Реформа местного самоуправления в Тверской Карелии

Введение

В настоящее время в Тверской Карелии существует необходимость реорганизации административно-территориального деления региона, создания более эффективного и приближенного к реальным нуждам населения порядка управления и органов местного самоуправления, а также создания хозяйственно и финансово самодостаточных городских и сельских поселений.

И данную оптимизацию муниципальных образований региона целесообразно осуществить путём укрупнения существующих муниципальных районов и сельских поселений, и преобразования городских округов и закрытых административно-территориальных образований в городские поселения. Изменение порядка управления потребует изменения всей структуры органов местного самоуправления и действующей избирательной системы, где условием участия гражданина в политической жизни муниципального образования должно стать участие в его экономической жизни и хозяйственном развитии.

Необходимо самым серьёзным образом перераспределить полномочия от регионов и муниципальных районов в пользу городских и сельских поселений. Из вопросов местного значения муниципальных районов в их ведении необходимо оставить только те из них, что относятся к поддержанию межпоселенных связей и инициатив, но не более. Основным или, другими словами, базовым звеном в системе местного самоуправления Тверской Карелии должны стать городские и сельские поселения, тем более, что сама конституция недвусмысленно указывает на это: статья 131 в качестве территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, называет именно городские и сельские поселения.

Такая реформа местного самоуправления может быть осуществлена по инициативе президента и Федерального Собрания РФ путём издания отдельного федерального закона об особенностях организации местного самоуправления в Тверской Карелии. Как мы уже сказали, именно Тверская Карелия может выступить в качестве региона в котором будут применены и опробованы самые смелые социальные инновации, что позволит в дальнейшем более эффективно реорганизовать систему местного самоуправления уже в остальной Российской Федерации.

Глава 1. Оптимизация муниципальных образований в Тверской Карелии

§ 1. Новые муниципалитеты Тверской Карелии.

В настоящее время на территории Тверской Карелии по состоянию на 1 июня 2017 года полностью или частично расположены 86 муниципальных образований, из которых 8 муниципальных районов целиком и 6 частично, 10 городских поселений и 62 сельских поселения.

Оптимизация муниципальных образований позволит сократить количество самоуправлений более чем в два раза, что приведёт к серьёзной экономии бюджетных средств. Вместо существующих 86 муниципальных образований предлагается оставить только 42, объединённых в 4 муниципальных района. Подобное изменение административно-территориальной организации региона приведёт к появлению хозяйственно и финансово самодостаточных муниципальных образований низового уровня – городских и сельских поселений, максимально приближенных к населению, что будет способствовать общему повышению эффективности местного самоуправления.

Примерный перечень новых муниципальных образований Тверской Карелии.

«БЕЖЕЦКИЙ РАЙОН»

Городские поселения – 2

Сельские поселения – 9

Население: 46 118 человек

Районный центр – город Бежецк

Городское поселение «город Бежецк» (на 2014 год 24739 чел.):

город Бежецк (24739 чел.)

территория южнее реки Чёрная Борковского сельского поселения Бежецкого района

Мологское сельское поселение (на 2014 год 2520 чел.):

Васюковское сельское поселение Бежецкого района (610 чел.)

Лаптихинское сельское поселение Бежецкого района (887 чел.)

часть бывшего Пестихинского сельского округа (Филиппковское сельское поселение Бежецкого района) (1023 чел.)

Филиппковское сельское поселение (на 2016 год 1189 чел.):

Михайловогорское сельское поселение Бежецкого района (540 чел.)

Шишковское сельское поселение Бежецкого района (309 чел.)

бывший Филиппковский сельский округ (Филиппковское сельское поселение Бежецкого района) (340 чел.)

Остречинское сельское поселение (на 2016 год 1726 чел.):

Городищенское сельское поселение Бежецкого района (1013 чел.)

Зобинское сельское поселение Бежецкого района (713 чел.)

Фралёвское сельское поселение (на 2016 год 1411 чел.):

Фралёвское сельское поселение Бежецкого района (1411 чел.)

Поречьевское сельское поселение (на 2010 год 1849 чел.):

Поречьевское сельское поселение Бежецкого района (1030 чел.)

Обросовское сельское поселение Молоковского района (819 чел.)

Борок-Сулежское сельское поселение (на 2010 год 2660 чел.):

Борковское сельское поселение Бежецкого района, за исключением территории южнее реки Чёрная (1214 чел.)

