Государственные финансы: уголовно-правовая защита. Учебное пособие
Наряду с изложенным отметим, что сравнительно небольшие санкции ст. 159.4 УК РФ и запрет на применение в отношении подозреваемых (обвиняемых) меры пресечения в виде заключения под стражу на период расследования и судебного разбирательства не позволяли стимулировать виновных лиц, уверенных в назначении в отношении них наказаний, не связанных с лишением свободы, либо условного осуждения к лишению свободы, к заключению досудебных соглашений о сотрудничестве.
Вместе с тем сложившаяся правоприменительная практика расследования уголовных дел в рассматриваемой сфере показывает, что в случае заключения досудебных соглашений о сотрудничестве подозреваемые (обвиняемые) дают показания в отношении своих сообщников из числа высокопоставленных должностных лиц органов государственных власти, иных соучастников преступления, новых эпизодов преступной деятельности, данных, способствующих установлению и розыску имущества и денежных средств, необходимых для обеспечения возмещения ущерба, причиненного государству.
Складывающаяся ситуация стала причиной обращения Салехардского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности положений ст. 159.4 УК РФ.
В своем Постановлении № 32-П Конституционный Суд РФ отметил, что поскольку предпринимательская деятельность осуществляется в различных сферах общественных отношений, предметом хищения чужого имущества применительно к преступлению, предусмотренному ст. 159.4 УК РФ, могут быть как средства потребителей (граждан), так и бюджетные средства (при преднамеренном неисполнении государственных и муниципальных контрактов), а также средства других коммерческих и некоммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей.
Исходя из того, что Конституцией РФ равным образом признаются и защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ст. 8, ч. 2) и что одним из основных признаков, характеризующих преступное посягательство на собственность, является причинение ущерба собственнику или иному владельцу имущества (п. 1 примечаний к ст. 158 УК РФ), стоимость похищенного путем мошеннических действий имущества не может принципиально по-разному учитываться и оцениваться в качестве критерия определения и разграничения размера ущерба как квалифицирующего признака преступного посягательства на собственность, тем более что речь, по существу, идет о едином роде преступлений (мошенничестве), посягательстве на тот или иной вид собственности (частная, государственная, муниципальная), причинении имущественного ущерба одинаковым (подобным) субъектам договорных отношений, будь то граждане, органы публичной власти, индивидуальные предприниматели или коммерческие организации.
В итоге Конституционный Суд признал положения ст. 159.4 УК РФ не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее ст. 19 (ч. 1), 46 (ч. 1) и 55 (ч. 3), в той мере, в какой эти положения устанавливают за мошенничество, сопряженное с преднамеренным неисполнением договорных обязательств в сфере предпринимательской деятельности, если оно совершено в особо крупном размере, несоразмерное его общественной опасности наказание в виде лишения свободы на срок, позволяющий в системе действующих уголовно-правовых норм отнести данное преступление к категории преступлений средней тяжести, в то время как за совершенное также в особо крупном размере такое же деяние, ответственность за которое без определения его специфики по субъекту и способу совершения применительно к тем или иным конкретным сферам предпринимательской деятельности предусмотрена общей нормой ст. 159 УК РФ, устанавливается наказание в виде лишения свободы на срок, относящий его к категории тяжких преступлений, притом что особо крупным размером похищенного применительно к наступлению уголовной ответственности по ст. 159 УК РФ признается существенно меньший, нежели по его ст. 159.4.
Отметим, что практически сразу появился законопроект, исключающий ст. 159.4 из текста УК РФ. В любом случае, на приведение норм о мошенничестве в соответствие с Постановлением Конституционного Суда было отведено шесть месяцев – до середины июня 2015 г. Однако это, к сожалению, не стало гарантией того, что указанный срок был соблюден законодателем. В середине июня 2015 г. секретариат Конституционного Суда провел анализ исполнения решений высшего суда, согласно которому на тот момент неисполненными оставались сорок решений Конституционного Суда, касающихся изменений российских законов, положения которых Конституционный Суд признал частично или полностью не соответствующими Основному закону страны.
