Потаенные конституции России

Нина Васильевна Минаева

1929 – 2009

ПРЕДИСЛОВИЕ

Идеи сильной центральной власти и политического единства евразийской равнины пришли на Русь от монголов. Эти идеи были востребованы в московский период нашей истории, когда надо было мобилизовать все силы народа на защиту обширного, редко населенного пространства на западных, южных и восточных рубежах.

Однако сильная власть московских царей отнюдь не была неограниченной. Во-первых, наряду со светской властью царя стояла церковная власть патриарха и его нравственный авторитет. Во-вторых, для решения важных политических вопросов царь созывал «совет всея земли». Хотя это и было совещательное собрание, царь его рекомендациям следовал. И, в-третьих, значительной степенью самоуправления обладали местные миры, городские и сельские общества, церковные приходы. Они сыграли решающую роль в период междуцарствия ив 1612 г. добились прекращения смуты. Полгода «совет всея земли» заседал практически непрерывно, страна стала как бы республикой со столицей в Ярославле. Москва была взята, и в 1613 г. состоялись выборы нового царя, начавшего династию Романовых.

Реформы Петра Великого, во многом необходимые, нарушили равновесие властей Московской Руси. Патриаршество было отменено, соборы всея земли более не собирались, местное самоуправление зачахло под грузом административных поручений центральной власти. Петр объявил царскую власть неограниченной. В этот момент и восторжествовал в России абсолютизм.

И естественно, что вскоре начались попытки его ограничения, т. е. поиски конституции. Конституция – это основной закон страны, который ограничивает верховную власть, обеспечивает права граждан и определяет структуру главных учреждений государства. От других законов конституция, помимо ее содержания, отличается порядком ее принятия, затрудняющим ее изменения.

Поисками конституции в России занималась и сама царская власть, и ее противники. Ни те, ни другие проекты в свое время, в условиях цензуры, не публиковались, чтобы «не колебать устои». Отсюда и заглавие этой книги – «Потаенные конституции России». В книге описано 11 конституционных проектов (не обязательно отработанных текстов) с 1762 по 1881 г. Сюда входят и два проекта Александра I, и два проекта декабристов, и проект М.Т. Лорис-Меликова, окончательно утвержденный Александром II утром того дня, когда его убили террористы.

Вторая половина XVIII века и XIX век – время, когда в России сильно было влияние идей европейского Просвещения, и конституционные проекты отражают это влияние. Это же было и временем становления современной русской культуры, и конституционные проекты стали неотъемлемой частью этой культуры, хотя тоже и мерой ее неисполненных возможностей.

Как известно, реальную конституцию Российская империя обрела после царского манифеста 17 октября 1905 г. в виде Основных законов от 23 апреля 1906 г. Но в отличие от 1821 или 1881 г., когда конституция могла быть дарована царем по его собственной воле, Манифест 17 октября был у него вырван под дулом всеобщей забастовки в революцию 1905 г. Государственная Дума первых двух созывов оказалась не способной сотрудничать с правительством, и потребовалось изменение избирательного закона в июне 1907 г., чтобы добиться работоспособной Думы. Последовавший затем конституционный период империи до Первой мировой войны стал во многом ее самым успешным периодом. Но под покровом достигнутого в 1905–1907 гг. компромисса скрытое противостояние власти и оппозиции сохранилось. Оно вышло наружу после военных неудач 1915 г. Конфликт между царем и «Прогрессивным блоком» в Государственной Думе привел в итоге к падению монархии 2-го (15 н.с.) марта 1917 г. Царь, очутившись в полном одиночестве, не нашел должностных лиц, способных прекратить уличные беспорядки в Петрограде, а пришедший после его отречения к власти «Прогрессивный блок» не справился с управлением страной.