бывший Высокушинский сельский округ (Высокушинское сельское поселение Краснохолмского района) (627 чел.)

бывший Старогвоздинский сельский округ (Барбинское сельское поселение Краснохолмского района) (287 чел.)

Горское сельское поселение Сонковского района (532 чел.)

Сукроменское сельское поселение (на 2005 год 2325 чел.):

Сукроменское сельское поселение Бежецкого района (439 чел.)

Лисковское сельское поселение Кесовогорского района (776 чел.)

бывший Борисовский сельский округ (Стрелихинское сельское поселение Кесовогорского района) (500 чел.)

бывший Беляницкий сельский округ (Беляницкое сельское поселение Сонковского района) (610 чел.)

Петровское сельское поселение (на 2005 год 1010 чел.):

Петровское сельское поселение Сонковского района, за исключением территории южнее реки Воронья Нога (507 чел.)

бывший Юровский сельский округ (Большерагозинское сельское поселение Краснохолмского района) (503 чел.)

Городское поселение «посёлок Сонково» (на 2005 год 4124 чел.):

пос. Сонково (4124 чел.)

Сонковское сельское поселение (на 2005 год 2565 чел.):

Беляницкое сельское поселение Сонковского района, за исключением бывшего Беляницкого сельского округа (381 чел.)

Гладышевское сельское поселение Сонковского района (595 чел.)

Григорковское сельское поселение Сонковского района (546 чел.)

Койское сельское поселение Сонковского района (551 чел.)

территория южнее реки Воронья Нога Петровского сельского поселения Сонковского района

Пищалкинское сельское поселение Сонковского района (492 чел.)

«ВЕСЬЕГОНСКИЙ РАЙОН»

Городские поселения – 4

Сельские поселения – 8

Население: 37 706 человек

Районный центр – город Весьегонск

Городское поселение «город Весьегонск» (на 2014 год 7181 чел.):

город Весьегонск (6868 чел.)

территория восточнее линии ручей Глубокий – река Желемья бывшего Барановского сельского округа (Ивановское сельское поселение Весьегонского района) (313 чел.)

Ёгонское сельское поселение (на 2014 год 2050 чел.):

Ёгонское сельское поселение Весьегонского района (1106 чел.)

Ивановское сельское поселение Весьегонского района, за исключением территории восточнее линии ручей Глубокий – река Желемья бывшего Барановского сельского округа (944 чел.)

Овинищенское сельское поселение (на 2010 год 4427 чел.):

Кесемское сельское поселение Весьегонского района (1586 чел.)

Пронинское сельское поселение Весьегонского района (652 чел.)

Романовское сельское поселение Весьегонского района (711 чел.)

Чамеровское сельское поселение Весьегонского района (995 чел.)

Мартыновское сельское поселение Краснохолмского района (483 чел.)

Городское поселение «город Красный Холм» (на 2005 год 5430 чел.):

город Красный Холм (5430 чел.)

Краснохолмское сельское поселение (на 2005 год 1660 чел.):

Ульянинское сельское поселение Краснохолмского района (332 чел.)

бывший Толстиковский сельский округ (Утеховское сельское поселение Краснохолмского района (146 чел.)

бывший Глунцовский сельский округ (Большерагозинское сельское поселение Краснохолмского района (374 чел.)

бывший Барбинский сельский округ (Барбинское сельское поселение Краснохолмского района (808 чел.)

Нелединское сельское поселение (на 2012 год 1201 чел.):

Нивское сельское поселение Краснохолмского района (565 чел.)

Глебенское сельское поселение Краснохолмского района (515 чел.)

бывший Прудский сельский округ (Утеховское сельское поселение Краснохолмского района (121 чел.)

Могочское сельское поселение (на 2005 год 2274 чел.):

Черкасовское сельское поселение Молоковского района (653 чел.)

Делединское сельское поселение Молоковского района (416 чел.)

бывший Скоросовский сельский округ (Высокушинское сельское поселение Краснохолмского района) (493 чел.)

Лихачевское сельское поселение Краснохолмского района (712 чел.)

Городское поселение «посёлок Молоково» (на 2005 год 2169 чел.):

пос. Молоково (2169 чел.)

Молоковское сельское поселение (на 2005 год 2197 чел.):

Ахматовское сельское поселение Молоковского района (916 чел.)

Молоковское сельское поселение Молоковского района (1281 чел.)

