Время перемен
Конкретные очертания модель Ближневосточного командования приняла в мае 1951 г. Американская сторона пошла на уступки, согласившись с тем, что турецкие военные силы должны будут вступить под начало Объединенного верховного командования на территории Ближнего Востока. Стороны пришли к мнению, что будущее образование должно быть полноценной военной организацией, функционирующей постоянно. Для достижения этой цели предполагалось установить четкий механизм блоковой координации с НАТО, когда организация Объединенного верховного командования выступала бы в подчиненном положении по отношению к Североатлантическому блоку. Как один из вариантов предлагалось сделать Ближневосточное командование институциональным элементом НАТО в регионе, т. е. одним из отдельных региональных блоков в составе Североатлантического блока[53].
Необходимо также сказать о тенденции внутри Госдепартамента США, которую на тот момент олицетворяли Дж. Макги и глава отдела Ближнего Востока в департаменте по делам Ближнего Востока и Африки Льюис Джонс. По мнению этих дипломатов, ахиллесовой пятой Ближневосточного командования был его ярко выраженный военный характер. Излишняя «милитаризация» намерений могла отпугнуть региональных политиков от сотрудничества. Для создания амортизационных механизмов Госдепартамент США предлагал организовать в рамках Ближневосточного командования Совет по совместной оборонной политике, в состав которого войдут представители как Великобритании и США, так и ближневосточных стран[54].
В конце августа 1951 г. стороны пришли к конкретным решениям о параметрах Ближневосточного командования. Блок должен был быть учрежден при участии США, Великобритании, Франции, Турции и нескольких членов Британского Содружества. С целью усиления стратегической обороны Ближневосточное командование должно было войти в подчинение руководству НАТО. В структуре Ближневосточного командования предполагалось образовать Совет по совместной оборонной политике, цель которого – повышение уровня политического сотрудничества в рамках блока[55].
Дополнительные сложности в процессе создания Ближневосточного командования возникли в июне 1951 г., когда в патовую ситуацию зашли англо-египетские переговоры о пересмотре соглашения 1936 г., дававшего Англии право на военное присутствие на территории Египта. Британская сторона, рискуя потерять статус члена Ближневосточного клуба, рассматривала меры по интернационализации военных баз в районе Суэцкого канала. Другим решением англо-египетского спора могло стать включение Египта в новый Ближневосточный пакт на условиях многостороннего договора, страны-участницы которого автоматически выступали и как гаранты присутствия Великобритании в районе Суэца.
15 августа 1951 г. министр иностранных дел Великобритании Герберт Моррисон обратился с телеграммой к госсекретарю США Д. Ачесону с просьбой поддержать британскую инициативу по включению в Ближневосточное командование Египта на правах полноправного члена[56]. В ответном письме Д. Ачесон положительно отозвался о такой перспективе. Новая британская инициатива органично вписывалась в видение проблем главами ближневосточных департаментов (Макги, Джонс), выступавших за расширение количества участников Ближневосточного командования.
Так, под воздействием объективных процессов на территории Ближнего Востока и благодаря поддержке американских дипломатических кругов идея Ближневосточного командования претерпела важнейшую трансформацию, означавшую изменение в корне самой идеи блока на территории Ближнего Востока. Идея исключительно военного блока США, Великобритании, Франции и Турции была заменена идеей военно-политического блока с широким участием автохтонных региональных лидеров. Совет по совместной оборонной политике, существовавший в изначальном проекте как консультативный комитет в составе Военного командования, теперь фактически заменил его, наполнив Ближневосточное командование новым политическим содержанием.
Между тем ситуация вокруг пересмотра англо-египетского договора 1936 г. развивалась для Великобритании негативно. 8 октября египетский премьер-министр Наххас-Паша подписал указ о расторжении англо-египетского договора 1936 г. Министерства иностранных дел США, Англии, Франции и Турции срочно послали в Каир телеграммы с приглашением египетской стороне стать участником Ближневосточного командования на правах полноценного члена[57]. 15 октября Египет ответил официальным отказом присоединиться к схеме, рассматривая ее как «увековечивание английской оккупации». Более того, египетская сторона потребовала, чтобы арабские государства, к которым обратится Запад с аналогичным предложением, посоветовались с Египтом до принятия каких-либо решений[58].
