Стандарт дошкольного образования. Новый взгляд на дошкольную организацию с юридической и экономической точек зрения
А.Б. Вифлеемский
Стандарт дошкольного образования. Новый взгляд на дошкольную организацию с юридической и экономической точек зрения
© Цветков А.Н., оформление, 2016
© Вифлеемский А.Б., текст, 2016
Введение
Дошкольное образование стало уровнем общего образования, а ключевым элементом, определяющим деятельность дошкольных образовательных организаций, является федеральный государственный образовательный стандарт дошкольного образования (ФГОС ДО) – совокупность обязательных требований к образованию данного уровня.
Первостепенное значение ФГОС ДО в деятельности детского сада многими еще не осознано. Даже некоторые заведующие ДОО не понимают, что же входит в понятие «обязательные требования».
Между тем, федеральные государственные образовательные стандарты включают в себя требования к структуре основных образовательных программ (в том числе соотношению обязательной части основной образовательной программы и части, формируемой участниками образовательных отношений) и их объему. А это означает, что именно стандарты определяют, какой должна быть образовательная программа. Кроме того, стандарты устанавливают требования к результатам освоения основных образовательных программ, что в случае с дошкольным образованием представляется крайней проблематичным.
Впрочем, чиновникам многие сложные вещи иногда кажутся слишком простыми и легко решаемыми. Не случайно первоначально предполагали, что окончание детского сада будет сопровождаться экзаменом, определяющим степень достижения запланированных результатов и возможность перехода на следующий уровень общего образования. От такого экзамена отказались, но надолго ли?
Однако самыми важными, на наш взгляд, исходя из содержания ФГОС, являются требования к условиям реализации основных образовательных программ, в том числе кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям.
Напомним, что действующие требования, предъявляемые к заведующим ДОО, фактически означают, что руководитель должен быть прежде всего управленцем и обладать экономическими и правовыми знаниями. именно поэтому в едином квалификационном справочнике должностей руководителей, специалистов и служащих говорится об обязательности высшего профессионального образования по направлениям подготовки «Государственное и муниципальное управление», «Менеджмент», «Управление персоналом» или высшее профессиональное образование в сочетании с дополнительным профессиональным образованием в области государственного и муниципального управления или менеджмента и экономики.
Поэтому и в рамках ФГОС ДО на первый план выходят именно экономические и правовые вопросы регламентации дошкольного образования.
По закону именно ФГОС ДО должен определять, сколько же денег необходимо выделять на дошкольное образование (реализацию программ дошкольного образования). Именно ФГОС ДО определяет, какой должна быть программа дошкольного образования (чтобы ее реализация означала выполнение ФГОС) и сколько денег необходимо на ее реализацию, какие при этом должны быть здания детских садов и каким требованиям должны отвечать воспитатели.
Впрочем, на практике, ФГОС ДО такие требования содержит, как правило, лишь в виде отсылочных норм – указаний на другие нормативные правовые акты, в том числе санитарные правила и нормы, приказы Минобрнауки России и др. Хотя присутствуют и вкрапления новых правовых норм, добавляющих те или иные требования.
В результате, если ранее речь шла, например, просто о нарушении СанПиН в детском соду, то теперь тоже самое нарушение может трактоваться и в качестве невыполнения ФГОС ДО. И ответственность может наступить уже по большему числу оснований, а контролировать выполнение фактически одного и того же требования могут разные контролирующие структуры.
В книге мы детально рассмотрим вопросы организации дошкольного образования с учетом установленных ФГОС ДО требований, в том числе к кадровому и финансовому обеспечению реализации основной образовательной программы дошкольного образования. Особое внимание при этом уделим вопросам специфики реализации основной образовательной программы дошкольного образования – тесной взаимосвязи с присмотром и уходом за детьми.