Само по себе падение монархии в России не было событием из ряда вон выходящим: в то же десятилетие пали монархии в Китае, Австро-Венгрии, Германии и Турции. Во всех этих странах, как и в России, революционные требования можно свести к двум: гражданского равноправия и правления с согласия управляемых. Но в России произошло событие действительно из ряда вон выходящее – Октябрьский переворот. Он именно эти два требования отверг. В результате Россия получила каскад четырех советских «антиконституций». В первой, 1918 г., сказано:

«§ 9. Основная задача <…> Конституции <…> заключается в установлении диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства в виде мощной Всероссийской Советской власти в целях полного подавления буржуазии и водворения социализма».

Провозглашается не только неограниченная диктатура, но и деление общества на два класса, один из которых господствует, а другой подлежит подавлению. Конституция 1924 г. в Декларации о создании Союза ССР отмечает, что этот Союз «открыт всем социалистическим республикам, как существующим, так и имеющим возникнуть в будущем <…> и послужит решительным шагом по пути объединения трудящихся всех стран в Мировую Социалистическую Советскую Республику».

Таким образом, СССР уже не Россия, а зачаток мирового социалистического правительства.

Сталинская Конституция 1936 г. исходила из того, что в СССР больше нет антагонистических классов: все вроде бы равноправны и согласно ст. 125 обладают обычным набором гражданских свобод, однако с оговоркой: «В соответствии с интересами трудящихся и в целях укрепления социалистического строя».

А кто решает, что в интересах укрепления строя, а что нет? Ответ в следующей ст. 126, где сказано, что Коммунистическая партия представляет собой «руководящее ядро всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных».

Основное отличие брежневской Конституции 1977 г. от сталинской в том, что слова о «руководящей и направляющей роли КПСС» перенесены из 126-й в 6-ю статью. Когда после попытки путча 19 августа 1991 г. деятельность компартии была прекращена, стало очевидно, что ее роль в советской конституции действительно была ключевой. Без нее Верховный Совет, с его широкими и неопределенными полномочиями («Вся власть Советам!»), оказался без руля и без ветрил, способным делать что угодно: играть и административную и судебную роль, смещать президента и менять конституцию. Отмена советской системы стала насущно необходимой, и 12 декабря 1993 г. Россия обрела, наконец, современную конституцию, следующую канонам государственного права.

Пока шла Гражданская война и на занятой красными территории действовала Конституция 1918 г., на территории, занятой белыми, продолжали действовать Основные законы 1906 г. Оттуда, в частности, взят титул А.В. Колчака – Верховный правитель. Расчет был на то, что после победы над большевиками Национальное собрание примет новую конституцию. Победа тогда не состоялась, но устройство свободной России после советской власти продолжало занимать умы. Проект конституции новой России предложил Карел Крамарж – первый премьер Чехословацкой Республики, инициатор «русской акции», давшей бывшим участникам белых армий возможность получить в Чехословакии высшее образование. Политические программы для будущей России, не претендующие быть проектами конституции, писались в эмиграции до, во время и после Второй мировой войны. Из таких документов военного времени наиболее известна «Схема Национально-Трудового Строя» (96 с.), писавшаяся в 1942 г. совместно эмигрантами и советскими гражданами и изданная типографским способом при православном монастыре в Ладомирово, в Словакии, в 1944 г. Для большинства жителей Советского Союза этот и подобные документы тоже остались потаенными. Их анализ – отдельная тема, выходящая далеко за рамки настоящего труда. Но один из таких документов военных лет мы все же приводим в виде 12-й главы по двум причинам: во-первых, он до сих пор нигде не публиковался. И, во-вторых, его автор, Василий Васильевич Минаев – отец автора этой книги.

Б.С. Пушкарев

1. Тайная конституция Н.И. Панина – Д.И. Фонвизина (1762–1783 гг.)

Екатерина Великая пришла на русский престол, используя конституционную идею. Именно от начала ее царствования ведет свой исток русская конституционная мысль. Одним из условий возведения ее на престол братьями Орловыми и группой вельмож во главе с графом Никитой Паниным была своеобразная Конституция 1762 г., предусматривающая определенное ограничение абсолютной власти будущей императрицы и статус регентши при законном монархе – малолетнем наследнике Павле Петровиче.