Наивным, да и, очевидно, не совсем правильным было бы полагать, что законодатель просто согласится с тем, чтобы исключить ст. 159.4 из УК, так как на основании такого шага в дальнейшем можно было бы поставить под сомнение и всю многоэтажную конструкцию со специальными составами мошенничества. По логике можно было либо смягчить наказание по ст. 159 УК РФ, либо ужесточить по 159.4. Однако к обозначенному в законе шестимесячному сроку, который истек 12 июня 2015 г., компромисс так и не был найден – текста, устраивающего всех участников законотворческого процесса, в нижнюю палату российского парламента внесено не было. Нет сомнения, что некий компромиссный вариант все же появится, так как положение, в соответствии с которым спорная ст. 159.4 просто утратит силу и перестанет существовать, не устроит инициаторов ее появления в современном уголовном законодательстве.
1.2. Криминологическая характеристика преступлений в финансово-бюджетной сфере
Общественная опасность преступлений в финансово-бюджетной сфере в целом все более и более осознается как руководством страны и правоохранительных органов, так и экспертами. Однако складывается впечатление, что данная основная характеристика преступлений в финансово-бюджетной сфере учитывается законодателем пока еще не в полной мере. В УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и средств внебюджетных фондов (ст. 285.1, 285.2), которая в большей степени связана с преступными злоупотреблениями должностных лиц в финансово-бюджетной сфере. Иные преступления против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, в целом, сконструированы без учета посягательств на сферу финансово-бюджетных правоотношений.
Следует отметить, что преступления в сфере экономической деятельности (гл. 22 УК РФ) также не в полной мере отражают специфику противоправной деятельности граждан и хозяйствующих субъектов в финансово-бюджетной сфере. При расследовании и судебном разбирательстве по уголовным делам об экономических преступлениях финансово-бюджетная сфера подчас остается за рамками уголовного судопроизводства. Данная ситуация свидетельствует о недостаточной полноте правового регулирования, что препятствует адекватному предупреждению и противодействию правонарушениям и преступлениям в рассматриваемой нами области.
По оценкам правоприменителей, непринятие мер по внесению изменений в действующее уголовное и уголовно-процессуальное законодательство Российской Федерации, регламентирующее рассматриваемую сферу, неминуемо приведет к увеличению масштабов ущерба, причиняемого бюджетной системе Российской Федерации, а также утрате государственного или муниципального имущества. По экспертным оценкам, ежегодный ущерб, причиняемый в результате хищений бюджетных средств, составляет порядка 1 трлн. руб.1, а учитывая криминальную привлекательность бюджетных средств, временное отсутствие возможности получать кредитные средства на приемлемых условиях, можно прогнозировать в ближайшие 2–3 года увеличение ущерба до 3 трлн. руб. Кроме того, снижение в условиях санкционной антироссийской кампании возможности аккумулировать и воспроизводить денежные средства на свободном рынке также делает бюджетные средства наиболее привлекательным объектом для преступных посягательств.
Не лучше обстоят дела в одном из наиболее уязвимых с точки зрения коррупциогенного и иного противоправного воздействия сегментов финансово-экономической деятельности государства – госзакупках. На состоявшемся в июне 2015 г. всероссийском форуме заказчиков и поставщиков «Стратегия 2015–2016» было отмечено, что только 6 % договоров по 223-ФЗ заключаются по прозрачным правилам. Эксперты Высшей школы экономики и Счетной палаты критиковали новую контрактную систему, так как доля наиболее коррупциогенного вида закупок – у единственного поставщика – осталась в 2014 г. высокой: 64,3 % – при госзаказе, 62,3 % – при муниципальном. По оценкам Счетной палаты, федеральный бюджет сэкономил на закупках всего 5 %, а по подсчетам экспертов Высшей школы экономики и того меньше – 3,8 и 6,9 % соответственно. Говоря о контрольно-проверочной работе, отметим, что в 2014 г. Росфиннадзор обнаружил 280 нарушений в сфере госзакупок, 189 выявил Рособоронзаказ, Федеральная антимонопольная служба нашла нарушения в 58,5 % закупок.
В то же время проводимая последовательная антикоррупционная политика приводит к тому, что все больше и больше желающих залезть в государственный карман выявляются и привлекаются к ответственности в соответствии с действующим законодательством. В связи с этим следует отметить, что в последнее время участились случаи привлечения организаторами преступных схем хищения бюджетных средств к соучастию в совершении преступлений третьих лиц за денежное вознаграждение в качестве «номинальных» директоров либо руководителей коммерческих организаций, через которые похищаются бюджетные средства. По условиям таких соглашений последние, в случае выявления преступной деятельности правоохранительными органами, дают признательные показания в совершении преступления, выгораживая истинных организаторов преступных схем. Помимо этого, формируются схемы хищения бюджетных средств путем завышения стоимости государственных контрактов с использованием подставных фирм-однодневок и дальнейшим выводом разницы в стоимости в низконалоговые юрисдикции с особым режимом обмена информацией о бенефициарах денежных средств и имущества.
