморандум также призывает к более широкому участию: «Участие общества повышает эффективность правительства и улучшает качество его решений. Знания рассредоточены в обществе повсюду, и чиновникам полезно иметь доступ к этим знаниям. Министерства и ведомства должны предложить американцам возможность более активного участия в выработке политических решений и предоставить правительству свой коллективный опыт и знания. Органы исполнительной власти также должны обратиться к обществу с призывом внести свой вклад в вопрос расширения и совершенствования возможностей участия общества в деятельности правительства». Привлечение специальных знаний (включающих в широком смысле как научную компетенцию, так и жизненный опыт) самовыбранных коллег-знатоков, работающих в группах через Интернет, дает возможность дополнить сумму знаний штатных профессионалов. Общественность может помочь в сборе данных, оценке информации по контрольным показателям, распознавании моделей, принятии решений и оценке их соответствия.

Но видение открытого правительства, представленное в меморандуме, выходит за рамки усилий по расширению участия граждан страны в деятельности на благо государства. В отличие от простого участия, оно обращено к открывающимся возможностям совместной работы правительства с обществом на всех уровнях. Совместная работа служит катализатором разработки новых стратегий разрешения проблемных ситуаций. В рамках этих стратегий общественность, частные компании и отдельные лица коллективно берутся за решение социальных проблем. Как сказал президент Обама: «Задачи, которые стоят перед нами сегодня, – от спасения нашей планеты до борьбы с бедностью – слишком велики для того, чтобы правительство решало их в одиночку. Пора призвать всех к работе».

Возможность использования информационных технологий для привлечения всех сил и создания более эффективных и работоспособных правительственных институтов – тема этой книги. Совместный труд необходим не сам по себе, а для того чтобы генерировать творческие решения, совместными усилиями добиться большей подконтрольности и ответственности чиновников. «Совместный труд активно вовлекает американцев в работу правительства. Министерства и ведомства должны использовать инновационные инструменты, методы и системы для кооперации на всех уровнях управления государством, а также сотрудничества с некоммерческими организациями, бизнесом и отдельными лицами в частном секторе. Министерства и ведомства должны опираться на общественное мнение для оценки и повышения уровня совместной работы, а также для выявления новых возможностей такой работы», – сказано в президентском меморандуме. Для совместной работы в сфере государственного управления возможностей еще слишком мало. Использование новых технологий позволит правительству сформулировать проблему и в ходе публичного обсуждения скоординировать решение на всех уровнях правительственных учреждений, а также с некоммерческими организациями, бизнесом и частными лицами. Вместо того чтобы просто обнародовать закон или нормативные акты, требующие, например, обеспечения безопасности школьных лабораторий, теперь можно организовать группы добровольцев для обследования этих лабораторий и распределить обязанности. Или вместо того чтобы причесывать всех под одну гребенку, принимая решение по внедрению широкополосной технологии, теперь картировать внедрение Интернета на местах и разработать более адресные технические и юридические подходы. Вместо того чтобы предписывать выполнение решения сверху, правительство может предложить награду членам общества за разработку десяти новых решений.

Мы достигли той точки во времени, когда растут и численность, и разнообразие возможностей вовлечения общественности в решение наиболее сложных проблем, которые встают перед нами сегодня. Закон, политика и технологии могут стать основой для организации удаленной работы волонтеров, работающих над общими проблемами. Технологии, конечно, необходимы для выполнения эффективной и масштабной работы на совместной основе, но вопрос о создании более совершенных институтов управления не относится к технологиям. Скорее, структуры управления необходимы для повышения эффективности этого процесса.

Основная идея wiki-правительства заключается в том, что легитимная демократия и эффективное управление в XXI в. требуют совместной работы. В начале технологической эры страна делегировала власть представительным структурам, в которых решения принимают профессионалы. Из-за высокой стоимости организации процесса граждане принимали участие в управлении только раз в году – в ходе голосования, выбирая своих представителей. Граждане напоминают этим представителям об обязанностях путем косвенного давления через прессу, лоббистов и влияние заинтересованных сторон. Реформаторы также внесли ряд новшеств в совещательную демократию, суть которой состоит в том, что жители района встречаются, обсуждают и оказывают влияние на работу правительственных чиновников. Обсуждение создает дополнительное преимущество, так как появляется возможность публичного обмена аргументированными мнениями, что помогает снять социальную напряженность и разрешить разногласия мирным путем.

Но сегодня, когда информационные и коммуникационные технологии создают возможность для совместной работы огромного числа людей, мы способны реформировать существующие институты и создать более разнообразные механизмы решения задач. С повсеместным распространением новых способов сотрудничества эти механизмы смогут изменить саму культуру управления. Такие перемены создадут новый тип демократической легитимности, эгалитаризм которой будут подпитывать множество сообществ, объединяющих огромное число людей.