Вопреки ожиданиям британской стороны, Госдепартамент не стал пересматривать свою позицию о необходимости создания Ближневосточного командования даже без участия Египта. На прошедшей в Париже в ноябре 1951 г. четырехсторонней встрече стран-учредительниц Ближневосточного командования США призвали государства Ближнего Востока к диалогу и началу полноценного политического сотрудничества, в первую очередь со странами прозападной ориентации[59].
Параллельно этому процессу подходили к завершению переговоры о вступлении в НАТО Турции и Греции. Однако на финальной стадии турецкая сторона выступила с требованием включения ее сил в Европейское командование сил НАТО, отказавшись от членства лишь в Ближневосточном командовании. Исходя из кемалистских установок политические круги Турции позиционировали себя как страну в большей степени европейскую, нежели ближневосточную. Лондон расценил это заявление как неприемлемое, неконструктивное и подрывающее основы идеи создания Ближневосточного командования.
Английские дипломаты и военные предлагали провести прием новых членов в НАТО как «пакетное решение». Один из вариантов предусматривал первоначальное вступление Турции и Греции в Ближневосточное командование с последующим вступлением в НАТО.
В итоге судьбу плана по созданию регионального блока, названного Ближневосточным командованием, предрешила общемировая политическая конъюнктура.
Хотя члены ОКНШ указывали, что непосредственное принятие Турции и Греции в Североатлантический блок затруднит подготовку к созданию военной организации в Восточном Средиземноморье, Совет ОКНШ в итоге выдвинул предложение о допуске стран в НАТО[60].
Логика «холодной войны» не давала США возможности долгих переговоров для удовлетворения всех сторон. Задача образования линии стратегической обороны на протяжении западной и южной границы с СССР стояла несравнимо выше в шкале внешнеполитических приоритетов Вашингтона, чем задача создания пакта региональной безопасности на Ближнем Востоке. В тот момент в Вашингтоне были склонны видеть в этой инициативе прежде всего желание Великобритании элегантно решить свои региональные проблемы.
В декабре 1951 г. американская политическая элита окончательно пришла к выводу, что английские и турецкие притязания не могут быть приведены к компромиссу. В феврале 1952 г. Совет НАТО официально принял Турцию и Грецию в Североатлантический блок, отнеся войска этих стран к Южному командованию НАТО[61].
Этот шаг Вашингтона вызвал бурю негодования в Лондоне. Обосновывая эти претензии, английский журнал «The Economist» в статье «Чье Средиземноморье?» доказывал, что «ближневосточный район всегда представлял собой стратегическое целое и <…> всегда охранялся единственно английской силой»[62].
Однако по окончании визита премьер-министра Великобритании У. Черчилля в Вашингтон в январе 1952 г. английская сторона все же согласилась с этим решением. В ходе встречи американская сторона вновь указала на то, что Ближний Восток является зоной «первостепенного английского политического и военного внимания»[63], с чем, впрочем, Черчилль никак не мог поспорить.
Неудача в практическом воплощении плана создания Ближневосточного командования, однако, не сняла с повестки дня проблемы региона, а главное, убежденность английских и американских элит в необходимости их решения. Идеи, высказанные американской стороной на Парижской конференции, не вызвали большого энтузиазма даже у прозападных Ирака и Саудовской Аравии. Серия дипломатических неудач США в политическом урегулировании англо-иранского и англо-египетского споров явственно говорила о необходимости конструирования более совершенных механизмов в регионе. В опубликованном 17 марта 1952 г. докладе ЦРУ о проблемах Ближнего Востока говорилось, что «гарантией успешного военно-политического построения в регионе может стать ориентация на одного из региональных лидеров, Египет или какую-либо другую страну»[64].