Финансово-бюджетная сфера как объект криминологической охраны может быть охарактеризована с учетом следующих моментов. Во-первых, как нами уже обосновывалось, данная сфера является одним из наиболее склонных к коррупционным проявлениям секторов экономики. Во-вторых, условия возникновения и постоянного воспроизводства коррупционных схем в финансово-бюджетной сфере могут значительно отличаться и обладать определенной спецификой. Вследствие этого их выявление, систематизация и анализ характеризуются определенной сложностью. В-третьих, преступления в финансово-бюджетной сфере нередко оказываются связанными с организованной преступной деятельностью, что обусловливает особую изощренность в маскировке противоправных деяний под непреступные. Мимикрия преступных схем в сфере финансово-бюджетных правоотношений под гражданско-правовые является серьезной проблемой при уголовно-правовой квалификации данных деяний. Вышеизложенное свидетельствует о давно назревшей необходимости разработать комплекс специальных мер предупреждения таких преступлений, особенности которых определяются через коэффициенты, характеризующие состояние и динамику отдельных групп преступлений в финансово-бюджетной сфере.
Проводя анализ причин и условий преступности в финансово-бюджетной сфере, отметим следующее: по мнению А. В. Макарова (данный автор исследовал бюджетную преступность), решающее значение следует придавать причинам бюджетной преступности, формирующим корыстную мотивацию или (в редких случаях) иную личную заинтересованность, т. е. относящимся к внутреннему миру индивидуума.
Таким образом, к числу наиболее важных и сложных методологических положений следует отнести объяснение бюджетной преступности как продукта сложного взаимодействия личности и среды при значительном влиянии последней.
В криминогенной обстановке в сфере бюджетных правоотношений преобладает система условий экономического и финансового содержания. Именно эта группа условий оказывает основное, среди прочих условий, влияние на бюджетную преступность, способствуя формированию корыстной мотивации совершения преступлений в рассматриваемой сфере2.
Кроме того, в причинном комплексе преступности в финансово-бюджетной сфере выделим несколько содержательных блоков: экономический, правовой, социальный. Также отметим, что причинный комплекс преступности в данной сфере представляет собой сочетание детерминант преступности против государственной власти, а также экономической и коррупционной преступности.
Среди экономических причин преступности в указанной сфере следует отметить: резкое снижение возможностей по пополнению оборотных средств и кредитованию хозяйствующих субъектов в связи с внешнеполитическими и внутриэкономическими факторами, искусственное завышение цен на поставляемые по государственным контрактам товары (работы, услуги), возникшее вследствие аффилированности должностных лиц государственных учреждений, государственных корпораций и казенных предприятий с поставщиками, размещение крупных государственных заказов без конкурсов или электронных аукционов – через договор с единственным поставщиком3 и др.
Среди правовых причин отметим: пробелы в отраслевом финансовом и бюджетном законодательстве; пробелы в уголовном законодательстве; повышенный уровень сложности применения финансово-бюджетного законодательства; необходимость принятия подзаконных актов, развивающих положения федерального законодательства, отставание темпов ведомственного нормотворчества от темпов законодательной деятельности либо частичное противоречие их друг другу.
Среди социальных причин: недостаточное участие институтов гражданского общества в защите финансово-бюджетной системы, социальное неравенство и институционализация коррупционных отношений. Условиями, воздействующими на причины преступности в финансово-бюджетной сфере, являются отсутствие скоординированной эффективной деятельности правоохранительных и контрольных органов, отсутствие индивидуальной профилактики и применения специальных мер реагирования в адрес соответствующих субъектов, взаимодействующих в финансово-бюджетной сфере с органами исполнительной, судебной и законодательной власти, длительный период расследования и судебного разбирательства по делам данной категории.