Старосандовское сельское поселение (на 2005 год 2476 чел.):

бывший Туханский сельский округ (Соболинское сельское поселение Сандовского района) (330 чел.)

Любегощинское сельское поселение Весьегонского района (783 чел.)

Топоровское сельское поселение Сандовского района (709 чел.)

Старосандовское сельское поселение Сандовского района (654 чел.)

Городское поселение «посёлок Сандово» (на 2005 год 3433 чел.):

пос. Сандово (3433 чел.)

Сандовское сельское поселение (на 2005 год 3208 чел.):

Большемалинское сельское поселение Сандовского района (1356 чел.)

Лукиновское сельское поселение Сандовского района (1026 чел.)

Соболинское сельское поселение Сандовского района, за исключением бывшего Туханского сельского округа (826 чел.)

«НОВОКАРЕЛЬСКИЙ РАЙОН»

Городские поселения – 3

Сельские поселения – 9

Население: 45 437 человек

Районный центр – село Толмачи

Городское поселение «город Лихославль» (на 2013 год 12207 чел.):

город Лихославль (12207 чел.)

Городское поселение «посёлок Калашниково» (на 2013 год 4987 чел.):

пос. Калашниково Лихославльского района (4987 чел.)

прилегающие земли без населённых пунктов Барановского сельского поселения Лихославльского района

Сосновицкое сельское поселение (на 2013 год 1642 чел.):

Барановское сельское поселение Лихославльского района, за исключением округи посёлка Калашниково (811 чел.)

Сосновицкое сельское поселение Лихославльского района (831 чел.)

Вёскинское сельское поселение (на 2013 год 3141 чел.):

Ильинское сельское поселение Лихославльского района (643 чел.)

Вёскинское сельское поселение Лихославльского района (1535 чел.)

Крючковское сельское поселение Лихославльского района (963 чел.)

Микшинское сельское поселение (на 2013 год 2924 чел.):

Ильинское сельское поселение Лихославльского района (643 чел.)

Кавское сельское поселение Лихославльского района (1423 чел.)

Микшинское сельское поселение Лихославльского района, за исключением бывшего Залазинского сельского округа (858 чел.)

Новокарельское сельское поселение (на 2008 год 3180 чел.):

Толмачевское сельское поселение Лихославльского района (1652 чел.)

Станское сельское поселение Лихославльского района (1028 чел.)

бывший Залазинский сельский округ (Микшинское сельское поселение Лихославльского района) (500 чел.)

Городское поселение «посёлок Рамешки» (на 2005 год 4268 чел.):

пос. Рамешки (4268 чел.)

Медведицкое сельское поселение (на 2005 год 2544 чел.):

сельское поселение Высоково Рамешковского района (1068 чел.)

сельское поселение Некрасово Рамешковского района, за исключением бывшего Косковско-Горского сельского округа (960 чел.)

сельское поселение Никольское Рамешковского района (516 чел.)

Застолбское сельское поселение (на 2005 год 3171 чел.):

сельское поселение Застолбье Рамешковского района (1309 чел.)

сельское поселение Ведное Рамешковского района (965 чел.)

сельское поселение Ильгощи Рамешковского района, за исключением территории Оршинского Мха (897 чел.)

Алёшинское сельское поселение (на 2010 год 2141 чел.):

сельское поселение Алешино Рамешковского района (1245 чел.)

сельское поселение Заклинье Рамешковского района (896 чел.)

Козлово-Карельское сельское поселение (на 2002 год 2604 чел.):

Козловское сельское поселение Спировского района (2063 чел.)

бывший Бирючевский сельский округ (Краснознаменское сельское поселение Спировского района) (541 чел.)

Теблешское сельское поселение (на 2010 год 2628 чел.):

Житищенское сельское поселение Бежецкого района (611 чел.)

Моркиногорское сельское поселение Бежецкого района (591 чел.)

сельское поселение Киверичи Рамешковского района (1426 чел.)

«ВЕРХНЕМОЛОГСКИЙ РАЙОН»

Городские поселения – 1

Сельские поселения – 6

Население: 28 903 человек

Районный центр – посёлок Максатиха

Городское поселение «посёлок Максатиха» (на 2013 год 8180 чел.):

пос. Максатиха (8180 чел.)

Рыбинское сельское поселение (на 2013 год 3794 чел.):

Ручковское сельское поселение Максатихинского района (665 чел.)

Рыбинское сельское поселение Максатихинского района (1070 чел.)

