Полиция России. История, законы, реформы
13) исполнителем предписаний как высшего, так и губернского начальства;
14) земским хозяином;
15) блюстителем нравственности.
О значении для уездной полиции введения земских учреждений сказано будет ниже, в соответствующем месте, что же касается уездных по крестьянским делам присутствий, то, подобно институту урядников, они вызвали против себя всеобщий ропот, причем мольбы крестьян об упразднении этого учреждения проникли даже и в печать. Во всяком случае учреждение как этого присутствия, так и присутствия по воинской повинности привело к усилению власти исправников и к усложнению их чисто административных обязанностей, что никоим образом не могло входить в задачи законодательства, стремившегося, с одной стороны, специализировать полицейские обязанности в видах наилучшего исполнения их, с другой – уравновесить власть органов суда, полиции и администрации. Превращение исправника в маленького губернатора не входило и не могло входить в задачи реформенного законодательства.
Вообще, для улучшения уездной полиции законодательство применило те же средства, которые испытаны были и на городской полиции. Стремление улучшить порядок комплектования уездной полиции обнаружилось в отмене выборного начала в применении к исправникам и в правилах образования полицейской и земской стражи. Относительно новых условий для поступления на полицейскую службу, только для исправников есть указание, что вообще для занятия этой должности необходимо получить среднее образование. Кроме того, согласно ст. 506, 510 и 686 1 ч. II т. свод. зак. «при канцелярии губернатора или губернском правлении могут числиться для испытания способностей и употребления по усмотрению кандидаты на полицейские места и желающие поступить к должностям по городской и уездной полиции. Кандидаты на полицейские места, по истечении четырехмесячного испытания, если дотоле не будут утверждены в штатных должностях, отчисляются от канцелярии губернатора или губернского правления». Следовательно, одного лишь четырехмесячного испытания, независимо от установления какого-либо иного ценза, считается достаточным для замещения полицейских должностей. Для увеличения содержания чинов уездной полиции сделано было столь мало, что, сравнительно, положение городской полиции в этом отношении может показаться даже удовлетворительным[31]. Относительно дарования каких-либо особых прав, преимуществ и наград, связанных с тяжелой и ответственной полицейской службой, не издано было ровно никаких постановлений, равно как и вопрос о судебной ответственности принципиально не подвергся никаким таким изменениям, которые ослабили бы благоусмотрение начальства и усилили бы гарантии для граждан. Как бы в противоположность этому, замечается чрезвычайное напряжение законодательной деятельности для увеличения личного состава полиции и ради этого увеличиваются штаты, учреждаются новые должности, множится число уездов, станов, приставств и т. д. Но особенное внимание в этом отношении уделено было, несомненно, урядникам. Число этих новых чинов уездной полиции, возросшее в 1879 г. до 5.109 человек, увеличено было в этом году еще на 550 человек, а затем учреждаются все новые и новые урядничества, причем дело доходит даже до того, что частным лицам (помещикам) и частным промышленникам (заводским и фабричным администрациям) разрешается содержать своих урядников, т. е. правительство возвращается к системе особого рода частной, как бы вотчинной, полиции, несравненно худшей и более опасной, чем та вотчинная полиция, с устранением которой начата была реформа уездной полиции.
3. Губернская полиция
Закон 1865 г. о Губернских Правлениях. Узаконения о власти губернаторов и генерал-губернаторов. Соотношение между земскими и правительственными органами. Результаты.
Независимо от учреждения губернских по крестьянским делам присутствий и губернских акцизных управлений, не имевших прямого отношения к преобразованию губернской полиции, существенная реформа этой полиции произведена была в 1864 г. Положением о земских учреждениях, значительно сократившим задачи полиции по благоустройству, а 8 июня 1865 г. последовала реформа губернского правления, названная временной, до полного преобразования этого учреждения. Согласно с новым законом, губернское правление, врачебная управа, губернский комитет соединены, под председательством начальника губернии, в одно общее управление, именуемое губернским и имеющее значение высшего административного правительственного места в губернии. Общее присутствие губернского правления составляется из губернатора, как председателя[32], вице-губернатора[33], советника, губернского врачебного инспектора, губернского инженера, губернского архитектора и асессоров, причем губернатор, вице-губернатор, советник и асессоры заседают по всем делам, остальные же члены только при обсуждении вопросов их ведомства. Дела, производимые в губернском правлении, разделены на судные и административные.