С ФГОС ДО связаны и вопросы доступности дошкольного образования в связи с на наличием очередей желающих направить своих детей в государственный или муниципальный детский сад в большинстве регионов страны. Поэтому мы обрались и к судебной практике, которая уже начала касаться отдельных вопросов реализации стандартов.
К сожалению, принятые ФГОС ДО крайней слабо проработаны с юридической точки зрения, поэтому проблемы с их реализацией не удивляют. Минобрнауки России не может дать четкого ответа на вопросы: в полном ли объеме группы кратковременного пребывания реализуют стандарт дошкольного образования или нет; чем кроме продолжительности пребывания в дошкольной организации отличаются группы полного дня, если смотреть на достижение результатов дошкольного образования; имеет ли право гражданин потребовать для своего ребенка группы полного дня, или нахождение в группе кратковременного пребывания можно считать полноценным выполнением стандарта?
Эти и другие непростые вопросы мы и рассмотрим в настоящей книге.
Стандарт в законе
Стандарт дошкольного образования определяет, каким образом должна работать дошкольная организация. При этом он опирается на федеральное законодательство, тем более что и обязательность его исполнения базируется именно на Федеральном законе от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Поэтому прежде чем рассматривать собственно содержание Стандарта дошкольного образования, во многом отсылающего именно к закону, необходимо разобраться, что из себя представляет этот Стандарт в рамках действующего законодательства, каким образом дошкольная образовательная организация (ДОО) должна выполнять этот Стандарт, и что собственно стандартизируется.
Обязательные требования
Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон об образовании в РФ) в ст. 11 определяется, для чего утверждаются федеральные государственные образовательные стандарты, и что они из себя представляют.
Законом определено, что федеральный государственный образовательный стандарт – совокупность обязательных требований к образованию определенного уровня и (или) профессии, специальности и направлению подготовки, утвержденных федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере образования.
Федеральные государственные образовательные стандарты обеспечивают:
– единство образовательного пространства Российской Федерации;
– преемственность основных образовательных программ;
– вариативность содержания образовательных программ соответствующего уровня образования, возможность формирования образовательных программ различного уровня сложности и направленности с учетом образовательных потребностей и способностей обучающихся;
– государственные гарантии уровня и качества образования на основе единства обязательных требований к условиям реализации основных образовательных программ и результатам их освоения.
Федеральные государственные образовательные стандарты включают в себя требования:
– к структуре основных образовательных программ (в том числе соотношению обязательной части основной образовательной программы и части, формируемой участниками образовательных отношений) и их объему;
– условиям реализации основных образовательных программ, в том числе кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям;
– результатам освоения основных образовательных программ.
При этом федеральные государственные образовательные стандарты, за исключением федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования (далее – ФГОС ДО, Стандарт) служат основой объективной оценки соответствия установленным требованиям образовательной деятельности и подготовки обучающихся, освоивших образовательные программы соответствующего уровня и соответствующей направленности, независимо от формы получения образования и формы обучения.
Таким образом, ФГОС ДО согласно закону – это совокупность различных требований к основной образовательной программе дошкольного образования, в том числе к условиям ее реализации. При этом опять же согласно закону, ФГОС ДО должен обеспечить преемственность дошкольной образовательной программы и образовательной программы начального общего образования.
Поэтому для понимания ФГОС ДО необходимо представлять себе, что такое образовательная программа, кто ее реализует, и какие общие требования к реализации образовательных программ установлены законодательством.
ФГОС ДО утвержден приказом Минобрнауки России от 17.10.2013 № 1155. Комментарии к ФГОС дошкольного образования были направлены письмом Департамента общего образования Минобрнауки России от 28.02.2014 № 08-249 (далее – Комментарии к ФГОС ДО).