Статистические данные
Статистическая выборка преступлений в сфере экономической деятельности и коррупционной направленности для проведения анализа уровня финансово-бюджетной преступности объясняется тем, что преступления коррупционной направленности, помимо того, что во многом отражают мотивацию финансово-бюджетной преступности, входят в гл. 30 УК РФ («Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления») наряду с целым рядом норм, которые чаще всего встречаются в уголовных делах, связанных с посягательствами на бюджетную систему государства (ст. 285, 285.1, 285.2, 286).
Приведенные выше данные говорят о поступательном снижении количества зарегистрированных преступлений, однако это не может быть однозначно истолковано как следствие активизации противодействия коррупции, привлечения внимания к преступным схемам, используемым в сфере финансово-бюджетных правоотношений, либо общего усиления борьбы с преступностью.
Достаточно вспомнить три волны декриминализации уголовных деяний различного спектра и, в первую очередь, экономических и налоговых. В 2010–2011 гг. уголовная ответственность за совершение большинства экономических преступлений была существенно смягчена: изменены имеющие значение для квалификации преступлений размеры причиненного ущерб4, а также установлены специальные основания освобождения от уголовной ответственности5, что являлось фактической амнистией в данной сфере. Кроме того, в силу высокой латентности преступлений рассматриваемой группы, очевидно, что большинство из них не было отражено в официальной статистике.
При анализе статистических данных ГИАЦ МВД России о количестве зарегистрированных преступлений экономической направленности отметим следующее. Во-первых, ведущийся суммарный учет не только преступлений, предусмотренных гл. 22 УК РФ, но и преступлений против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (гл. 30 УК), преступлений против интересов службы в коммерческих организациях (гл. 23 УК). Во-вторых, раздельный учет посягательств по следующим параметрам: связанные с потребительским рынком, финансово-кредитной системой, внешнеэкономической деятельностью, операциями с недвижимостью. Однако и общие данные, приведенные нами, и параметры раздельного учета не дают объективного представления о том, какое именно количество указанных преступлений совершено в финансово-бюджетной сфере, вследствие чего приведенная статистика представляется не полностью отражающей степень криминализации указанной сферы.
1.3. Уголовно-правовая характеристика преступлений, предусмотренных ст. 285.1, ч. 2 ст. 176 и 285.2 УК РФ
Непосредственное упоминание бюджетных средств содержится в двух статьях УК РФ: ст. 285.1, предусматривающей ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств, и ст. 285.2, где объектом посягательства являются средства государственных внебюджетных фондов. В связи с этим рассмотрим подробнее уголовно-правовую характеристику именно этих двух противоправных деяний.
В 2003 г. при внесении пакетных изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации (далее – УК РФ) законодатель, совершенствуя меры, направленные на борьбу с преступностью в финансово-бюджетной сфере, посчитал, что повышенной общественной опасностью отличаются противоправные деяния должностных лиц, допускающих нецелевое расходование бюджетных средств и нецелевое расходование государственных внебюджетных фондов посредством злоупотребления своими полномочиями в бюджетной сфере. Поэтому соответствующие уголовно-правовые нормы в виде статей 285.1 и 285.2 были включены в гл. 30 УК РФ – преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Такая конфигурация с высоты прошедших лет правоприменения видится нам вполне оправданной, так как подчеркивает, что объектом посягательства являются денежные средства и имущество, принадлежащее государству. Кроме того, данные правовые нормы оказались нетронутыми волнами декриминализации, накрывшими в 2010–2012 гг. экономические и налоговые составы УК РФ.
В связи с этим спорной видится позиция, согласно которой «…было бы оправданным включение уголовно-правовых норм, являющихся основанием уголовной ответственности за нарушение бюджетной дисциплины, в главу 22 УК РФ6. Тем более что административно-бюджетные правонарушения (ст. 15. 14, 15.15, 15. 16 КоАП РФ) признаются посягательствами на сферу финансов, т. е. на порядок исполнения бюджета и расходования бюджетных средств, порядок возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, а также на порядок и сроки уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе»7.
Как уже отмечалось, ст. 285.1 введена в УК РФ Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации». Однако сказать, что за прошедшие двенадцать лет она заработала в полную силу, достаточно сложно.
Данная статья УК РФ состоит из двух частей и примечания. В части первой предусмотрена ответственность за расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере. Часть вторая предусматривает совершение этого же деяния при наличии таких квалифицирующих признаков, как группой лиц по предварительному сговору (п. «а») и «в особо крупном размере» (п. «б»). Согласно примечанию к статье «крупным размером… признается сумма бюджетных средств, превышающая один миллион пятьсот тысяч рублей, а особо крупным размером – семь миллионов пятьсот тысяч рублей».
