Правовой режим воздушного пространства. Аэронавигация и безопасность. Монография

Заканчивая рассмотрение норм Чикагской конвенции 1944 г. (см. приложение № 2), следует констатировать, что этот договор не смог сформировать полноценный правовой режим воздушного пространства как над государственной территорией, так и за ее пределами, эта Конвенция оставила за пределами регулирования всю деятельность в воздушном пространстве, кроме полетов гражданских воздушных судов.

Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5)[61]. Для целей настоящего исследования значительный интерес представляют положения Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5), формирующие правовой режим воздушного пространства. В отличие от Чикагской конвенции 1944 г. (см. приложение № 2) Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5) действует не только в отношении всех воздушных судов (гражданских и государственных), но и в отношении любых других летательных аппаратов (например, экранопланов и турболетов). Прежде всего эта Конвенция подтверждает суверенитет государств в отношении воздушного пространства над их территориальным морем (п. 2 ст. 2), а также, что особенно важно, определяет допустимый предел внешней границы этого моря, а следовательно, и суверенного воздушного пространства прибрежных государств, составляющий 12 морских миль (ст. 3) и порядок установления этой границы (ст. 4, 5, 6 и 7). Конвенция еще раз подтвердила (после Женевской конвенции 1958 г.[62], ст. 2) основополагающий принцип свободы открытого моря. Еще в 1958 году В. С. Верещетин справедливо утверждал, что «уже сам термин “открытое море” говорит о том, что оно открыто, т. е. свободно, для всех государств на равных началах»[63]. Для воздушного пространства над открытым морем установлен принцип свободы полетов для всех прибрежных государств и государств, не имеющих выхода к морю (п. 1 ст. 87). При этом Конвенция обязывает государства должным образом осуществлять эту свободу, учитывая заинтересованность других государств в пользовании свободой полетов в открытом воздушном пространстве (п. 2 ст. 87). Можно предположить, что нормы статьи 87 имеют самое широкое действие и охватывают деятельность, связанную не только с полетами воздушных судов и других летательных аппаратов, но и с осуществлением иной деятельности в открытом воздушном пространстве (стрельбы, взрывные работы, катапультирование с поверхности воды и плавающих средств, строительство высотных сооружений и т. п.). Это подтверждается и ст. 88, которая предоставляет право государствам резервировать открытое море и, как представляется, воздушное пространство над ним для любой деятельности, осуществляемой в мирных целях. Практика показывает, что государства активно используют это право. При этом ст. 89 запрещает государствам претендовать на подчинение своему суверенитету какой-либо части открытого моря. Это положение, по видимому, можно отнести и к открытому воздушному пространству.

Представляется целесообразным вначале рассмотреть нормы Конвенции, устанавливающие правовой режим суверенного воздушного пространства, расположенного над территориальным морем, международными проливами и архипелажными водами. Исходя из смысла ст. 2, 34 и 49 Конвенции, государства, осуществляя суверенитет над воздушным пространством, расположенном над его территориальным морем, проливами и архипелажными водами, вправе самостоятельно устанавливать его правовой режим. Однако необходимо отметить, что при установлении такого режима для государств действуют некоторые ограничения. Прежде всего это касается допуска в воздушное пространство припроливного или архипелажного государства иностранных летательных аппаратов и права его беспрепятственного транзитного пролета. В соответствии со ст. 38 Конвенции такой пролет должен быть непрерывным и быстрым (для летательных аппаратов это означает запрещение выполнять виражи, вставать в круг, а выполнять полет по прямым установленным линиям пути на крейсерской скорости, заданной для соответствующей высоты (эшелона) полета).