ФГОС ДО, утвержденный Минобрнауки России, конкретизирует общие определения, данные в законе:
– ФГОС ДО представляет собой совокупность обязательных требований к дошкольному образованию;
– предметом регулирования ФГОС ДО являются отношения в сфере образования, возникающие при реализации образовательной программы дошкольного образования;
ФГОС ДО служит основой для разработки:
1) образовательной программы дошкольного образования (далее – Программа);
2) вариативных примерных образовательных программ дошкольного образования (далее – примерные программы);
3) нормативов финансового обеспечения реализации Программы и нормативных затрат на оказание государственной (муниципальной) услуги в сфере дошкольного образования;
4) объективной оценки соответствия образовательной деятельности дошкольной образовательной организации требованиям ФГОС ДО;
5) формирования содержания профессионального образования и дополнительного профессионального образования педагогических работников, а также проведения их аттестации;
6) оказания помощи родителям (законным представителям) в воспитании детей, охране и укреплении их физического и психического здоровья, развитии индивидуальных способностей и необходимой коррекции нарушений их развития.
Очевидно, что таким образом пункты 3–6 конкретизируют различные требования к условиям реализации образовательных программ, предусмотренных Законом об образовании в РФ. Первые же 2 пункта направлены на конкретизацию требований к структуре основных образовательных программ дошкольного образования и их объему.
Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по основным общеобразовательным программам – образовательным программам дошкольного образования, утвержденный приказом Минобрнауки России от 30.08.2013 № 1014 (далее – Порядок № 1014), устанавливает, что образовательная организация обеспечивает получение дошкольного образования, присмотр и уход за воспитанниками в возрасте от двух месяцев до прекращения образовательных отношений.
Согласно п. 7 Порядка № 1014 сроки получения дошкольного образования устанавливаются ФГОС ДО. Однако в Стандарте сроков получения дошкольного образования нет. Ребенок может начать посещать ДОО в младенческом возрасте, а может его и вовсе не посещать. Проверка освоения Стандарта в случае семейного образования пока что не возможна.
В результате получается, что ФГОС ДО по сути своей – фикция?!
Согласно п. 9. Порядка № 1014 требования к структуре, объему, условиям реализации и результатам освоения образовательной программы дошкольного образования определяются ФГОС ДО. Но разве из него можно понять, каков же объем образовательной программы дошкольного образования?
Примерная основная образовательная программа, основой для которой должен стать ФГОС ДО – это учебно-методическая документация (примерный учебный план, примерный календарный учебный график, примерные рабочие программы учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонентов), определяющая рекомендуемые объем и содержание образования определенного уровня и (или) определенной направленности, планируемые результаты освоения образовательной программы, примерные условия образовательной деятельности, включая примерные расчеты нормативных затрат оказания государственных услуг по реализации образовательной программы.
Таким образом, ФГОС ДО должен стать основой для примерного учебного плана (в частности). Однако он не содержит ничего, что могло бы стать такой основой, не понятен даже общий объем образовательной программы. Все проекты примерных основных образовательных программ, которые нам довелось увидеть, не содержат учебных планов. Вместо них в проектах мы находим «примерный распорядок дня».
В результате отсутствия таких требований мы получаем весьма эфемерный стандарт, требования которого весьма расплывчаты и могут трактоваться совершенно по-разному (о чем пойдет речь в следующем разделе).
И с правовой точки зрения такой Стандарт очень опасен для граждан. Ведь встает вопрос, группы кратковременного пребывания реализуют в полном объеме стандарт дошкольного образования или нет? Если нет, то имеет ли право гражданин потребовать группы полного дня? И вообще, какой продолжительности по времени дошкольное образование должны предоставить в рамках конституционных гарантий его общедоступности и бесплатности?
Если группы кратковременного пребывания реализуют в полном объеме стандарт дошкольного образования, то почему государство оплачивает кому-то значительно большую продолжительность пребывания в ДОО ребенка? Получается, что ребенок в таком случае получает дошкольное образование сверх стандарта? Или мы имеем де-факто разные стандарты для групп кратковременного пребывания и групп полного дня?
Попытаемся далее рассмотреть эти вопросы, однако официальную трактовку в этой части мы увидим лишь после утверждения примерных основных образовательных программ дошкольного образования.
