Администрирование государственных услуг: лицом к гражданам
Виктор Сергеевич Карпичев
Вячеслав Леонидович Романов
Ирина Николаевна Рыбакова
Елена Ананьевна Литвинцева
В учебно-научном издании рассматриваются проблемы развития сферы государственных услуг в Российской Федерации. Главный акцент в работе делается на необходимости анализа и учета потребностей граждан, перехода к новому формату отношений государства с институтами гражданского общества в целях обеспечения качества государственных услуг. Обосновывается концептуальная модель администрирования, стандартизации и контроллинга государственных услуг. Анализируются содержательные приоритеты государственных услуг на российском рынке социальных услуг; приводятся данные социологического исследования населения и экспертного опроса государственных и муниципальных служащих относительно качества государственного администрирования социальных услуг. Для студентов, аспирантов, преподавателей и научных работников, занимающихся вопросами государственной кадровой политики, интересующихся проблемами государственного и муниципального управления.
Е. А. Литвинцева, В. С. Карпичев, В. Л. Романов, И. Н. Рыбакова, О. Ю. Переверзина, Н. С. Мельникова
Администрирование государственных услуг
Лицом к гражданам
Монография
[битая ссылка] ebooks@prospekt.org
Введение
Актуальность работы обусловлена парадигмой вызовов и угроз государственному и муниципальному управлению, глобальными мировыми и региональными тенденциями развития, государственной социальной стратегией, социальным запросом граждан России и рынком социальных услуг. Создание эффективной системы государственного и муниципального управления, оптимизация функций государственных органов тесно связаны с необходимостью повышения качества государственных услуг.
Процесс предоставления государственных услуг населению, являясь ключевым содержательным компонентом модернизации России, существенно затруднен факторами усложнения происходящих социальных изменений в государстве, обществе, социальной сфере. Становится необходимым изучение администрирования, стандартизации и контроллинга сферы государственных услуг как проблемы управления социально-инновационными изменениями на российском рынке социальных услуг.
Качество государственного управления во многом определяется теми сферами деятельности государственных органов, которые входят в структуру их публичной деятельности. Качество власти – это способность государства рационально и в интересах общества использовать административные ресурсы, обеспечивая реализацию социально значимых государственных услуг. В данном контексте представляется значимым внедрение регламентов и стандартов государственных услуг, в которых упорядочены и конкретизированы обязательства государственных органов перед обществом, определены системы администрирования и процедуры контроля.
Главной целью стандартизации и администрирования государственных услуг является переход к новому формату отношений между государственными органами и институтами гражданского общества.
В качестве объекта исследования авторами выбрана сфера государственных услуг, в которой отдельно выделены администрирование, стандартизация и контроллинг сферы государственных услуг
Основной целью работы является разработка концептуальных предложений по формированию институциональной модели администрирования, стандартизации и контроллинга государственных услуг; выявление социальных ожиданий граждан и содержательных приоритетов в развитии государственных услуг.
Основные исследовательские задачи:
• теоретико-методологическое обоснование администрирования государственных услуг в условиях модернизации российского государства;
• определение стратегии и тактики администрирования и стандартизации в сфере предоставления государственных услуг, механизмов взаимодействия государственных структур, бизнес-сообщества и общественной самоорганизации;
• выявление правовых основ, управленческих структур и административных механизмов регулирования сферы государственных услуг;
• социологический анализ содержательных приоритетов государственных услуг на российском рынке социальных услуг;
• раскрытие динамики социальных ожиданий относительно качества государственного администрирования социальных услуг;
• разработка и обоснование концептуальных моделей администрирования, стандартизации и контроллинга государственных услуг.
Раздел 1. Теоретико-методологические основы исследования сферы государственных услуг в контексте социальной стратегии российского государства
1.1. Администрирование государственных услуг в условиях модернизации российского государства
Феномен администрирования, непривычный и во многом неопределенный в российской управленческой практике, по праву приобретает тесную взаимосвязь с социальным выбором России, с вызовами и угрозами научному и духовно-образовательному будущему РФ, новой парадигмой государственного управления, устойчивым развитием российского социума, глобальными тенденциями мирового и регионального развития. И главное – находится в эпицентре ожидания граждан результатов от структур управления и организации в условиях модернизации российского государства.
При выяснении смыслов администрирования, границ и возможностей «административистики» как проблемы управления социальными изменениями на российском рынке социальных услуг не обойтись без краткого, но необходимого исторического и смыслового анализа данного феномена. Следовательно, предстоит определить направления исследования, «горизонт прогноза» администрирования, соответствующие риски и императивы.
По Анри Файолю, автору концепции высшего административного управления, «органом и инструментом административной функции служат лишь образования социального (курсив наш. – Авт.) порядка», в которых «решаются две из наиболее трудных административных операций: хорошая организация и хороший подбор персонала», и это связано с «солидарностью», а сама «административная функция воздействует только на персонал»
. В опережающем контексте заметим: идея «социальности», «социального выбора» в административном управлении была включена в число приоритетов в первой монографии и первом курсе лекций по государственной службе, получивших поддержку государственных служащих
.
Осмысливая проблемы высшей администрации, Файоль полагал, что разработанные им принципы управления носят универсальный характер, настаивал на необходимости и возможности административного образования, распространении административного обучения, от которого можно было бы ожидать «соответствующих услуг»
. Это обстоятельство отметим особо.
Гаррингтон Эмерсон, автор «Двенадцати принципов производительности», под которой сегодня понимается «эффективность», «результативность», связал эти принципы с определенным типом организации, который может быть применен и к государству
. Указанные принципы являются существенным дополнением административным принципам А. Файоля.