К судным делам относятся:
а) отдача под суд чиновников;
б) дела по наказаниям за кормчество, порубку лесов и пристанодержательство;
в) вопросы о подсудности;
г) вопросы по сомнению в законах;
д) наложение денежных взысканий за упущения по службе в возмещение убытков казны и частных лиц;
е) отрешение от должности канцелярских чиновников.
В том же законе определена власть губернатора, но в следующем году, 22 июля, издано было по тому же предмету дополнительное узаконение, в силу которого власть губернаторов значительно усилилась, причем подтверждены были постановления, предоставлявшие начальникам губерний особые полномочия в чрезвычайных случаях[34]. По этому закону губернатор есть вообще начальник губернии, которому все должностные лица и учреждения в губернии обязаны подчинением и уважением и должны, по его требованию, давать ему объяснения; он имеет право производить ревизии во всякое время; при назначении и перемещении должностных лиц администрации он дает свое согласие или несогласие, имея в виду степень благонадежности данного лица; назначение и представление к наградам идет через него. Губернатору предоставляется, между прочим, право закрывать общества, клубы, артели, собрания, в видах благосостояния и безопасности, доводя об этом до сведения министра внутренних дел[35].
13 июля 1876 г. появляется новый закон, в силу которого власть губернаторов усиливается еще новым правом, а именно: им предоставлено издавать в пределах своего ведомства обязательные постановления, имеющие в виду общественный порядок, безопасность и благочиние, виновные же в неисполнении этих распоряжений отвечают по ст.29 уст. о наказ., нал. мировыми судьями. С этого же года появляется целый ряд узаконений, направленных к чрезвычайному усилению власти генерал-губернаторов и губернаторов, которое, казалось доведено было до небывалых размеров указом 5 апреля 1879 г., когда назначены были временные генерал-губернаторы в С.-Петербурге, Харькове и Одессе.
Этим указом, независимо от чрезвычайной судебно-полицейской власти, на которую мы укажем ниже, генерал-губернаторам предоставлены следующие особые права:
а) генерал-губернаторам подчиняются губернии и смежные места, по указанию;
б) все решительно места, не исключая и учебных заведений, подчиняются генерал-губернаторам так, как будто объявлено военное положение;
в) генерал-губернаторы могут принимать все вообще меры, которые по местным обстоятельствам они признают нужными, в видах безопасности и порядка. После этого судебно-полицейская власть генерал-губернаторов была расширена еще больше, до такой степени, что, в сущности, граница между судебной и административно-полицейской сферами как бы растаяла, завися не столько от закона, сколько от благоусмотрения высших органов центральной власти.
В том же году:
а) предоставлено постоянным генерал-губернаторам: московскому, варшавскому и киевскому, а также временным генерал-губернаторам распространять действие указа 5 апреля на губернии, входящие в состав местных военных округов;
б) губернаторы уполномочены удалять от должности по земским и городским учреждениям тех лиц, которые будут признаны ими неблагонадежными;
в) действие указа 5 апреля распространено на Владимирскую, Нижегородскую, Черниговскую, Полтавскую, Курскую, Орловскую и Воронежскую губернии, а Ярославская, Тверская и Костромская губернии подчинены московскому генерал-губернатору.
В 1880 г. чрезвычайная полицейская власть генерал-губернаторов как бы централизуется в учрежденной тогда Верховной распорядительной комиссии, причем главному начальнику этой комиссии даны были почти неограниченные полномочия, близкие к диктатуре. В законе об учреждении этой комиссии сказано, что в видах объединения всех властей для борьбы с нарушителями спокойствия:
1) предоставляются главному начальнику Верховной распорядительной комиссии права главноначальствующего в С.-Петербурге и окрестностях с непосредственным подчинением ему с. – петербургского градоначальника;
2) ему принадлежит ведение и направление дел по государственным преступлениям в С.-Петербурге и С.-Петербургском округе;
3) ему же принадлежит верховное направление всех дел по всем другим местностям Российской Империи;
4) все требования его немедленно исполняются всеми местными начальниками, генерал-губернаторами, губернаторами, градоначальниками и вообще всеми ведомствами, не исключая и военного;
5) все ведомства обязаны ему своим содействие;
6) он испрашивает непосредственно у Е. И. В. повеления и указы;
7) вообще он принимает все меры для охранения государственного порядка и спокойствия, как в С.-Петербурге, так и в других местностях Империи;
8) меры и распоряжения его должны быть принимаемы и исполняемы всеми и отменить их может только Император.