Екатерина и ее фавориты Орловы пренебрегли этим условием, поддержав ее, как абсолютную монархиню. Но на ограничении самодержавной власти императрицы продолжал настаивать всю свою жизнь выдающийся государственный деятель – граф Никита Иванович Панин.

Автор первой потаенной конституции, Н.И. Панин заслуживает особой характеристики как основатель русской конституционной идеи.

Он родился в Данциге 18 сентября 1718 г. в родовитой дворянской семье. Его отец – генерал-поручик Иван Васильевич Панин – сенатор при Анне Иоанновне. Мать Никиты Ивановича – Аграфена Васильевна Эверлакова – племянница князя А. Д. Меншикова. Брат – Петр Иванович Панин – генерал-аншеф, сумевший поймать и пленить Пугачева.

История первой конституции неразрывно связана с биографией Н.И. Панина. Он начал службу вахмистром конной гвардии при Анне Иоанновне, быстро завоевал авторитет как независимо судящий человек. А при императрице Елизавете Петровне своими независимыми суждениями стал раздражать любимца императрицы – канцлера А.П. Бестужева-Рюмина. И Панина поторопились услать за границу, на дипломатическую службу. Сначала он получил пост русского посланника в Дании, где пробыл с 1747 по 1749 г.

В чине камергера он был переведен в Швецию, где занимал пост русского посланника в течение 12 лет. В Шведском Королевстве, увлекшись изучением политической системы этого государства, Панин стал поклонником конституционной монархии, где власть шведского короля ограничена Императорским советом из нескольких влиятельных вельмож. Сблизившись с королевским домом, он стал участником придворной масонской ложи и разделял устав шведской масонской системы. Он одним из первых русских масонов, вслед за Иваном Перфильевичем Елагиным (сторонником масонства по английской системе), познакомился с главной книгой масонов «Книга конституций» Д. Андерсона, изданной еще в 1723 г. В этой книге были собраны все руководящие нравственные идеи европейского масонства, где уставы масонских лож назывались «конституциями».

Таким образом, идея ограничения королевской власти или вообще власти монарха связывалась с принципом Просвещения о нравственности и обязанности монарха делиться своей, неограниченной до того, властью с советниками, которые, руководствуясь масонскими принципами самоусовершенствования, должны стать мудрыми и нравственными советниками монарха.

Европейски образованный вельможа, однако, вскоре понадобился на родине. Назначенный императрицей Елизаветой Петровной воспитателем цесаревича Павла Петровича, Панин вынужден был вернуться в Россию, где в высших кругах общества было распространено масонство по английской системе.

Английское масонство восходит к истории династии Стюартов. Лондонская ложа – родоначальница русских масонских лож, основателем которых стал статс-секретарь Екатерины II И.П. Елагин. Эта масонская система также оказала влияние на политические настроения Панина. К этому моменту у него сложился ясный план конституционного преобразования абсолютной монархии в России по шведскому образцу. Цесаревич Петр Федорович не внушал уверенности в возможности править в Российской империи. И еще при жизни императрицы Елизаветы Петровны ее фаворит Иван Шувалов начал тайные переговоры с Паниным. А с момента воцарения императора Петра III Шувалов и Панин начали разрабатывать план об отстранении законного монарха Петра III и последующей передачи власти его наследнику великому князю Павлу Петровичу при регентстве его матери великой княгини Екатерины Алексеевны. В то время введенная в этот заговор Екатерина соглашалась на такое развитие событий. Она признавалась датскому посланнику в Петербурге барону Остену: «Предпочитаю быть матерью императора, а не супругой!»