Первая неудачная попытка создания военно-политического блока на территории Ближнего Востока, в сущности, оставила старые вопросы открытыми, главным из которых по-прежнему оставалась проблема примата военной или политической составляющей будущего блока. Разделение, так же, как и раньше, проходило между позициями Объединенного командования национальных штабов и Госдепартаментом. Однако уже среди членов ОКНШ стали появляться представители генералитета (генерал Коллинз), выступавшие за смешанную модель, предполагавшую наличие элементов политического сотрудничества между западными и арабскими государствами и военного элемента, который, правда, оставался всецело в ведении западных держав[65]. Однако большая часть генералитета (глава ОКНШ генерал Омар Брэдли, министр обороны Роберт Ловетт) ориентировалась на план Большого оборонного кольца, которое в дальнейшем могло стать базой для политических построений. Именно в этот период Госдепартамент предлагает в качестве прогнозируемых сроков 1956–1957 гг., когда, по мнению его экспертов, на территории Ближнего Востока мог бы возникнуть военно-политический блок[66].
К ноябрю 1952 г. Госдепартамент и ОКНШ выработали единое мнение о том, что США должны начать играть гораздо более активную роль в Ближневосточном регионе. Новое видение упиралось на сотрудничество с региональными державами, как в военном, так и в политическом аспектах. Генерал Бредли, рассматривая перспективы нового подхода, проводил параллель с процессом создания НАТО, говоря, что «при его образовании идея и принцип предшествовали непосредственным шагам»[67].
Британская сторона в телеграммах в первой половине 1952 г. высказывала соображения, которые противоречили американскому видению проблем региона. Главный пункт, по которому разнились взгляды сторон, заключался в вопросе о включении в члены новой оборонной структуры других стран региона помимо Турции. Второй точкой расхождения была проблема первичности политической либо военной составляющей. Британская сторона говорила о первичности последней. Третьим пунктом расхождения мнений был вопрос о подчинении создаваемой Ближневосточной оборонной организации непосредственно НАТО или же ее организации по принципу автономности управления[68].
Рубежом в истории взаимоотношений стран Запада на территории Ближнего Востока стала Египетская революция июля 1952 г., во главе которой стояла «группа свободных офицеров», возглавляемая генералом Мохамедом Нагибом. Официально провозгласив себя новой политической властью, организация «Свободные офицеры» встала на нейтралистские позиции, не ассоциируя себя ни с капиталистическим, ни с коммунистическим миром. Однако, невзирая на лозунги, Нагиб вскоре обозначил свою убежденность в неизбежности вывода войск Великобритании из зоны Суэца и решения проблемы Судана.
Западные державы решили подождать укрепления египетского режима в надежде, что новые лидеры проявят большее желание сотрудничать с Западом. Действительно, вопреки лозунгам, ранние контакты «Свободных офицеров» с западными державами были благоприятными: Нагиб заявил на встрече с официальными представителями США, что желает сотрудничать со странами Запада по плану, предусмотренному моделью Ближневосточного командования, в обмен на финансовую и военную помощь с их стороны[69].
Ко второй половине 1952 г. Великобритания пересмотрела принципы «трех столпов» во внешней политике. Ближний Восток теперь занимал второе после Европы место в иерархии внешнеполитических приоритетов Великобритании. В региональном масштабе английские стратеги выдвинули идею ориентации на Ирак, Иорданию и страны Леванта[70]. В терминах военного планирования это означало, что отныне Великобритания присоединялась к тактическому плану Внешнего кольца[71].
С октября 1952 г. в процесс построения Ближневосточной Оборонной Организации включилась Турция, принимавшая участие в формировании Ближневосточного командования. Турция положительно отнеслась к перспективе создания оборонной организации, выдвинув также новый принцип отбора региональных участников, а именно их лояльность странам Запада.[72] Таким образом, уже в этот период на авансцену истории вышли региональные противоречия и борьба за право называться региональным лидером. Логика турецких рассуждений четко поляризировала арабский Ближний Восток на два лагеря: проанглийский лагерь и начавшую зарождаться проегипетскую группу стран.
Однако администрация республиканцев не спешила с созданием Ближневосточной Оборонной Организации. Июльская революция в Египте обозначила переход всего региона в иную политическую реальность. Относительно осени 1952 г. было бы некорректно говорить о новом балансе сил, но уже тогда в Вашингтоне стали понимать, что революционный Египет – это хотя и не коммунистический режим, но качественно иное явление на политической карте Ближнего Востока. Именно поэтому старые схемы построения системы безопасности – «мертворожденные» Ближневосточное командование и Ближневосточная Оборонная Организация – не могли быть применены для новой политической ситуации на Ближнем Востоке[73].