Должность с. – петербургского генерал-губернатора упраздняется. В том же году главному начальнику комиссии подчинено было III Отделение собственной Е. И. В. канцелярии, равно как и отдельный корпус жандармов, с представлением главному начальнику прав шефа. Но через несколько месяцев, 6 августа, Верховная распорядительная комиссия была закрыта, с передачей дел ее в министерство внутренних дел, причем упразднено было также III Отделение собственной Е. И. В. канцелярии, с передачей дел его в образованный при министерстве внутренних дел особый департамент государственной полиции, а заведование отдельным корпусом жандармов перешло к министру внутренних дел, на правах шефа. В следующем году, 14 августа, издано Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия, в котором все чрезвычайные права главноначальствующих, генерал-губернаторов, губернаторов, градоначальников, исправников и полицмейстеров сведены вместе.
К каким же результатам привели все эти узаконения, которые касались управления и полиции в губернии и которыми как бы венчалась реформа полиции уездной? Об уездной полиции было уже сказано выше, в дополнение же к сказанному приведем удачную характеристику уездного управления, сделанную профессором Градовским. «Еще в 1859 г., – говорит он, – при образовании комиссии о местных учреждениях, ей были указаны две как бы совершенно различные задачи. Именно ее работы были разделены на два отдела: к первому отнесено составление проектов об устройстве учреждений административно-полицейских; ко второму – составление таких же проектов об устройстве учреждений хозяйственно-распорядительных. Такое разделение казалось весьма естественным и вытекающим из существа дела. Но в действительности, как показывает ежегодный опыт, нет почти ни одной хозяйственной задачи, которая могла бы быть осуществлена без мер административно-полицейских и, наоборот, нет административной задачи, которая не имела бы хозяйственной подкладки и не была бы, так или иначе, связана с хозяйственными пользами и нуждами местности. Функции административно-полицейские и хозяйственно-распорядительные суть, в сущности, две стороны одного и того же дела, и при разделении их ни одна не осуществляется как следует. Этого мало. Вследствие разделения означенных функций, законодательству нашему не удалось достигнуть того, к чему оно стремилось: отделить административно-полицейские дела от хозяйственно-распорядительных. Разделяя учреждения, оно оставляло в прежнем смешении дела и призывало к их ведению эти разделенные учреждения, не имея, однако, возможности определить истинную компетенцию тех и других. Земским учреждениям предоставлено попечение о народном здравии, но та же обязанность возлагается и на полицию; дорожная часть вверена земству, но и на полицию возлагается непосредственное наблюдение за выполнением дорожной повинности и самые меры исполнения ее; земствам предоставлено издание разных правил относительно пожарной части, но те же обязанности возлагаются и на полицию и т. д. Долговременный опыт показал, что конечный результат указанных выше разделений приводит к разновластию, безвластию и бездействию. Ведомства препираются, а дело стоит. Мы не видим на месте никакого объединительного и руководящего начала, будь это начало правительственное или земское. По закону, ввиду неотмеченных наказов и уставов, все-таки полиция правит уездом и она отвечает за его безопасность и благосостояние, но по закону же администрация уезда вверена земству, за которым однако не признаются права правительственных установлений».
Относительно же губернского управления, внимание печати и общества скоро обращено было на отсутствие сколько-нибудь правильного соотношения между правительственным и земским элементами. Указывали на то, что земству вверено множество, даже, может быть, слишком много предметов, не снабдив его сколько-нибудь достаточной властью для достижения своей задачи и не поставив его в сколько-нибудь целесообразное положение по отношению к правительству, так что прежние многочисленные приказы, правления, комиссии и комитеты, хозяйственно-распорядительные дела которых отошли к земству, пользовались большей властью. Как выразился проф. Градовский, «в руках правительственных мест и лиц (губернаторов, губернского правления и полиции) осталась власть без компетенции; в руках земских учреждений сосредоточилась компетенция без власти». Вследствие этого «правительственные учреждения, оставшиеся при nudum jus власти, в ее отвлеченном понятии, часто грустят о компетенции, ушедшей из их рук и, не давая себе точного отчета в происшедшей перемене, часто говорят о необходимости усиления власти; земские же учреждения, чувствуя, что они действуют без авторитета и, опять-таки не догадываясь, в чем дело, твердят о необходимости расширения их компетенции». Таким