Однако в ходе переворота в июне 1762 г. победила партия Орловых, которые поддерживали Екатерину в ее самых амбициозных намерениях. Они настояли на провозглашении ее абсолютной монархиней, облеченной неограниченной властью. Но пособничество Панина в заговоре не прошло даром. В манифесте о воцарении Екатерины по настоянию Панина было введено положение об «узаконении особых государственных установлений» – это было обещание императрицы ввести в России «твердые законы», т. е. конституцию. Автором подготавливаемой конституции выступил Никита Панин. Сама идея ее была навеяна масонскими документами. Тайна, которой окутан первый политический проект Панина, объясняется принадлежностью самого автора к масонскому движению. Первый конституционный проект Панин представил Екатерине еще в 1762 г. В основу его положен принцип государственного устройства Королевства Швеции, где власть монарха периодически ограничивалась представительным риксдагом.

Доклад графа Н.И. Панина, представленный Екатерине II вместе с текстом соответствующего манифеста, опубликован в Сборнике Императорского русского исторического общества – РИО (СПб., 1871. Т. VII. С. 200–221).

Кроме того, С.М. Соловьев рассмотрел этот проект в книге «Императорские советы в России в XVIII – перв. пол. XIX в.» (Пг., 1916. С. 67).

По конституционному проекту 1762 г. Панин предлагал создать Императорский совет из шести-восьми советников, при нем четыре статс-секретаря или министра для наблюдения за четырьмя департаментами: иностранных дел, внутренних дел, военного и морского департамента. Точку зрения Панина разделяла группа придворных: А.П. Бестужев-Рюмин, кн. Я.П. Шаховской, гр. М.И. Воронцов, Н.В. Репнин, Екатерина Дашкова, А.Г. Разумовский. Однако в ходе бурного обсуждения проекта Екатерина разорвала уже скрепленный ее подписью документ и бросила список его сторонников в огонь. Но идея конституции была заронена в сознание хотя и узкого круга, но образованного общества.

Следующая редакция Конституции Панина относится к 1773–1774 гг., когда наследник русского престола Павел Петрович достиг совершеннолетия, и вновь встал вопрос о передаче власти законному наследнику. К работе над этой редакцией был привлечен Д.И. Фонвизин, начавший сотрудничать с Паниным еще со времени совместной их работы в Уложенной комиссии в 1767–1769 гг.

Фонвизиным к основному проекту было написано обширное введение – «Рассуждение о непременных государственных законах». В основу этой редакции конституционного проекта положен проект 1762 г. Полностью редакция 1773–1774 гг. не сохранилась. Она была сожжена во время налета полиции, преследующей масонов, в доме брата Дениса Фонвизина – Павла Ивановича, в то время директора Московского университета. Удалось спасти лишь введение – «Рассуждение о непременных государственных законах», которое незаметно вынес младший из братьев Фонвизиных – Александр Иванович. Оно и сохранилось в библиотеке младшего Фонвизина и стало известно его сыновьям – будущим декабристам Михаилу и Ивану Александровичам Фонвизиным.

«Рассуждение…» основано на широкой просветительской аргументации и свидетельствует о разделении и Паниным, и Фонвизиным принципов французского Просвещения: главенства закона, разделения властей и др.

В проекте 1773–1774 гг. появился новый постулат по сравнению с предшествующей редакцией: все возрастающая роль дворянства как опоры государства. Этот принцип заимствован у Ш.Л. Монтескье. Императорский совет в этой редакции заменялся Верховным Сенатом, часть несменяемых членов которого назначалась «от короны», а другая избиралась «от дворянства» – Дворянскими собраниями в губерниях и уездах. Сенату же передавалась полнота законодательной власти.

Эволюция взглядов Панина прослеживается и дальше. Во второй половине 1770-х гг. Панин читает и постигает труд Л.-К. Сен-Мартена «О заблуждениях и истине», вышедший в свет в 1775 г. Сен-Мартен развенчивал просветительскую теорию естественного права, обосновывал новый взгляд на необходимость корректировки политических курсов государств, вступивших в полосу кризисов феодальных монархий. В этом отношении Сен-Мартен был предшественником Луи Габриэля Бональда и Жозефа де Местра – идеологов легитимизма, т. е. теории, обосновывавшей обновленную монархию в постфеодальном обществе. Эта теория особенно распространилась после Французской революции в странах, где еще сохранялся монархический режим.