Правовой режим воздушного пространства над международными проливами формируется нормами части III Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5), регламентирующими, в частности, транзитный пролет летательных аппаратов через воздушное пространство над такими проливами. К указанным проливам в соответствии со ст. 37 Конвенции относятся проливы, используемые для международного судоходства между одной частью открытого моря или исключительной экономической зоны и другой частью открытого моря или исключительной экономической зоны. Однако рассматриваемые выше правила транзитного пролета применяются не ко всем международным проливам. В соответствии с пунктом «с» ст. 35 Конвенции общий правовой режим проливов, установленный ее III частью, не затрагивает правового режима проливов, пролет над которыми регулируется в целом или частично давно существующими и находящимися в силе международными договорами, относящимися специально к таким проливам. Это положение, например, касается черноморских проливов, правовой режим которых определяется Конвенцией Монтре 1936 г.[64] В отличие от правового режима проливов, установленного Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., ст. 23 Конвенции Монтре допускает пролет над черноморскими проливами только гражданских воздушных судов и только после предварительного уведомления о предстоящем пролете турецкого правительства. Положение п. «с» ст. 35 не относится к правовому режиму воздушного пространства над Балтийскими проливами (Зунда и обоих Бельтов), так как порядок выполнения «полетов над ними основывается на сложившимся обычае свободы полетов»[65], а не на находящейся в силе международной конвенции. (Действующий и ныне Копенгагенский трактат 1857 г. касается только торгового мореплавания и, конечно, не регулирует полеты над Балтийскими проливами.) Аналогичная правовая ситуация существует и в отношении воздушного пространства над Магеллановым проливом. Статья 38 Конвенции предоставляет право непрерывного и быстрого транзитного пролета через воздушное пространство над международными проливами всем летательным аппаратам (независимо от государственной принадлежности). Однако такой пролет не исключает возможности посадки на аэродроме государства, граничащего с проливом. Эта статья также предоставляет право транзитного пролета летательным аппаратам после взлета с аэродрома указанного выше государства. Такие пролеты могут осуществляться только в соответствии с условиями, установленными государством, граничащим с проливом. Статья 39 Конвенции накладывает обязательства, выполнение которых необходимо при транзитном пролете. К таким обязательствам относятся: без промедления следовать через воздушное пространство над проливами; воздерживаться от любой угрозы силой и ее применения против суверенитета, территориальной целостности или политической независимости государств, граничащих с проливом, или каким-либо другим образом в нарушение принципов международного права, воплощенных в Уставе ООН; [66] воздерживаться от любой деятельности, кроме той, которая свойственна их обычному порядку непрерывного и быстрого транзита, за исключением случаев, когда такая деятельность вызвана обстоятельствами непреодолимой силы или бедствием (неблагоприятные метеорологические условия, выбросы от извержения вулканов, другие особые случаи в полете: отказ авиационной техники, потеря ориентировки, внезапное опасное заболевание членов летного экипажа и т. п.), которые могут представлять угрозу для жизни людей. Кроме того, летательные аппараты при транзитном пролете обязаны: гражданские летательные аппараты – соблюдать Правила полетов, опубликованные в приложении 2 к Чикагской конвенции 1944 г. (см. приложение № 3); государственные летательные аппараты – «будут обычно соблюдать такие меры безопасности и постоянно действовать с должным учетом безопасности полетов». Следует заметить, что установление различных правил полетов для гражданских и государственных летательных аппаратов в одном воздушном пространстве неизбежно приведет к авиационным происшествиям (недопустимым сближениям, попаданиям в спутную струю от двигателей и даже к столкновениям летательных аппаратов).

Статья 36 Конвенции определяет, что положение ее части III не применяются к проливам, если в них имеется столь же удобный с точки зрения навигационных и гидрографических условий путь, проходящий в открытое море или в исключительную экономическую зону. «В таких проливах действует режим открытого моря, в том числе свобода полетов. Не подпадают под действие части III Конвенции проливы, ведущие из открытого моря или из исключительной экономической зоны в территориальное море. Для этих проливов действует право мирного прохода для морских судов (ст. 45 Конвенции). На пролет летательных аппаратов право мирного прохода не распространяется. Часть III Конвенции «содержит общеприемлемые для всех государств положения, обеспечивающие единый и эффективный международный правопорядок осуществления морской и воздушной навигации через проливы международного значения, перекрываемых территориальным морем»[67].

Статья 44 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5) обязывает государства, граничащие с проливами, не препятствовать транзитному пролету и оповещать заинтересованные государства о любой известной им опасности для пролета над проливами. Характеризуя в целом правовой режим воздушного пространства над международными проливами, следует в целом согласиться с мнением В. Д. Бордунова о том, что «принцип свободы полетов в целях транзита через международные проливы тесно связан со свободой полетов над открытым морем, но имеющий свое специфическое содержание, свою ограниченную сферу действия»[68].

Правовой режим воздушного пространства над архипелажными водами устанавливается нормами части IV Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5). Статья 46 этой Конвенции дает определение понятий «архипелаг» и «государство-архипелаг».