Несмотря на выпуск различными издательствами неких «примерных основных образовательных программ дошкольного образования», да еще и с грифами «соответствует ФГОС», берусь утверждать, что на сегодня таких программ нет. И все эти издания представляют собой некие программы, которые не могут быть названы примерными основными образовательными программами дошкольного образования, соответствующими ФГОС ДО.
Доказывается это очень просто – в реестре примерных основных общеобразовательных программ нет ни одной примерной программы дошкольного образования, в чем можно убедиться, перейдя по следующей ссылке: http://www.fgosreestr.ru/node?view=page_l[1]
В соответствии с Планом действий по обеспечению введения ФГОС ДО новые образовательные программы должны быть разработаны до июля 2014 г., однако в мае 2015 г. примерные программы дошкольного образования отсутствовали в реестре примерных основных общеобразовательных программ. Не написаны и методические рекомендации по разработке образовательных программ на основе ФГОС ДО самими ДОО. Поэтому для понимания ФГОС ДО начнем с того, чем же юридически является дошкольное образование, кем и как реализуются образовательные программы, для кого они реализуются, кто является участником отношений в сфере образования и какие при этом требования должны выполняться.
Дошкольное образование – начало непрерывного образования
Законом об образовании в РФ образование подразделяется на общее, профессиональное, дополнительное образование и профессиональное обучение, обеспечивающие возможность реализации права на образование на протяжении всей жизни (непрерывное образование). При этом установлено, что общее и профессиональное образование реализуются по их уровням.
В соответствии со ст. 10 Закона об образовании в РФ устанавливаются следующие уровни общего образования:
– дошкольное;
– начальное общее;
– основное общее;
– среднее общее.
Таким образом, юридически дошкольное образование выступает уровнем общего образования, дающим начало обеспечению возможности реализации права на образование на протяжении всей жизни. т. е. непрерывному образованию. В связи с этим, отказ в предоставлении услуг муниципального дошкольного образовательного учреждения ребенку (со ссылками, например, на наличие очередности) вполне обоснованно должен расцениваться как нарушение конституционных прав этого ребенка. Причем, начиная с двух месяцев (!) – возраста, с которого согласно ФГОС ДО реализуются образовательные программы дошкольного образования.
Согласно ст. 64 Закона об образовании в РФ дошкольное образование направлено на формирование общей культуры, развитие физических, интеллектуальных, нравственных, эстетических и личностных качеств, формирование предпосылок учебной деятельности, сохранение и укрепление здоровья детей дошкольного возраста. Достижение указанных целей осуществляется средствами реализации образовательных программ дошкольного образования.
Таким образом, в Законе об образовании в РФ понятие «дошкольное образование» раскрывается через перечисление целей данного уровня образования. ФГОС ДО содержит подробное раскрытие данных целей и конкретизирует способы их достижения: содержание Программы должно обеспечивать развитие личности, мотивации и способностей детей в различных видах деятельности и охватывать следующие структурные единицы, представляющие определенные направления развития и образования детей (далее – образовательные области):
– социально-коммуникативное;
– познавательное;
– речевое;
– художественно-эстетическое;
– физическое.
В совокупности перечисленные виды развития приводят к формированию общей культуры ребенка, т. е. способности жить в социуме, соблюдая нравственно-этические нормы, способность к обучению, адекватному восприятию получаемой информации, умению беречь окружающую среду.
Минимальный возраст, с которого допустимо получение дошкольного образования – два месяца.
Дошкольное образование должно осуществляться на государственном языке РФ – русском, однако в государственных и муниципальных образовательных организациях дошкольного образования, расположенных на территории республик в составе РФ, может также организовываться обучение и на государственных языках этих республик. При этом реализация образовательных программ на государственных языках республик РФ не должна вредить освоению государственного языка России – русского.