Граф Панин добился большого, почти абсолютного влияния на наследника престола – великого князя Павла Петровича, который воспитывался в конституционном духе и большом уважении к масонству.

Свои идеи Панин воплотил в третьей редакции Конституции, где в наиболее полном виде выражены его искания.

Третья редакция Конституции Панина – Фонвизина датируется 1783 г. Хотя полного текста этого документа также не сохранилось, в архивах найдены две записки, написанные рукой великого князя Павла Петровича под диктовку умирающего учителя – графа Панина в ходе последнего их свидания. Это своеобразное «Завещание» Панина.

Одна из записок имеет заголовок «Рассуждение вечера 28 марта 1783 года». Это текст конституции, продиктованный Паниным своему воспитаннику. Он открывается положением о главной функции государства, обязанного обеспечить безопасность своим подданным. Далее развивается положение о разделении властей: законодательная власть отделена от власти, законы хранящей и исполнительной. Законодательная может быть в руках Государя, но с согласия государства; власть, законы хранящая – в руках всей нации; исполнительная – «под Государем».

В третьей редакции Конституции Никиты Панина повторяется мысль о роли дворянства, которое должно участвовать в государственной власти через Сенат и министерства.

Вторая записка посвящена министерской структуре и утверждению нового закона о престолонаследовании с «предпочтением мужской персоны». Этой второй запиской Панин убеждал наследника Павла Петровича в его законных претензиях на русский престол.

Сопоставляя содержание этих двух записок, написанных Павлом по следам последнего разговора со своим учителем, можно считать их последующей, третьей редакцией Конституции Панина – Фонвизина. Поиски полного текста этой третьей тайной конституции уводят в царский дворец (РГАДА. Ф. 1. Д. 57. Бумаги Павла Петровича).

После убийства 11 марта 1801 г. ставшего императором Павла I его сын – новый император Александр I случайно обнаружил в его письменном бюро потайной ящик, где находились «важные документы». Издатель «Русской старины» М.И. Семевский нашел подтверждение этому факту: «Все бумаги Павла Петровича, – писал он, – после его насильственной смерти перепуганный сын его, ставший императором Александром I, поручил разобрать другу Павла Петровича князю Александру Борисовичу Куракину. Сам молодой царь обнаружил “собственную шкатулку” своего отца, наткнувшись на потайной ящик письменного бюро» (Семевский М.И. Материалы к русской истории XVIII века // Вестник Европы. 1867. Март. Год второй. Т. 1. С. 301).

Куракин собственноручно снял копию с этих документов и «озаботился оставлением у себя еще одной копии». Еще при жизни Павла I в дом Куракина в качестве секретаря был приглашен Михаил Михайлович Сперанский. Его внимание и необыкновенная тщательность в работе привели к тому, что Сперанский познакомился с «бумагами Павла Петровича». Оттуда, по всей видимости, ведут свои начала идеи будущего великого реформатора о примате закона, принципе разделения властей и, наконец, об ограничении самодержавия в России.

Никита Иванович Панин задолго до революции во Франции с интересом изучал политические системы Западной Европы. Его внимание привлекли представительные органы власти в Великобритании, Швеции, Дании, Польше.

С октября 1763 г. Панину было поручено заведование Коллегией иностранных дел. Он слыл знатоком международной политики Европы. В течение двадцати лет Панин руководил российским внешнеполитическим ведомством. Он фактически стоял над вице-канцлером князем А.М. Голицыным.

Панину пришлось разрабатывать новую внешнеполитическую доктрину России, предусматривающую активную роль России после Семилетней войны и отражающую защиту национальных интересы России на Европейском континенте. В феврале 1764 г. он представил Екатерине II доктрину так называемого Северного аккорда.