Наконец, Генри Форд считал, что по всей линии администрации доминирующий военный тип должен быть отменен и заменен «функционным типом», таким распределением работ по управлению, чтобы каждый служащий должен был исполнять возможно меньшее количество функций. Предварительно отметим, что и сегодня административный ресурс для России не исчерпан, административные институты управления (от муниципальной администрации до Администрации Президента) вполне поддаются рационализации.
Реализация принятых политических решений, с чем связан и первичный смысл термина «администрация» (от лат. administrare – служить для), стала основанием понимания государственной службы как института реализации функций государства
; аргументацией обособления административной деятельности в структуре государственного управления, то есть «государственного администрирования», вошедшей в некоторые словари и учебники
, лейтмотивом программы бакалавриата РАНХ и ГС «Государственное административное управление».
Герберт Саймон – лауреат Нобелевской премии за разработку структуры организаций и принятия внутриорганизационных решений – в книге «Менеджмент в организациях», по сути учебнике по административному государственному управлению, рассматривал административное управление как «проблемную область», исследование которой посвящено «во-первых, изучению поведения людей, работающих в организациях, а во-вторых, практическим рекомендациям относительно того, как эффективнее организовать работу учреждения»
.
Еще одна грань рассматриваемой проблемы. Административная организация (система официальных отношений, определенных регламентирующими документами – законами, постановлениями, правилами, инструкциями, штатным расписанием и др.), по Ю.В. Колесникову, включает следующие компоненты: 1) распределение функций – горизонтальную специализацию структурных подразделений, целевых групп; структура и способы действия этих групп обычно оформляются положениями, инструкциями и другими нормативными документами; 2) субординацию должностей, то есть вертикальное распределение прав, обязанностей и полномочий, объема и меры ответственности в принятии решений на различных уровнях иерархии; 3) систему коммуникаций, то есть систему передачи информации, которая действует «сверху вниз» (передача распоряжений, указаний, заданий), «снизу вверх» (обратная связь) и по горизонтали (связи координации). Эти функции объединяют руководство, то есть организацию процесса управления, обеспечивающего принятие оптимальных решений, их практическое осуществление, а также действенный контроль и проверку исполнения.
В специальной литературе отмечается, что в логике А. Файоля («администрировать – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, руководить и контролировать») администрирование, понимаемое как «управление», предполагает выполнение специальных функций: (1) программирования – выработки конкретных программ действий; (2) организации – определения структур и кадров для выполнения поставленных задач; (3) распорядительства – выдачи конкретных властных предписаний; (4) координации – гармонизации всех действий и усилий; (5) контроля – проверки соответствия результатов поставленным целям. Тем самым обозначается тема власти и управления. Власть, не продолжающаяся в эффективном управлении, теряет разумные основания, становится абсурдной. Это обнаружил еще Торстейн Веблен, основатель институциализма как социологической теории и технократической концепции управления
.
Актуализируем проблему администрирования. Правомерен вопрос: служит ли деятельность Администрации Президента Российской Федерации своеобразной матрицей, типовым образцом для других администраций? Анализ показывает, что такие аспекты деятельности Администрации, как обеспечение реализации Президентом РФ полномочий главы государства, контроль за исполнением указов Президента РФ по ключевым проблемам развития государства как стратегической основы всей деятельности Правительства РФ, подготовка особо важных документов и решений, разработка совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти и организациями общенациональных проектов и контроль за их реализацией, экспертная оценка проектов и инициатив, связь с общественностью, Правительством, содействие Президенту РФ в решении вопросов, касающихся обеспечения прав и свобод человека и гражданина, учет и анализ обращений граждан, предложений общественных объединений и органов местного самоуправления, – с учетом специфики, носят, несомненно, ценностный характер для иных администраций. Однако в администрациях других уровней закономерно возникают новые и новые грани административной деятельности, ибо заказчик государственных услуг – граждане – обладают способностью рождать все новые потребности и интересы. На этих уровнях палитра государственных услуг расширяется, служит одним из наиболее существенных критериев оценки деятельности административных институтов.
В теории государственного управления разрабатываются такие критерии оценки эффективности административной деятельности, как достижение поставленных целей и разрешение социальных проблем. Можно предположить, что в этом направлении, опираясь на объективную необходимость и функциональный подход, реализуется административная реформа российской государственной службы. Рассуждая об исследовании административных процедур и проблемах бюрократии, А.Н. Шохин, президент Российского союза промышленников и предпринимателей, приходит к выводу, что «не случайно в рамках проводимой в Российской Федерации административной реформы особое внимание обращено на нормативное закрепление регламентов исполнения государственных и муниципальных функций и оказания государственных (публичных) услуг»
. Есть также убедительные доводы, что в России и других странах административные реформы превращаются в постоянный элемент государственного управления в условиях нестабильно постиндустриального общества (Р. Т. Мухаев).
Сама же администрация в специальной литературе обозначается как «машина осуществления политики» (С. Файнер), связывается с понятиями «государственный аппарат», «административные структуры», «деловое администрирование», «административное право», «кадровые процессы», «профессиональное развитие персонала»
и даже с таким понятием, как «публичная администрация» («осуществление общественных интересов», «выяснение, кому служит администрация»), возникшим в теории административно-государственного управления Франции. В.А. Мау делает акцент на исследованиях «по вопросам повышения качества публичного управления», «качества публичных – государственных и муниципальных услуг»
. Но и в Германии, к примеру, государственная служба звучит как offentlicher Dienst (открытая, публичная, общественная служба). К административному опыту в этой стране мы еще вернемся.