В книге рассмотрен опыт совместного управления на примере проекта Peer-to-Patent. В этом проекте был реализован метод работы, базирующийся на принципе участия и совместной работы с людьми, научная экспертная квалификация которых давала возможность изменить процесс патентования. Надо сказать, что Патентное ведомство по-прежнему рассматривает заявки примерно так же, как во времена его основателя Томаса Джефферсона более 200 лет назад. Чиновник получает заявку, изучает соответствующую научную литературу, а затем принимает решение о патентоспособности открытия. С ростом числа заявок, реформирование системы протекает в традиционном русле: увеличение штата сотрудников, изменение правовых стандартов при рассмотрении уже выданных патентов или запрос в конгресс о пересмотре рамок научных тем, которые могут претендовать на получение патента.

Еще в 2005 г. слишком радикальной мерой считалось предложение о том, что Патентное ведомство должно изменить порядок принятия решений и использовать технологии социальных сетей с целью создания команд волонтеров из числа ученых и технических специалистов, которые изучали бы заявки и участвовали в принятии решений. Поскольку традиционно участие граждан выражалось либо индивидуально в разовых акциях комментирования, либо через пожертвование в пользу заинтересованных групп, мысль о том, что мы могли бы формировать новые типы сообществ, объединенных совместной работой и подключенных к опыту и знаниям общества, была захватывающей. Для реализации идеи потребовался миллион долларов (сейчас это стоило бы в два раза меньше) и два года работы над проектом, созданием и запуском пилотной программы по подключению сети волонтеров – ученых и технических специалистов к процессу рассмотрения заявок – еще недавно закрытому и конфиденциальному процессу патентования.

Оглядываясь назад, можно сказать, что Peer-to-Patent развивался поэтапно. Но, поскольку это был первый проект федерального правительства в области социальных сетей, он привлек внимание как модель, на которую правительство может ориентироваться в будущем. Эрик Шмидт, генеральный директор Google, даже открыто задал вопрос, касающийся проекта Peer-to-Patent: «Почему бы не применить это в каждом подразделении правительства?» Теперь, заглядывая вперед, можно сказать, что необязательно участвовать только в правительственных делах, поскольку на данный момент это участие и так состоялось, но можно участвовать вместе с правительством в новых совместных мероприятиях, причем некоторые из них могут включать правительственные приоритеты в области коммуникаций и ответные действия населения в гражданском обществе.

В разгар экономического кризиса, когда страна стоит перед лицом беспрецедентного сокращения рабочих мест, усилия по налаживанию работы государственного механизма приобретают дополнительную актуальность. Существующим институтам власти не удалось предотвратить катастрофу. Однако архитекторы новых общественных институтов в цифровом веке способны с помощью социальных и визуальных технологий спроектировать более совершенные структуры. Однако для достижения этой цели необходимо не только разработать и адаптировать соответствующий инструментарий, но и стимулировать политическую волю к изменениям институциональных процессов принятия решений и реализации властных полномочий.

Киберпространство умерло. Или, говоря иначе, оно отступило на задний план и стало обычным атрибутом современной жизни. Все меньше различий между режимами онлайн и офлайн. Социальные технологии позволяют присоединиться к онлайн-группам для выполнения совместной работы или участия в играх. Влияние Интернета на «меня» уже стало темой множества общественных дискуссий и научных исследований, интересующихся, как отдельный человек воспринимает свое существование в виртуальном пространстве. Сегодня мы уже перешли к вопросу о том, как оно влияет на «нас», т. е. как общество организует себя и управляет собой через институты. В данных политических обстоятельствах будущее управления в цифровом веке – вопрос не риторический, а реальная возможность изменения государственных институтов.

Если подходить к делу правильно, у нас сейчас появляется возможность достичь высокой компетентности в управлении, имея доступ к необходимой информации, повысить эффективность управления, эффективно используя уже имеющиеся механизмы и новые формы коллективных действий, укреплять и углублять демократию, опираясь на правительство, созданное народом, из представителей народа и вместе с народом.

Благодарности

Если не упоминать о дипломах, то немалую долю «уроков» я получила в венских кафе во время учебы в университете и после. Именно там я узнала, какое удовольствие дарят хороший кофе и приятная беседа. Институт информационного права и политики при Школе права Нью-Йоркского университета по праву гордится своим профессорско-преподавательским составом, искушенным в технологиях и приверженным демократическим ценностям, – это возврат к «кофейному» братству.