5 октября в письме из Белого дома американская сторона проинформировала Даунинг-стрит о том, что в связи с революционными событиями в Египте она не считает более правомерным рассматривать Ближневосточную Оборонную Организацию планом, воплотимым в реальности[74]. И хотя эта идея еще не раз будет фигурировать во внешнеполитической документации вплоть до середины 1953 г., она уже не будет находиться в поле реального политического действия.
В качестве новой логики работы с ростками национализма на Ближнем Востоке в Вашингтоне предлагали многосторонний подход к проблеме, имевший целью вписывание динамики арабского национализма в западный сценарий; проблему прямого противостояния с ним в тот момент в Вашингтоне даже не поднимали[75]. Но главное, что уже в тот момент поняли в Вашингтоне, – это недопустимость разделения явлений «холодной войны» и так называемой горячей войны[76], к которой можно было отнести арабо-израильский конфликт. События середины 1950-х гг. на территории Ближнего Востока стали переплетением элементов «холодной войны» в целом и регионального ближневосточного конфликта.
§ 2. Создание Багдадского пакта как попытка воплощения прозападной модели региональной безопасности
В период с 11 по 27 мая 1953 г. новый государственный секретарь США Джон Фостер Даллес с целью более конкретного изучения региональных проблем совершил дипломатическое турне по странам Востока, которое включало Египет, Израиль, Иорданию, Сирию, Ливан, Ирак, Саудовскую Аравию, Индию, Пакистан, Турцию, Грецию, Ливию[77].
В ходе одного из визитов Даллес сделал заявление, отражающее видение Госдепартаментом США проблем Ближнего Востока на тот момент: «Ближневосточное командование, о котором так много было сказано, является скорее делом будущего, нежели возможным решением сего дня. Страны-члены Арабской лиги так поглощены своими спорами с Израилем, Великобританией и Францией, что перестали помнить о возможности внезапного советского проникновения в регион. Между тем почва для опасений существует»[78]. Даллес подчеркнул, что работа на предыдущем этапе (т. е. попытка создать Ближневосточное командование и Ближневосточную Оборонную Организацию) показала нечеткость в артикуляции самого замысла. В связи с этим, резюмировал госсекретарь, США берут на себя обязательства работать с оборонными инициативами на уровне региона, укрепляя стремления, исходящие от стран Ближнего Востока, а не навязывать генеральный план извне[79]. Действия госсекретаря вписывались и в видение группы интернационалистов в Сенате. За полгода до турне Даллеса по Ближнему Востоку, в январе 1953 г., в докладе в рамках работы сенатского комитета по международным отношениям сенатор от штата Арканзас Джеймс Уильям Фулбрайт высказал точку зрения о «целесообразности в условиях брожения в регионе развития двусторонних отношений США со странами Ближнего Востока»[80].
Реакция региональных лидеров на новые инициативы Даллеса не была однозначной. 13 мая 1953 г., т. е. за сутки до прибытия делегации США в Каир, Арабская лига выпустила коммюнике, где объявляла, что «Арабский пакт рассматривается как адекватная гарантия защиты арабских стран»[81]. Несомненно, что содержание и выбранное время заявления были сделаны с намерением продемонстрировать, что арабский мир не противостоит западной интервенции и что сотрудничество возможно через Арабский коллективный пакт безопасности, где была бы обеспечена египетская гегемония. В ходе переговоров с Даллесом Нагиб и Насер отметили, что египетский народ обеспокоен и напуган, когда он слышит о ближневосточных пактах обороны с участием западных держав. К тому же Насер заявил, что Египту будет также трудно участвовать в проектах региональной защиты даже после английской эвакуации, так как общественное мнение встретит это как «замаскированную форму новой совместной обороны»[82].
Аналогичная реакция последовала и от других арабских стран. Адиб Шишакли, лидер Сирии, хотя и показывал обеспокоенность возможной советской угрозой, но тем не менее подчеркнул, что «народы Ближнего Востока будут лучшими защитниками своей собственной территории»[83]. Иракские лидеры также принимали во внимание фактор «советской угрозы», но утверждали, что их руки связаны общественным мнением. Даже Нури Саид колебался в принятии решения, пока оставалась неразрешенной Суэцкая проблема.
