Перейдем к сравнению муниципально-правовой ответственности в узком смысле – внутри публично-правовой ответственности, к сравнению института муниципально-правовой ответственности с конституционно-правовой.
С этой целью рассмотрим виды ответственности, сходные в силу общего родового основания – публичности.
Содержанием публично-правовой ответственности (конституционной и муниципальной), по мнению автора, является, во-первых, сочетание в ней политических и правовых мер ответственности, во-вторых, ее субъекты несут ответственность перед основными источниками публичной власти – многонациональным народом, населением муниципального образования, гражданином – в большинстве своем перед коллективным субъектом, что отличает публичную ответственность от иных видов юридической ответственности. Эту позицию – основной критерий, объединяющий два вида публично-правовой ответственности – разделяют С. И. Шишкин, В. В. Яковлев
, И. А. Умнова
.
По мнению М. В. Красновского, публично-правовой вид ответственности (конституционной и муниципальной) близок к ответственности политической и включает в себя целый ряд общих признаков: вытекает из особенностей политических отношений и регламентирующих их норм; возникает в процессе взаимоотношений между классами, нациями, государствами; наступает не только за умышленные виновные действия, но и за неумелость, приспособленчество, опрометчивость в вопросах политики и т. д.
Н. М. Колосова выделяет признаки конституционной ответственности, которые в равной степени могут быть применены и к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, к муниципально-правовой ответственности. К их числу относятся ненадлежащее осуществление полномочий должностными лицами и латентный характер ответственности
.
Н. Н. Неровная
высказывает предположение о том, что эти два вида ответственности обладают общими родовыми признаками, к числу которых следует отнести:
1) сложную структуру, включающую элементы социальной ответственности, носящей отраслевой юридический характер, и меры именно государственно- или муниципально-правового принуждения;
2) ярко выраженный политико-правовой характер данных видов ответственности, определяемый их реализацией в сфере народовластия;
3) выделение в содержании данных видов ответственности элементов как ретроспективной, так и позитивной ответственности;
4) профилактический характер мер данных видов ответственности
.
Как отмечает М. Д. Шиндяпина, отличительной чертой этого вида юридической ответственности является ее политический характер. Поэтому на первый план выступает политическое порицание правонарушителя (выражение недоверия, политическая несостоятельность, прекращение политической карьеры и т. д.), а затем ограничения личного и имущественного характера (досрочный роспуск, отставка и т. д.)
. Особенностью данного вида юридической ответственности является то, что он не только не связан с карой, но и не всегда влечет за собой обязанность виновного субъекта загладить причиненный ущерб, что обусловлено неразработанностью данного института в российской правовой системе, а также высокими рисками любой публично-правовой (политической) деятельности.
Б. З. Кушхова объясняет выделение публичной ответственности (конституционно-правовой) как самостоятельного вида юридической ответственности «предметом и методом конституционно-правового регулирования общественных отношений; функциями, которые выполняет конституционное право в общей системе права; спецификой статуса субъектов конституционно-правовых отношений; особенностями юридической природы неправомерного поведения в конституционно-правовой сфере; характером конституционных предписаний, на базе которых возникает ответственность; особой процедурой ее реализации»
. Без сомнения, эти критерии распространяются на оба вида публично-правовой ответственности, а не только конституционно-правовой. Б. З. Кушхова в своем диссертационном исследовании также отмечает способность этого вида юридической ответственности выступать в качестве критерия правомерности и противоправности поведения, детерминирует потребность в установлении мер ответственности в отношении публичной власти и предопределяет субъектный состав публичной власти по признаку ответственности за невыполнение либо ненадлежащее исполнение предоставленных им властных полномочий
.