За чашкой кофе, обедом, в атмосфере дружеских «заговоров» и в пылу интеллектуальных баталий ковалась теория демократии совместной работы, формировалось мое понимание того, как информационные технологий влияют на общественные институты. Никто не знает больше о праве в сфере ИT-технологий, чем «крестный отец Cybersoul» Джеймс Гриммельманн, который использовал свой потрясающий интеллект, чтобы объяснить, как через Интернет обеспечить обществу более широкий доступ к знаниям. Молли Бойтц, по образованию специалист по международному праву, исследует связь между технологией web 2.0 и правами человека в глобальном масштабе. Дэн Хантер, оторвавшись от флирта с девушками под предлогом изучения торговых марок и поддельных дамских сумочек, написал свои лучшие и первые статьи о взаимодействии информационных технологий и демократии и их связи с технологиями виртуального мира. В один решающий год здесь появился Дэвид Пост и стал «давать непрошеные советы»: если уж он смог написать о Джефферсоне и киберпространстве, то почему бы не написать о патентах и игре World of Warcraft[1] в одной работе. Руди Перитц, эксперт в области интеллектуальной собственности и антимонопольного законодательства, начал первые разговоры, которые привели к появлению проекта Peer-to-Patent, а неподдельный интерес Ричарда Шервина к культурному влиянию социальных и визуальных медиа пронизывает весь этот проект. Декан Ричард Матазар, друг, наставник и «венчурный капиталист» в патентных делах, обеспечил идеальные условия для проведения научных изысканий. Его дальновидность свела нас вместе, а потом и он сам присоединился к нам, привнеся веселье, мудрость и энтузиазм во все наши проекты и особенно в проект Peer-to-Patent. Наоми Аллен, менеджер института и наша «офисная мама», помогала нам во всем (занимаясь организацией рабочего процесса, она успевала знакомить нас со всеми театральными новинками и кулинарными изысками).

Спасибо Джуди Джонсон за то, что она «предоставила» нам Дэвида Джонсона из Школы права Нью-Йоркского университета, отца киберправа. Дэвид – этот удивительный ум: – одновременно и представитель эпохи классического Ренессанса, и человек будущего, живущий в Сети. Его способность генерировать новые идеи может сравниться только с его тягой к знаниям. Важность сложных и интересных форм групповых взаимодействий в совместных делах, а также роль экрана в их организации – вот, о чем говорил Дэвид во время нашей первой встречи. Я рада, что у меня оказалось достаточно времени, чтобы в полной мере оценить глубину его проницательности. Это стало поводом для замечательных совместных обедов и разговоров в течение всех этих лет.

Я также в долгу перед студентами Школы права Нью-Йоркского университета и Стэнфордского университета, которые выбрали курс «Закон, технологии и демократии» и терпеливо позволяли мне убеждать их в том, что современный юрист, чтобы стать хорошим специалистом по решению проблем, должен в равной степени владеть программными кодами и инструментами права. Их способность проникнуть в суть дела дала мне невероятно много.

Студенты Школы права вложили много сил в разработку и сопровождение проекта Peer-to-Patent. Чем им только не пришлось заниматься: от обобщения заявок от непрофессиональных пользователей и поддержания связей с Бюро по регистрации патентов и торговых марок США (USPTO) до тестирования сайта на ошибки! Джозеф Меранте, Йин Там, Рахан Уддин и Кристофер Вонг без устали работали по ночам и в праздники, по пути на занятия и сидя на экзаменах. Если бы Марк Уэббинк, бывший главный юрисконсульт и первый вице-президент софтверной компании Red Hat не оказался каким-то чудесным образом во главе Центра патентных инноваций и не взял бы на себя уверенное руководство проектом Peer-to-Patent, не было бы ни самого проекта, ни книги о нем. Сюзанн Дэвидсон помогла нам получить все наши гранты. Проект по экспертным оценкам на общественных началах процветает благодаря помощи Бриджит Джонсон, ее поддержке и советам. Особая благодарность – стипендиатам-исследователям института, которые усердно и с большим юмором поработали над примечаниями к книге: это Стефани Фигероа, Марк Миллер, Брайан «Труженик» Пайн, Элизабет Райлли и Уилл Сток.

Сотрудники Бюро по регистрации патентов и торговых марок США сознательно пошли на риск, соглашаясь на этот исторический эксперимент. Достопочтенный Джей Лукас, бывший тогда заместителем комиссара по патентной экспертизе, первым дал добро проекту при поддержке комиссара Джона Долла и директора Джона Дудаса. Джек Харви вместе со своей командой курировал проект Peer-to-Patent от стадии предложения и пилотного проекта до получения статуса официального проекта агентства.