По окончании своего турне Дж. Ф. Даллес высказал мысль о построении нового регионального блока, названного им Северным Ярусом Обороны. Даллес озвучил поистине инвентивную формулу безопасности на Ближнем Востоке, гарантами которой должны были выступить Турция и Пакистан при участии США. Именно Пакистан и Турция являлись в тот момент главными субъектами военно-финансовой помощи США в регионе. Согласно данным сенатского комитета по международным делам, помощь для Пакистана составляла 26 млн долл. в год (20 млн долл. – на модернизацию вооружений, 6,7 млн долл. – на техническое обслуживание), Турции (финансовая поддержка поступала по каналам НАТО) – 70 млн долл.[84]
Оговаривалось также условие дальнейшего расширения блока за счет Сирии и Ирака[85]. Новый блок должен быть основан на союзническом пакистано-турецком договоре (подписан в апреле 1954 г.) и должен охватить гораздо более широкий, чем Ближний Восток, регион, а именно часть Южной и Центральной Азии[86].
Идея создания Северного Яруса обороны затрагивала сразу несколько пластов международных отношений в Азии.
На военно-стратегическом уровне инициатива Даллеса вписывалась в концепцию так называемого нового взгляда Пентагона. На практике это означало, что американские базы должны создаваться в непосредственной близости к границам СССР, а их охрана должна возлагаться на вооруженные силы стран региона[87].
На региональном уровне план Даллеса касался прежде всего проблемы выделения регионального лидера, на которого западные державы могли бы ориентироваться для дальнейшего выстраивания более сложной модели безопасности.
Турция, традиционно испытывавшая патерналистские чувства по отношению к территориям, некогда входившим в Османскую империю, после вступления в НАТО стала рассматривать себя как «уполномоченного Западом» в решении принципиальных вопросов региона. Именно этим объясняется ее активное участие во всех внешнеполитических инициативах Лондона и Вашингтона в регионе.
Участие Пакистана в создаваемом Северном Ярусе Обороны было вполне логично. Будучи крупной исламской страной на территории Южной Азии, Пакистан также испытывал патерналистские чувства по отношению к своим мусульманским соседям по Центральной Азии и Ближнему Востоку. Так, Пакистан активно поддерживал режим Моссадыка в Иране, что вызывало озабоченность в рядах членов Арабской Лиги, многие из которых были представителями ближневосточных государств. Стремление к «мусульманской унификации» по сценарию Карачи невольно вызывало ревность у Египта. Неудачная попытка Пакистана организовать в 1952 г. съезд представителей арабских государств Ближнего Востока, Афганистана, Индонезии, Ирана, Ливии и Турции закончился провалом[88]. Но вместе с тем этот шаг стал знаковым для Пакистана, обозначив его притязания на роль лидера в мусульманском мире.
В отличие от Турции Пакистан испытывал трудности экономического характера, которые в итоге привели к попаданию Пакистана в внешнеполитическую орбиту Вашингтона. Продовольственный кризис 1952–1953 гг. был смягчен американской экономической помощью. Политической базой для американского влияния на Пакистан стали предварительные американо-пакистанские переговоры о заключении военного договора, подписанного в итоге 25 февраля 1954 г.[89]
В военном отношении Турция и Пакистан были не так слабы по меркам Ближнего Востока. Согласно условиям подписанного в 1947 г. договора о переподготовке турецких войск, к 1954 г. в составе армии Турции было 375 тыс. хорошо обученных солдат и офицеров. На вооружении – американские средние танки «Паттон М-47», бомбардировщики F-84. Армия Пакистана представляла собой гораздо более эклектичное образование, сухопутные войска созданы на базе английских корпусов. Военная техника, стоявшая на вооружении, была смесью британских, чешских, швейцарских и шведских образцов вооружения. ВВС Пакистана состояли из нескольких тяжелых американских бомбардировщиков типа «Галифакс», ВМС – из 4 крейсеров и нескольких миноносцев времен Второй мировой войны. Однако в тот момент армиям Турции и Пакистана в военном отношении в составе Северного Яруса Обороны никто не мог составить конкуренции.