На основании ст. 289 БК РФ «Нецелевое использование бюджетных средств» нецелевым признается использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.
По данным Счетной палаты РФ, основные виды нецелевого использования бюджетных средств распределяются следующим образом:
• неправомерное расходование получателями в части отсутствия оснований, установленных нормативными правовыми актами;
• неправомерное расходование средств, направляемых на обеспечение деятельности сотрудников учреждений;
• оплата невыполненных работ;
• неправильное применение бюджетной классификации8.
При этом количество уголовных дел, возбужденных по ст. 285.1 УК РФ, остается незначительным, равно как и количество вынесенных приговоров (в 2013 г., например, за совершение данного преступления было осуждено 5 чел.).
Действительно, статистические данные по преступлениям, предусмотренным ст. 285.1 УК РФ, говорят о крайне редком использовании правоприменителями профилактического и сдерживающего потенциала данной уголовно-правовой нормы. В равной степени это относится и к ст. 285.2 УК РФ. Учитывая масштабы преступных посягательств на государственные финансовые средства и институты, можно сделать вывод о том, что правоохранительные, следственные органы и суды предпочитают более действенные и простые в плане формирования доказательственной базы уголовно-правовые нормы, рассмотренные нами выше.
Заслуживает внимания точка зрения, согласно которой уголовная ответственность за нецелевое расходование и использование бюджетных средств предусматривается двумя уголовно-правовыми нормами: непосредственно ст. 285.1 («Нецелевое расходование бюджетных средств») и ч. 2 ст. 176 («Незаконное получение кредита») УК РФ.
Частью 2 ст. 176 УК РФ установлена ответственность, в частности, за использование государственного целевого кредита не по прямому назначению, если оно причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству. Под государственным кредитом понимаются бюджетный кредит или бюджетная ссуда. Кроме того, предмет преступлений, ответственность за которые установлена ст. 285.1 и ч. 2 ст. 176 УК РФ, характеризуется одним общим и тремя отличительными признаками. Суть общего признака заключается в том, что предметом каждого из этих преступлений являются бюджетные средства (государственные бюджетные средства). К отличительным признакам следует отнести: 1) размер, 2) правовой статус и 3) адресат (получатель или распорядитель) государственных бюджетных средств9.
Однако отметим, что на сегодняшний день согласно примечанию к ст. 169 УК РФ крупным размером, крупным ущербом, доходом либо задолженностью в крупном размере признаются стоимость, ущерб, доход либо задолженность в сумме, превышающей 1 млн. 500 тыс. руб. Таким образом, размер ущерба в ст. 285.1 и ч. 2 ст. 176 УК РФ является одинаковым.
Период нецелевого расходования бюджетных средств – это промежуток времени от момента получения бюджетных средств или государственного целевого кредита до момента обнаружения факта их нецелевого расходования или использования.
В тех случаях, когда в течение данного периода установлен факт расходования или использования не в соответствии с целевым назначением названных средств или кредита в размерах, меньших, чем предусмотрено ст. 285.1 и ч. 2 ст. 176 УК РФ, и лицо, будучи привлечено за содеянное к административной ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ, продолжило такое расходование (использование), и его размер превысил определенные в ст. 285.1 и ч. 2 ст. 176 УК РФ 1 млн. 500 тыс. руб., то налицо перерастание административного правонарушения в преступление. При этом содеянное следует квалифицировать по ст. 285.1 или по ч. 2 ст. 176 УК РФ с отменой ранее назначенного административного взыскания.
«Правовой статус названного предмета характеризуется тем, что согласно статье 285.1 УК РФ им являются бюджетные средства, предоставленные безвозвратно и безвозмездно, т. е. навсегда и без процентов, а согласно части 2 статьи 176 УК РФ – бюджетные средства, предоставленные на возвратной и возмездной основе, т. е. временно и с уплатой за такое предоставление процентов. При этом правомочия в отношении предмета применительно к статье 285.1 УК РФ ограничены пользованием и распоряжением им в соответствии с целевым назначением, а применительно к части 2 статьи 176 УК РФ – еще и обязанностью его возврата, причем возмездно.