В соответствии с п. 2 ст. 49 государство-архипелаг обладает суверенитетом в отношении воздушного пространства над своими архипелажными водами. Свой суверенитет государство-архипелаг осуществляет при условии соблюдения положений Конвенции (п. 3 ст. 49) и формирует правовой режим воздушного пространства над архипелажными водами, в том числе обеспечивающий архипелажный пролет иностранных летательных аппаратов. С этой целью государство-архипелаг может устанавливать воздушные коридоры, приемлемые для непрерывного и быстрого пролета иностранных летательных аппаратов через воздушное пространство, расположенное над архипелажными водами и прилегающим территориальным морем. Архипелажный пролет по воздушным коридорам – это осуществление права пролета иностранного летательного аппарата с целью беспрепятственного транзита из одной части открытого воздушного пространства или воздушного пространства над исключительной экономической зоной в другую часть открытого воздушного пространства или воздушного пространства над исключительной экономической зоной. Летательные аппараты при архипелажном пролете не должны отклоняться от осевых линий этих коридоров более чем на 25 морских миль в любую сторону от таких осевых линий. Однако такие отклонения ограничиваются правилом, не позволяющем летательным аппаратам приближаться к берегам ближе чем на 10 процентов расстояния между точками на островах, граничащих с воздушным коридором. Если государство-архипелаг не установило воздушных коридоров, архипелажный пролет может осуществляться над путями, обычно используемым для международного судоходства.

Указанные выше правила установления и использования воздушных коридоров, а также порядок выполнения архипелажных пролетов при отсутствии воздушных коридоров следует публиковать в документах аэронавигационной информации государств-архипелагов, как это делается в отношении морских коридоров в соответствии с п. 10 ст. 53 Конвенции. Статья 54 Конвенции предписывает применять ст. 39, 40, 42 и 44 Конвенции mitatis mutandis к архипелажному пролету. По мнению автора работы, положения указанных статей могут применяться в отношении архипелажного пролета без каких-либо изъятий, изменений и уточнений. Международно-правовые нормы, устанавливающие правила архипелажного пролета, не изменяют суверенный статус воздушного пространства над архипелажными водами, но накладывают вышеизложенные обязательства на государство-архипелаг, «поэтому любые односторонние действия государства-архипелага, ограничивающие право архипелажного пролета, могут быть классифицированы как противоречащие и поэтому незаконные»[69].

Сравнивая правовой режим международных проливов и правовой режим архипелажных вод, регламентирующих транзитный пролет и архипелажный пролет соответственно, В. Д. Бордунов находит очень много общих признаков, основанных на принципе свободы полетов. Прежде всего он находит это сходство в отсутствии требования о необходимости получения разрешения на такие полеты от припроливного государства или государства-архипелага[70].

Правовой режим воздушного пространства над исключительной экономической зоной устанавливается нормами части V Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5).

Проводя сравнение термина «открытое море» в понимании В. С. Верещетина[71] с термином «исключительная экономическая зона», можно утверждать, что эта часть моря открыта не для всех государств на равных началах. При рассмотрении вопроса о правовом статусе исключительной экономической зоны на III Конференции по морскому праву государства разделились на две основные группы. В первую группу вошли государства (их было большинство), которые являлись сторонниками нераспространения государственного суверенитета за пределы территориального моря. Во вторую группу – государства, настаивавшие на максимальном сближении режима указанных зон с режимом территориального моря. В связи с этим в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5) не удалось четко определить правовой статус исключительной экономической зоны[72]. Несмотря на это, С. А. Гуреев на основании анализа всех статей Конвенции делает вывод, что «эта зона является частью открытого моря со специфическим режимом, а понятие «исключительная зона» означает, что эта зона создана исключительно для защиты экономических интересов прибрежнего государства, т. е. чтобы подчеркнуть ее функциональный характер»[73]. В связи с этим уместно отметить, что М. Милде в 1983 г. (в это время он являлся директором юридического бюро ИКАО), определяя понятие «открытое море» в контексте Конвенции ООН по морскому праву, одним из его признаков называл расположение открытого моря за пределами исключительной экономической зоны[74].

Статья 55 этой Конвенции определяет исключительную экономическую зону как «район, находящийся за пределами территориального моря и прилегающий к нему, который подпадает под установленный частью V особый режим, согласно которому юрисдикция прибрежного государства, права и свободы других государств регулируются соответствующими положениями настоящей Конвенции»[75]. Для рассмотрения вопросов, касающихся правового режима воздушного пространства над исключительной экономической зоной, прежде всего необходимо установить его пределы. Это можно сделать с помощью ст. 57 Конвенции, определив указанное пространство как воздушное пространство, расположенное за пределами суверенного воздушного пространства государства на удалении не более 200 морских миль, отсчитываемых от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. Исходя из этого определения и с учетом положений ст. 74 Конвенции («Делимитация исключительной экономической зоны между государствами с противолежащими или смежными побережьями») производится делимитация исключительной экономической зоны и, естественно, устанавливаются границы воздушного пространства над этой зоной путем проведения по линии границы такой зоны воображаемой вертикальной плоскости.