Школа права Нью-Йоркского университета и Бюро патентов – две стороны триумвирата в этом совместном предприятии. Я никогда не перестану восхищаться глубиной познаний и преданностью, продемонстрированными нашими партнерами на протяжении всей работы над проектом. Еще в 2005 г., когда проект Peer-to-Patent был не более чем идеей, озвученной в блоге, Дэйв Каппос и Мэнни Шектер из компании IBM разделяли наше убеждение, что он может воплотиться в жизнь. Множество сотрудников IBM уделили свое время планированию проекта, среди них Марк Эрлих, Сюзан Мюррей и Мэриэн Ундервайзер. Каз Казенске из Microsoft и Кью Тодд Диккинсон, в те годы работавший в General Electric, оба в свое время возглавляли Бюро патентов и использовали свой авторитет и знания ради успеха предприятия. Адам Аврунин из компании Red Hat, Курт Роуз из Hewlett-Packard, Стив Клосински и Джим Салиба из CE, Скотт Асмус и Пэт Патноуд из General Electric, а также Мэтт Рэйни из Intellectual Ventures вошли в наблюдательный совет и не только вложили деньги в этот проект, но и, что еще более ценно, тратили на него свое время.

Как я рассказываю в книге, именно благодаря совместному характеру разработки проекта и его планирования самые блестящие идеи нашли в нем место. Коллеги из Гарвардского, Стэнфордского, Мичиганского и Йельского университетов проводили у себя семинары, в которых участвовало огромное число специалистов в сфере патентного права, информационных технологий, социальных сетей и дизайна. Их идеи нашли воплощение в проекте Peer-to-Patent и, конечно же, описаны в этой книге. Спасибо Лорен Гелман, Колину Маклэю, Эддану Катцу, Джону Полфри и Полу Реснику за организацию и продвижение проекта. Майкл Мессингер и Стивен Вайнер оказали особую помощь и участие, поделившись своим опытом в проведении патентной экспертизы, Марк Лемли и Арти Раи предложили свои идеи в области патентного права, а Терри Виноград довел до ума дизайн. Эти имена, как и имена других участников консультативного совета, указаны на сайте проекта.

Отдельно стоить упомянуть двух человек, внесших исключительный вклад в Peer-to-Patent. То, что сегодня отражено и живет в Интернете, по большей части, именно их работа. Художественное мастерство Пабло Агуэро видно на каждой странице сайта. Он излечил меня от привычки использовать выражение ASAP[2] в своих электронных сообщениях своим неутомимым трудом и способностью выполнять работу в совершенно невозможные сроки с великолепными результатами. Эрик Хестенес – ведущий архитектор Peer-to-Patent. Мне трудно по достоинству оценить все, что он сделал. Но самое важное – он принял этот проект на веру. В соответствии с истинным духом этапа запуска проекта Эрик не только выполнял функции технического директора, но и участвовал на всех этапах планирования, самостоятельно вникая во все нюансы патентного законодательства и все процедуры. Он также исколесил всю страну ради реализации проекта Peer-to-Patent.

Без неистощимой щедрости инвестиционной фирмы Omidyar Network и ее главного юрисконсульта Уилла Фитцпатрика у нас ничего бы не вышло. Хотя Фонд Макартуров и оказал значимую финансовую поддержку, все же самым ценным его вкладом были беседы с Джоном Брэккеном, Валери Чанг, Джули Сташ и Конни Йоуэлл.

Именно на орбите Фонда Макартуров я магическим образом столкнулась с Джоном Сили Брауном, «повелителем заблуждений» и экстраординарным молодым человеком, который перевернул мое восприятие мира с ног на голову и запустил меня по неведомым направлениям в понимании забавного. Огромную пользу также мне принесли философские беседы с Джеком Балкином, во время которых за много лет были съедены сотни порций мороженого, а также знакомство со шведским шеф-поваром[3]. Моя работа по технологиям для демократии началась в Йельской юридической школе под руководством Джека и с благословения Кэролл Стивенс. Йельская юридическая школа – мой второй дом, а Джек и Маргарет, Кэролл и Либби – вторая семья.

В ходе работы над этим проектом мне очень помогала конструктивная критика. Я благодарю вас, Майк Ананни, Харви Андерсон, Блез Акера-и-Аркас, Джеймс Ау, Ричард Бартл, Брайан Белендорф, Бен Барбер, Йохаи Бенклер, Доналд Бреннис, Герберт Беркерт, Сьюзан Кроуфорд, Джим Фишкин, Сита Гангадаран, Тед Глассер, Сет Харрис, Тодд Хаффман, Митч Капор, Этан Катш, Джим Колинбергер, Дэниел Крайсс, Джерон Ланье, Стив Миджли, Эллен и Ричард Миллер, Крэйг Ньюмарк, Кори Ондрейка, Энди Орам, Томас Планкетт, Эндрю Расьей, Ховард Райнголд, Грэхем Ричард, Колин Рул, Клэй Ширки, Майка Сайфри, Ли Смолин, Фред Тернер и Дарелл Уэст.