Кострецкое сельское поселение Максатихинского района (699 чел.)

Пальчихинское сельское поселение Максатихинского района, за исключением территории с правой стороны дороги сообщением Максатиха-Данилково до реки Ривица (405 чел.)

Зареченское сельское поселение Максатихинского района (955 чел.)

Трестенское сельское поселение (на 2013 год 1768 чел.):

Ривицкое сельское поселение Максатихинского района (954 чел.)

Трестенское сельское поселение Максатихинского района (548 чел.)

бывший Косковско-Горский сельский округ (сельское поселение Некрасово Рамешковского района) (259 чел.)

Территория с правой стороны дороги сообщением Максатиха-Данилково до реки Ривица (бывшее Пальчихинское сельское поселение Максатихинского района)

Верхнемологское сельское поселение (на 2005 год 2345 чел.):

Селецкое сельское поселение Максатихинского района (782 чел.)

Буденовское сельское поселение Максатихинского района (602 чел.)

Медведковское сельское поселение Лесного района (961 чел.)

Теребенское сельское поселение (на 2010 год 3217 чел.):

Труженицкое сельское поселение Максатихинского района (1150 чел.)

Зареченское сельское поселение Удомельского района (509 чел.)

Куровское сельское поселение Удомельского района (330 чел.)

Сорогожское сельское поселение Лесного района (1065 чел.)

бывший Борпрудовский сельский округ (Лесное сельское поселение Лесного района) (163 чел.)

Малышевское сельское поселение (на 2008 год 5857 чел.):

Малышевское сельское поселение Максатихинского района (1788 чел.)

Каменское сельское поселение Максатихинского района (723 чел.)

Брусовское сельское поселение Удомельского района (1005 чел.)

Молдинское сельское поселение Удомельского района (1117 чел.)

Еремковское сельское поселение Удомельского района (741 чел.)

бывший Кузнецовский сельский округ (Овсищенское сельское поселение Вышневолоцкого района) (483 чел.)

Лесное сельское поселение (на 2005 год 3742 чел.):

Лесное сельское поселение Лесного района, за исключением бывшего Борпрудовского сельского округа (2340 чел.)

Бохтовское сельское поселение Лесного района (1402 чел.)

По итогам оптимизации, предполагается создать 4 новых муниципальных района, 10 городских поселений и 32 сельских поселения: все городские и сельские поселения войдут в состав соответствующих муниципальных районов. Площадь Тверской Карелии составит около 20 тысяч кв. км, а население – порядка 150 тысяч человек.

Вместе с тем возможен и другой вариант оптимизации муниципальных образований Тверской Карелии: полностью отказаться от районного звена в системе местного самоуправления, оставив только городские и сельские поселения. Таким образом, новое административно-территориальное деление Тверской Карелии будет включать в себя 10 городских поселений и 32 сельских поселения.

§ 2. История территориального деления Карелии.

Тема местного самоуправления далеко не случайно является одной из центральных в настоящей книге. Органы местного самоуправления наиболее близки к жителям городов, посёлков и сельских поселений Тверской Карелии, до них проще всего достучаться при решении той или иной конкретной проблемы, и общую ситуацию на подведомственной им территории они представляют не только по безличным отчётам, как вышестоящие органы государственной власти, а во всей её полноте.

Вот почему мы последовательно отстаиваем идею реформы местного самоуправления, которая будет включать в себя, в том числе, и изменение административно-территориального деления Тверской Карелии в виде сокращения количества муниципальных образований более чем в два раза. Это позволит создать хозяйственно и финансово самодостаточные городские и сельские поселения, что для нас является принципиально важным, ведь именно городским и сельским поселениям в Тверской Карелии предстоит стать базовыми единицами в системе местного самоуправления, и в их пользу следует самым серьёзным образом перераспределить полномочия от регионов и муниципальных районов. И при проведении такой реформы необходимо опираться не только на опыт местного самоуправления в современных нам европейских государствах и Соединённых Штатах, на опыт земств в Российской империи, но также и на исторические традиции самой Карелии.

Так, территория расселения карельского народа с древнейших времён делилась на погосты. Погосты в качестве основных территориальных единиц Карельского княжества были упомянуты уже в Ореховском договоре между Новгородской республикой и Шведским королевством от 1323 года. В последующие столетия, после включения восточных карельских земель с городком Кóрела в состав Новгорода, деление на погосты сохранилось, а сама «Корельская земля» получила название уезда.