В основу рассматриваемого правового режима в соответствии со ст. 58 и п. «Ь» ст. 87 Конвенции положено право государств как прибрежных, так и не имеющих выхода к морю на свободу полетов. При этом Конвенция не уточняет, полеты каких устройств могут свободно осуществляться в воздушном пространстве. Однако содержание п. «е» и «f» ст. 19 позволяет сделать вывод, что свобода полетов относится ко всем летательным аппаратам (гражданским, военным и другим государственным). Правовой режим воздушного пространства над исключительной экономической зоной, а вернее сказать, особенности этого режима непосредственно связаны с полетами только воздушных судов (а не всех летательных аппаратов) и обеспечением безопасности таких полетов, выполняемых с целью реализации суверенных прав, обеспечением юрисдикции и выполнением обязательств прибрежных государств в указанной зоне, предусмотренных ст. 56 Конвенции. Так, только прибрежные государства имеют право осуществлять полеты над своей исключительной экономической зоной в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов, а также для управления этими ресурсами, в целях экономической разведки для других видов деятельности (полеты на рыбную разведку, для определения популяции животных: моржей, котиков, китов, белых медведей и т. п., для сканирования морского дна в целях изыскания полезных ископаемых и др.) Во исполнение положения п. 2 ст. 77 Конвенции другие государства могут производить полеты своих воздушных судов в целях разведки и разработки полезных ископаемых только с согласия соответствующего прибрежного государства. Аналогичный разрешительный порядок действует в отношении полетов воздушных судов с целью морских научных исследований в соответствии с п. 2 ст. 246 Конвенции.

Особого внимания заслуживает конвенционная регламентация создания и использования искусственных островов, установок и сооружений. С позиции исследования правового режима воздушного пространства над исключительной экономической зоной нас интересует два основных вопроса:

1) полеты воздушных судов, обеспечивающих строительство и эксплуатацию установок и сооружений, а также полеты воздушных судов и других летательных аппаратов с искусственных островов;

2) обеспечение безопасности аэронавигации в районах расположения искусственных островов, установок и сооружений.

Пункты 3–8 ст. 60 Конвенции устанавливают правила обеспечения безопасности, к сожалению, только в отношении судоходства в районах искусственных островов, установок и сооружений. Поэтому прибрежным государствам, основываясь на положении п. 2 ст. 60, следует принимать законы и утверждать общеобязательные для всех государств правила обеспечения безопасности аэронавигации в районах искусственных островов, установок и сооружений.

В дальнейшем при рассмотрении вопросов, касающихся совершенствования международного воздушного права, мы попытаемся сформулировать положения, которые должны войти в правила обеспечения безопасности полетов в указанных выше районах.

Реализуя свои суверенные права и юрисдикцию в отношении исключительной экономической зоны и континентального шельфа, прибрежное государство осуществляет защиту своих морских и природных ресурсов, как живых, так и неживых (п. 1 ст. 56 и п. 1 ст. 77).

Правовой режим открытого воздушного пространства формируется нормами части VII Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5). При этом необходимо отметить, что положения части VII Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. устанавливают правовой режим только той части воздушного пространства, которая находится за пределами исключительной экономической зоной. Нормы статей части VII Конвенции не распространяются на международное воздушное пространство, расположенное над Антарктикой. В связи с этим мы будем рассматривать правовой режим только той части международного воздушного пространства, которая регулируется положениями части VII Конвенции.

В основе правового режима воздушного пространства над открытым морем находится положение о «свободе полетов», установленное подп. «b» пункта 1 ст. 87 Конвенции. В теоретическом смысле эта «свобода полетов» должна предполагать право любого государства использовать воздушное пространство над открытым морем в любом районе, в любое время, на любых высотах для полетов любых устройств (термин использован в подп. «f» п. 2 ст. 19 Конвенции) без получения на то какого-либо разрешения и даже без предварительного уведомления. Вместе с тем п. 2 ст. 87 требует от государств осуществлять свободу полетов, «должным образом учитывая заинтересованность других государств в пользовании свободой полетов». Эта норма прежде всего предназначена для обеспечения безопасности воздушного движения. Положение п. 2 ст. 87 Конвенции в отношении, по крайней мере, гражданских воздушных судов реализуется в ст. 12 Чикагской конвенции 1944 г. (см. приложение № 2), в приложении № 2 (см. приложение № 3) и отчасти в приложении 11 (см. приложение № 4)[76] к данной Конвенции, которые содержат правила полетов и ОВД гражданских воздушных судов, в том числе и над открытым морем.