образом, общественное и правительственное начало в губернском управлении оказались не солидарными, как это следовало бы желать и ожидать, а противоположными и даже враждебными, согласно с чем и полиция, как учреждение правительственное, стала в отношении к земству в ложное положение. «Когда полиция выступает в роли правительствующего учреждения, она возбуждает против себя нарекания и неудовольствие; когда земство пробует выступить в роли административной, оно встречается с указаниями на свой хозяйственный характер». Полиция очутилась обособленной, независимой от администрации, если включить в понятие о последней и земские органы управления; земство же, хотя в законе сказано, что оно действует самостоятельно в кругу вверенных ему дел, однако этой самостоятельностью не пользуется. В результате же огромное множество задач так называемой полиции благосостояния, отпав от полиции и перейдя в руки безвластного и несамостоятельного земства, оказалось чуть ли не в худшем положении, чем это было в некоторых местах до реформы, когда эту часть ведали органы правительственные и помещики; тесный же и весьма ограниченный круг задач так называемой полиции безопасности, в самом узком смысле этого слова, остался в руках полиции, снабженной небывало интенсивной властью и совершенно очищенной от каких-либо общественных и земских элементов[36], причем граница между полицией и юстицией, принципиально установленная самим законодательством, была нарушена чрезвычайным расширением судебно-полицейской власти полиции и администрации, дисциплинарная власть полицейских начальников доведена была до высшего пункта, судебная ответственность полиции, как гарантия для граждан, не подверглась никаким изменениям к лучшему, зависимое и безвластное положение общественных и земских органов сделалось еще более зависимым и безвластным. Словом, в результате получилась даже не административная централизация, а полицейская, т. е. та именно централизация, господство которой всегда и везде, сопровождаясь застоем, апатией, отсутствием частной и общественной инициативы и общим неопределенным неудовольствием, приводило в конечном результате к тому, что полиция сама же пресыщалась своим многовластием, приложимым больше к людям, чем к делу, границы которого специализированы и сужены до точки.
4. Жандармская полиция и военная сила
Железно-дорожная жандармская полиция. Положение 1867 г. о корпусе жандармов. Упразднение III Отделения собственной Е. И. В. канцелярии и оценка этой реформы. Различие между сыскной и тайной полициями. Расширение компетенции и усиление власти жандармской полиции. Увеличение личного состава жандармской полиции. Узаконения о призвании полицией военной силы и о вооруженном принуждении. Оценка результатов.
Военная полиция или жандармерия, как предмет законодательной деятельности, занимает в полном собрании законов за прошлое царствование первенствующее место по чрезвычайному изобилию постановлений, касавшихся этого предмета.
Первое узаконение, сюда относящееся, издано было в 1861 г. и имело целью учреждение жандармской полиции на железной дороге, после чего следует длинный ряд постановлений всё о той же железно-дорожной жандармской полиции, что, разумеется, объясняется быстрым и частым возникновением всё новых и новых рельсовых путей. Подробное определение прав и обязанностей этой юной полиции и порядка подчиненности ее сделано было в 1866 г., причем на жандармские полицейские управления железных дорог возложено исполнять:
а) обязанности наружной полиции и наблюдательные;
б) предписания министерства путей сообщения;
в) приказания ж.-д. инспекции.
Затем, начиная с 1869 г., следует постоянное увеличение штата ж.-д. жандармских полицейских управлений. Кроме того, на некоторых ж.-д. станциях учреждены были особые чины общей (не жандармской) полиции – полицейские надзиратели, а 13 мая 1881 г. учреждена была должность полицейского инспектора ж. д. для обеспечения порядка и безопасности на ж. д. на случай Высочайших путешествий.
Относительно общей жандармерии первое узаконение прошлого царствования касается учреждения в 1863 г. жандармской полиции в западных губерниях: Минской, Ковенской, Виленской, Гродненской, Витебской и Могилевской; а затем, после определения в 1865 г. порядка комплектования жандармов, 9 сентября 1867 г. было издано Положение о корпусе жандармов. На основании этого Положения весь корпус жандармом состоит из следующих частей:
1) главное управление;
2) окружные управления – Варшавское, Кавказское и Сибирское;
3) губернские жандармские управления;
4) уездные жандармские управления в Варшавском округе и северо-западных губерниях;
5) С.-Петербургский и Московский дивизионы;
6) тринадцать конных команд в различных городах;
7) жандармские полицейские управления железных дорог;
8) наблюдательный состав.