В дальнейшем М. Корф поддержал и развил мысль графа Панина: «нельзя ли на Севере составить знатный и сильный союз держав против держав Бурбонского союза?» Дело усугублялось тем, что к этому времени сложился и укрепился союз южноевропейских государств: Франции, Австрии и Испании, основанный на общих религиозных, династических и политических связях. Панин стремился мирным дипломатическим путем усилить роль России на Европейском континенте: «…поставить Россию способом общего северного союза на такой ступени, чтобы она, как в общих делах, знатную часть руководства имела. Так особливо на севере тишину и покой нерушимо сохранять могла» (Цит. по кн.: Чечулин Н.Д. Внешняя политика России в начале царствования Екатерины II. СПб., 1896. С. 23).

Панину принадлежит идея пригласить в Северный союз Пруссию, Данию, Швецию и Польшу, в трех последних державах время от времени возобновляли работу представительные органы власти. Размышлял Панин и об Англии, чей парламентарный строй был ему наиболее близок. Признавая недостаточное влияние России в европейском мире, Панин рассматривал доктрину «Северного аккорда» скорее как средство, которое можно использовать в дипломатии. Французский посланник в Петербурге М.-Д. Буре де Корберон отмечал особые черты Панина-дипломата: «Величавый по манере держаться, ласковый, честный против иностранцев, которых очаровывал при первом знакомстве, он не знал слова “нет”, но исполнения его редко следовали за его обещаниями, и если, по-видимому, сопротивление с его стороны – редкость, то и надежды, возлагаемые на его обещания, ничтожны» (Письмо Корберона от 9 апреля 1778 г. // Лебедев П. Опыт разработки новейшей истории по неизданным источникам. СПб., 1863. С. 48).

Знаток внешней политики Ф.Ф. Мартенс считал проект Панина «доктринерством в политике» (Собрание трактатов и конвенций, заключенных Россией с иностранными державами. СПб., 1895. Т. VI. С. 39).

В.О. Ключевский признавал достоинства и выгоду заключения «Северного аккорда» для России, но приходил к выводу: «Трудно было действовать вместе государствам, столь разнообразно устроенным, как самодержавная Россия, конституционно-аристократическая Англия, солдатски-монархическая Пруссия, республиканско-анархическая Польша» (Соч. М., 1989. Т. V. С. 39).

Исследователь начала двадцатого века П.А. Александров считает, что Панин позволил Пруссии сделать Россию орудием в защите прусских интересов (Северная система. М., 1914. С. 11).

Наша современница Е.М. Миронова выделяет наиболее существенные шаги по оформлению Союза северных государств: договор с Пруссией – 1764 г., с Данией – в два этапа – в 1766 и 1769 гг., с Польшей – в 1768 и оборонительный союз Великобритании и Швеции – в 1765 г. (Складывание «Северной системы» Н.И. Панина в 60-е гг. XVIII в. // Вестник МГУ. Сер. История. 1999. № 6. С. 41–51).

Однако никто не обратил внимания на то, что «Северный аккорд» складывался параллельно с работой Панина над конституционным проектом. Рассмотрение «Северного аккорда» в контексте главной идеи Панина придает более глубокий смысл всему проекту. В политических системах северных стран в эпоху нарастающего кризиса феодальных монархий автор искал опоры и обоснования своего конституционного замысла.

В канун Французской революции, обнажившей глубокий кризис абсолютной монархии, Панин выступил с настойчивым требованием изменить форму государственного правления в России. Сторонник мирного решения вопроса, он стремился к торжеству закона, к установлению конституционной монархии, показав себя крупной исторической личностью своего времени.

2. Конституция Республики Семи Соединенных Островов (1799 г.)

Влияние Французской революции на все страны Европы было очевидным и поучительным. Екатерина II, отказавшаяся в 1775 г. поддержать Англию в ее борьбе с революцией в восставших североамериканских колониях, теперь вступила в коалицию с Англией и Австрией для борьбы с последствиями революции во Франции. Развернувшаяся уже после ее кончины война России с Францией в 1798–1799 гг. с появлением Наполеона стала еще более решительной.