Для рассмотрения вопроса формирования и действия правового режима международного воздушного пространства необходимо определиться с понятиями разрешений на использование воздушного пространства и уведомлений о намерении использовать это пространство (подробнее в параграфе 3.1. монографии).

Анализ положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5), Чикагской конвенции 1944 г. (см. приложение № 2) и приложений к последней позволяет предположить наличие двух видов разрешений на использование воздушного пространства.

Первое – административное разрешение, т. е. разрешение, выдаваемое уполномоченным государственным органом на осуществление какой-либо правомерной деятельности в воздушном пространстве.

Второе – диспетчерское разрешение, т. е. разрешение, выдаваемое органом ОВД, на использование контролируемого воздушного пространства в соответствии с условиями, обеспечивающими безопасность воздушного движения.

Уведомления о предполагаемом использовании международного воздушного пространства, как и разрешения на его использование, можно подразделить на два вида.

Первое – административное уведомление, поступающее от уполномоченного государственного органа или международной межправительственной организации в адрес заинтересованного государства или государств, о намерении использовать международное воздушное пространство в случаях, когда такое извещение требуется подавать в соответствии с международным правом.

Второе – диспетчерское уведомление, т. е. уведомление, направляемое, как правило, с помощью радиостанции в орган ОВД при использовании неконтролируемого воздушного пространства с целью получения полетно-информационного обслуживания в соответствии с главой 4 приложения 11 к Чикагской конвенции 1944 г.

Можно предположить, что основным признаком понятия «свобода полетов» является отсутствие требований о получении административного разрешения или административного уведомления на осуществление любой деятельности в международном воздушном пространстве с использованием летательных аппаратов.

Из изложенного следует сделать вывод, что принцип «свободы полетов» в самом широком его понимании можно отнести только к той части международного воздушного пространства, на которую не распространяются требования о получении административных разрешений или уведомлений, и не установлены запреты и ограничения на определенные виды деятельности, предусмотренные международным правом. Именно такую часть международного воздушного пространства можно было бы определить как открытое воздушное пространство. Другую часть международного воздушного пространства, т. е. воздушного пространства, расположенного над исключительной экономической зоной и территориями, не находящимися под чьим-либо суверенитетом, использование которого ограничено нормами международного права, можно было бы определить как «международное воздушное пространство ограниченного пользования».

Автор настоящей работы позволил себе сделать указанные выше предположения относительно применения понятия «свобода полетов» в международном воздушном пространстве, которые отличаются от мнения многих российских ученых-правоведов и противоречат выводам исследовательской работы Секретариата ИКАО, утверждающим, что режим воздушного пространства над исключительной экономической зоной в отношении свободы полетов тождественен такому режиму в воздушном пространстве над открытым морем[77]. По всей вероятности, такое несовпадение мнений основывается на различном толковании самого определения понятия «свобода полетов». Автор настоящего исследования основывается на том, что основным признаком понятия «свобода полетов» является отсутствие каких-либо международно-правовых запретов на полеты любых летательных аппаратов с любыми целями или требований на получение разрешений для выполнения таких полетов, например, от прибрежного государства.

Особого внимания заслуживает изучение проблемы, касающейся прав и обязанностей государств в области предупреждения и пресечения противоправной деятельности в открытом море. К такой незаконной деятельности Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5), в частности, относит: перевозку рабов на судах (ст. 99); пиратство (ст. 101); несанкционированное вещание, т. е. передачу звуковых радио- или телевизионных программ с судна или установки (ст. 109); незаконную торговлю наркотиками или психотропными веществами (ст. 108). Кроме того, из смысла п. 2 ст. 111 Конвенции к незаконной деятельности следует относить противоправные деяния в исключительной экономической зоне и в зонах безопасности вокруг установок на континентальном шельфе (например: проведение разведки и разработка природных живых и неживых ресурсов без разрешения соответствующего прибрежного государства и т. п.).