Все управления и части находятся в исключительном ведении шефа: по строевой части – через начальника штаба корпуса жандармов, а по наблюдательной – через III Отделение собственной Е. И. В. канцелярии. В военно-судном отношении шеф пользуется правами и властью командующих войсками в военных округах. Состоящий при шефе начальник штаба пользуется властью таких же начальников в военных округах. Губернские жандармские управления заведуются губернскими жандармскими начальниками, избираемыми шефом; они пользуются правами полковых командиров. Уездные жандармские управления находятся под наблюдением управлений губернских. Те и другие управления несут главным образом обязанности наблюдательные; по приглашению местных властей они принимают участие в восстановлении нарушенного спокойствия; по собственной же инициативе они восстанавливают нарушенное спокойствие и вообще выполняют обязанности полиции за отсутствием последней. Жандармские команды и дивизионы употребляются:
а) при приведении в исполнение правительственных распоряжений и судебных приговоров в случае надобности;
б) при преследовании разбойников и рассеянии запрещенных скопищ;
в) при усмирении буйства и восстановлении нарушенного порядка;
г) при поимке и преследовании лиц с запрещенными, тайно провозимыми товарами;
д) для препровождения важных преступников;
е) для сохранения порядка на парадах войск, народных гуляниях, разных публичных съездах, ярмарках, похоронах и проч.
Бульшая часть последующих узаконений имела целью увеличение штата жандармских управлений и производство некоторых изменений в управлении корпусом жандармов. Увеличение штата, начавшееся с 1867 г., делало необыкновенные успехи и по этому предмету издано было чрезвычайно много постановлений, тогда как, наоборот, только по исключению встречаются отдельные постановления, касающиеся упразднения каких-либо жандармских учреждений. В 1870 г. последовало преобразование Кавказского жандармского округа таким образом, что окружное управление упразднено, а дела его перешли к центральному жандармскому управлению в Империи; кавказские жандармы поставлены в те же служебные отношения к местной администрации, как и во всей Империи; штат корпуса жандармов увеличен[37]. В том же году чины наблюдательного состава корпуса жандармов переименованы в дополнительный штат губ. жандармских управлений, а в следующем году учреждены должности товарища шефа жандармов и главного начальника III Отделения.
В 1873 г. последовало изменение некоторых статей Положения о корпусе жандармов: должность помощника начальника штаба упразднена и обязанности его возложены на начальника штаба; о товарище шефа жандармов постановлено, что он назначается Императором и на обязанности его лежит инспектирование всех частей жандармского управления по поручению шефа. Но через 2 года делается опять новое изменение в том же Положении: учреждена новая должность помощника начальника штаба, одновременно с упразднением должностей одного старшего адъютанта штаба и начальника архива, причем корпусу жандармов присвоено наименование отдельного корпуса; в следующем же году упразднены должности помощников секретарей в канцелярии шефа жандармов и при начальнике III Отделения. В 1876 г., по случаю войны, сформированы кадровые жандармские команды при войсках для исполнения полицейских обязанностей.
Вскоре после учреждения Верховной распорядительной комиссии, в 1880 г., главному начальнику ее временно подчинено было III Отделение, а затем то же сделано было и относительно отдельного корпуса жандармов. Но в том же году, после закрытия комиссии, прекратилось независимое, самостоятельное существование III Отделения и дела его переданы министерству внутренних дел, в котором два полицейских департамента соединены были в одно учреждение-департамент государственной полиции, входящий в состав того же министерства. В 1881 г. учреждено жандармское управление в С.-Петербурге, но через 2 года управление это упразднили, с передачей дел в управление губернское. Затем, в 1882 и 1883 гг. издано было три узаконения, которыми завершилась реформа III Отделения. По закону 25 июня 1882 г. права и обязанности по управлению корпусом жандармов распределены между министром внутренних дел, как шефом этого корпуса, таким образом:
1) министр есть главноначальствующий над всеми управлениями и частями корпуса, за исключением жандармских кадровых команд при военных округах;
2) ему принадлежит высшее руководство деятельностью чинов корпуса по обнаружению и исследованию преступлений;
3) один из товарищей министра, будучи командиром отдельного корпуса жандармов, пользуется правами и властью, присвоенными командующим войсками военных округов;
4) от командира зависят назначения на должности жандармских штаб – и обер-офицеров, кроме дивизионных командиров;
5) от него же зависят перемещения и
6) лица, состоящие на основании штата главного управления корпуса жандармов в различных должностях при шефе, перечисляются в те же должности при командире отдельного корпуса жандармов.
В том же году дана инструкция товарищу министра внутренних дел, заведующему государственной полицией и состоящему командиром отдельного корпуса жандармов. По этой инструкции:
1) департамент государственной полиции и с. – петербургский обер-полицмейстер состоят в непосредственном подчинении товарища министра, заведующего государственной полицией;