Для сравнения: армия Ирака едва составляла 40 тыс. чел., ударные силы Иордании, так называемый Арабский Легион, – 20 тыс., Сирии – 10 тыс. Иран же, будущий член Багдадского пакта, имел армию в 150 тыс. чел. И именно Иран рассматривался Даллесом как необходимое недостающее звено в будущем оборонном блоке[90].
Выбор Турции и Пакистана в качестве стран-учредительниц Северного Яруса Обороны породил неоднозначную реакцию среди всех стран региона. По сути, план Даллеса пересматривал существовавшую иерархию стран в регионе, ставя перед каждым государством сложный вопрос нового самоопределения.
Крайне негативно о плане отозвался премьер-министр Индии Д. Неру, заявивший, что план Даллеса превращает Азию в «зону войны»[91]. Афганская сторона также негативно отозвалась о плане Даллеса, заявив, что усиление Пакистана приведет к силовому решению «пуштунского вопроса» в пользу Карачи.
На закрытых заседаниях комитета Сената по международным отношениям американские сенаторы не раз отмечали, что после обретения независимости Пакистан начал проводить потенциально агрессивную политику в отношении ближайших соседей, прежде всего Индии, что, по мнению членов комитета, требовало обязательной нейтрализации. Так, на прошедшем 21 июля 1954 г. заседании комитета по проблемам Ближнего Востока приглашенный в качестве эксперта глава департамента Южной Азии в Государственном департаменте Дональд Кеннеди высказал мнение о том, что «хотя с 1949 г. в зоне индо-пакистанского конфликта не было замечено вспышек насилия, ситуация в Кашмире настолько нестабильна, что может перейти в активную фазу в любой момент, особенно если мы будем иметь в виду сильные юнионистские настроения в правящих кругах Карачи»[92].
Напротив, положительно к плану создания Северного Яруса Обороны отнеслись в Тегеране. Установившийся диалог в отношениях США и Ирана после свержения Моссадыка 19 августа 1953 г. делал Иран «кандидатом № 1» в дальнейшем расширении блока. Традиционно настроенный прозападно Ирак также положительно отнесся к инициативе Вашингтона.
Премьер-министр Иордании Аль-Джамали оказался в весьма сложном положении. Подписав контракт с Вашингтоном о военных поставках, он вместе с тем не желал полного разрушения внутриарабского Коллективного пакта, подписанного на базе Арабской Лиги. Ярко выраженная поддержка плана Северного Яруса Обороны могла создать предпосылку для выхода и без того сильно тяготевшего к Англии и США Ирака из пакта с дальнейшей перспективой вхождения в союз с Турцией и Пакистаном. Подтверждением этих опасений стал подписанный 22 апреля 1954 г. американо-иракский договор о поставках вооружений из США[93].
Однако самым важным вопросом в данном случае была реакция Египта. Проект Даллеса по созданию Северного Яруса Обороны объективно пересматривал существовавший на протяжении второй половины 1940-х – начала 1950-х гг. английский план радиальной обороны вокруг баз в районе Суэцкого канала (так называемое Большое кольцо), замещая его новой северной зоной стратегической обороны. Появившись как альтернатива Суэцкой системе обороны в регионе, план Даллеса ориентировался на региональные государства и тем самым проводил черту размежевания на два лагеря: формально прозападный и египетский (проникнутый духом арабского национализма). Будучи усиленным по воле американской стороны, это размежевание в дальнейшем станет почвой для роста нестабильности в регионе во второй половине 1950-х гг. В подтверждение этому министр иностранных дел Египта Мухаммед Фавзи заявил, что «все эти меры направлены против Египта»[94]. Но точка зрения министра иностранных дел Египта не была выражением коллективного мнения правящей верхушки Египта. В марте того же года Г. А. Насер сделал заявление, в котором подчеркнул, что он «склонен рассматривать новый турецко-пакистанский договор как положительный шаг на пути пресечения коммунистической угрозы в регионе»; вместе с тем Насер считал для Египта неактуальным вхождение в блок до тех пор, пока не будет решен вопрос о пребывании англичан на территории военных баз в районе Суэца[95].