Составленная в 1500 году, – практически сразу же после присоединения Новгорода к Московскому государству, Переписная окладная книга Водской пятины также упоминает Карельский уезд и его деление на погосты. В частности, там перечисляются 7 погостов: Городенский погост с центром в городе Кóрела, ныне – Приозёрск в Ленинградской области; Михайловский Сакульский погост с центром в селении Сакула (кар. Sakkula), ныне – Громово в Приозёрском районе Ленинградской области; Васильевский Ровдужский погост с центром в селении Ровдуга (кар. Rautu), ныне – Сосново в Приозёрском районе Ленинградской области; Богородицкий Кирьяжский погост с центром в селении Кирьяж (кар. Kurgijogi), ныне – Куркиёки в Лахденпохском районе Карелии; Никольский Сердовольский погост с центром в селении Сердоволь (кар. Sortavala), ныне – Сортавала в Карелии; Воскресенский Соломянский погост с центром в селении Соломянь (кар. Salmi), ныне – Салми в Питкярантском районе Карелии; Ильинский Иломанский погост с центром в селении Иломань (кар. Ilomantsi), ныне – Иломантси в провинции Северная Карелия Финляндии. Погосты именовались следующим образом: первое прилагательное происходило от имени святого, в честь которого была освящена главная церковь погоста, а второе – по названию главного поселения погоста. Традиционное деление на погосты существовало в Карельском уезде вплоть до начала XVIII века, когда в Российской империи по указу Петра I было введено новое административно-территориальное деление.

При провидении реформы местного самоуправления в Тверской Карелии, на мой взгляд, следует вернуться к историческим наименованиям карельских муниципалитетов: уездам и погостам. На смену муниципальным районам должны прийти уезды, а сельским поселениям – погосты. Нужно возвращаться к истокам, тем более что понятийный аппарат Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сформулирован крайне неудачно, все эти «муниципальные районы», «сельские поселения» и «городские поселения» излишне громоздки и не имеют никаких корней в карельской и русской исторической традиции.

Глава 2. Оптимизация структуры органов местного самоуправления и муниципальной избирательной системы

Наиболее перспективным следует признать реформирование органов местного самоуправления и муниципальной избирательной системы в духе исторической традиции, заложенной земской реформой 1864 года императора Александра II, и опыта организации деятельности местного самоуправления в США и странах Европейского Союза.

Мы привыкли к тому, что главным принципом избирательной системы в Российской Федерации является «один человек – один голос», где все граждане, независимо от своего участия в экономической жизни муниципального образования, обладают равными избирательными правами, а голос любого пьяницы, наркомана, опустившегося на социальное дно человека, просто тунеядца и ленивого бездельника равнозначен голосу квалифицированного рабочего, предпринимателя, создавшего собственный бизнес и рабочие места, или же крестьянина, возделывающего потом и кровью свой участок. Одинаковыми избирательными правами обладают те, кто платит налоги, и те, кто с этих налогов живёт.

Понятно, почему такая избирательная система на муниципальном уровне выгодна существующим властям: она позволяет им избегать самого действенного контроля, который только существует – контроля со стороны налогоплательщиков за расходованием бюджетных средств, создавая идеальную питательную среду для выстраивания коррупционных отношений. Ведь бóльшая часть нынешних муниципальных избирателей – безработные, студенты, пенсионеры, работники бюджетной сферы, никакими реальными налогоплательщиками не являются, они не участвуют в создании окружающих их материальных благ и довольно слабо представляют себе какие меры действительно необходимы для экономического развития их локального сообщества и региона, ими легко манипулировать и с их помощью проводить в органы местного самоуправления людей, нацеленных не на развитие территорий и общее благо, а на личное обогащение. Кроме того, разрушительных последствий такого «управления» пенсионеры и работники бюджетной сферы на себе особо не ощущают, пенсия будет исправно выплачена пенсионным фондом, а бюджетники получат свою мизерную зарплату. Все убытки от некомпетентного и коррумпированного управления ложатся на плечи местного бизнеса, фермеров и наёмных работников.

Вместе с тем, принцип «один человек – один голос» не является единственной формой избирательного права. Ещё сто лет назад в Российской империи и Тверской губернии существовала совершенно иная модель местного самоуправления, которая опиралась не на формальное равенство граждан, а на их реальное участие и вовлечённость в экономическую жизнь местного сообщества.