Дошкольные образовательные организации
В ст. 2 Закона об образовании в РФ образовательная организация определена как некоммерческая, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана. При этом в Законе образовательная организация разграничивается с организациями, осуществляющими обучение – юридическими лицами, осуществляющими на основании лицензии наряду с основной деятельностью образовательную деятельность в качестве дополнительного вида деятельности. В тоже время все перечисленные организации подпадают под новую правовую категорию «организации, осуществляющие образовательную деятельность», пришедшую на смену привычному понятию «образовательное учреждение».
Законом об образовании в РФ устанавливаются следующие типы образовательных организаций, реализующих основные образовательные программы:
1) дошкольная образовательная организация – образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми;
2) общеобразовательная организация – образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам начального общего, основного общего и (или) среднего общего образования;
3) профессиональная образовательная организация – образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам среднего профессионального образования;
4) образовательная организация высшего образования – образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования и научную деятельность.
Образовательные организации, реализующие дополнительные образовательные программы, подразделяются на следующие типы:
1) организация дополнительного образования – образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по дополнительным общеобразовательным программам;
2) организация дополнительного профессионального образования – образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по дополнительным профессиональным программам.
При этом в соответствии с Законом об образовании в РФ образовательные организации, реализующие основные и дополнительные образовательные программы, вправе осуществлять образовательную деятельность по реализации образовательных программ, не относящихся к образовательной деятельности, осуществляемой в качестве основной (уставной) следующим образом:
1) дошкольные образовательные организации – дополнительные общеразвивающие программы;
2) общеобразовательные организации – образовательные программы дошкольного образования, дополнительные общеобразовательные программы, программы профессионального обучения;
3) профессиональные образовательные организации – основные общеобразовательные программы, программы профессионального обучения, дополнительные общеобразовательные программы, дополнительные профессиональные программы;
4) образовательные организации высшего образования – основные общеобразовательные программы, образовательные программы среднего профессионального образования, программы профессионального обучения, дополнительные общеобразовательные программы, дополнительные профессиональные программы;
5) организации дополнительного образования – образовательные программы дошкольного образования, программы профессионального обучения;
6) организации дополнительного профессионального образования – программы подготовки научно-педагогических кадров, программы ординатуры, дополнительные общеобразовательные программы, программы профессионального обучения.
Таким образом, образовательные программы дошкольного образования вправе реализовывать образовательные организации всех типов, за исключением организаций дополнительного профессионального образования.
Далее мы будем говорить про дошкольные образовательные организации, имея в виду, что требования Стандарта к иным типам образовательных организаций предъявляются аналогичные. Однако есть один важный нюанс, связанный с тем, какой тип образовательной организации реализует образовательную программу дошкольного образования, который пока что явно не выражен. Если мы обратимся к определениям типов образовательных организаций, то увидим, что в качестве основной деятельности присмотр и уход за детьми осуществляет лишь ДОО. И даже среди видов деятельности по образовательным программам, реализация которых не является основной целью деятельности, присмотр и уход за детьми нигде не указан.
Между тем, согласно ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности. Аналогичные нормы предусмотрены и для автономных учреждений Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».
В связи с этим государственное или муниципальное задание на присмотр и уход за детьми может быть дано в соответствии с законом лишь дошкольным образовательным организациям. Получается, что дошкольные группы в общеобразовательных организациях не должны осуществлять присмотр и уход за детьми в качестве государственных и муниципальных услуг (как это происходит, в частности, повсеместно в Москве после проведенной «оптимизации» сети государственных образовательных учреждений, выразившейся в безумных повсеместных слияниях).
Согласно ст. 65 Закона об образовании в РФ «Дошкольные образовательные организации осуществляют присмотр и уход за детьми. Иные организации, осуществляющие образовательную деятельность по реализации образовательных программ дошкольного образования, вправе осуществлять присмотр и уход за детьми». Однако такое право не говорит о необходимости давать этим организациям государственное или муниципальное задание на присмотр и уход за детьми.