Упомянутый автор обосновывает тезис о том, что юридическая ответственность представляет собой синтез позитивной и негативной составляющих
. «Они взаимно дополняют друг друга, а применительно к публичной власти выступают в качестве единой системы, обеспечивающей единство ее функционирования. Позитивная ответственность власти имеет более сложную природу и является важнейшим стимулом надлежащего осуществления управленческих функций. Однако на современном этапе развития России, в процессе осуществления целого ряда реформ, происходящих в условиях глобального финансово-экономического кризиса, приоритетное значение должны приобретать санкции негативной ответственности, содержащие вид и меры государственного принуждения и прежде всего наказания за нарушения права властвующими субъектами»
. И с этим выводом трудно не согласиться.
Ж. И. Овсепян замечает, что конституционная ответственность адекватна отрасли конституционного права
. Аналогичную точку зрения можно занять и в отношении муниципально-правовой ответственности. Ю. А. Дмитриев и Ф. Ш. Измайлова рассматривают конституционно-правовую ответственность как ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти
. Основанием для муниципально-правовой ответственности также может быть ненадлежащее осуществление публичной власти, но соответствующего уровня – муниципального.
Наряду со специфическими источниками, основаниями и санкциями еще одним критерием конституционной ответственности, отличающим ее от иных видов юридической ответственности, являются особенности механизмов применения мер конституционной ответственности
.
Специфика этих механизмов обусловлена как минимум тремя обстоятельствами. Во-первых, особенностями круга субъектов, привлекаемых к юридической ответственности. Субъектами конституционной ответственности, в отличие от иных видов юридической ответственности, являются преимущественно органы (должностные лица) публичной власти, между тем как меры иной отраслевой ответственности применяются главным образом в отношении физических и юридических лиц. Другое обстоятельство заключается в том, что органы (должностные лица) публичной власти несут не только прямую, но и косвенную конституционную ответственность – когда меры конституционной ответственности применяются не к самому органу (должностному лицу), а к результату (продукту) его деятельности, т. е. к изданному им нормативному правовому акту. Третий фактор, обусловливающий специфику механизмов конституционной ответственности, – своеобразие системы и содержания санкций конституционной ответственности
.
Все эти теоретические конструкции, без сомнения, распространяются и на муниципально-правовую ответственность.
По мнению В. В. Ныркова, анализирующего критерии оценки эффективности деятельности органов публичной власти и процедуры повышения эффективности деятельности, концепция позитивной ответственности в сфере публичной власти не только имеет право на существование, но и успешно реализуется на практике. С теоретической точки зрения это можно объяснить тем, что и негативная, и позитивная ответственности представляют собой две стороны одного и того же явления, выражая определенный дуализм, присущий праву в целом
.
Сущностным видится высказывание В. О. Лучина в защиту существования самостоятельного вида конституционной юридической ответственности: «Обособление конституционной ответственности продиктовано спецификой конституционного статуса социальных субъектов, особенностями юридической природы неправомерного поведения – конституционного деликта». По нашему мнению, это мнение В. О. Лучина правомерно распространить на статус субъектов и юридическую природу неправомерного поведения на муниципальном уровне.
Несмотря на наличие ряда общих признаков (морально-политический характер, особенности субъектов ответственности, возможность наступления ответственности без учета вины конкретного лица и др.), муниципально-правовая ответственность обладает рядом отличий от конституционно-правовой ответственности.
Если сопоставить муниципальную ответственность с конституционной, руководствуясь подобным комплексным критерием, то мы увидим, что существенным образом различаются сферы урегулированных нормами права общественных отношений (муниципально-правовая ответственность наступает за решение вопросов местного значения), а субъекты, санкции и процедура их применения частично совпадают, и частично существуют специальные – для муниципально-правовой ответственности. В целом особенности юридической ответственности во многом определяются областью ее применения, то есть урегулированной нормами права сферой общественных отношений.
Целесообразно отметить специфическую особенность, характеризующую основания и условия наступления муниципально-правовой ответственности. Они достаточно специфичны для муниципального права, выражают его сущность и одновременно свидетельствуют о их существовании как самостоятельного вида юридической ответственности, а именно муниципально-правовой ответственности.
По мнению С. В. Гончарова, «спецификой муниципально-правовой ответственности (в отличие, например, от административно-правовой, дисциплинарной ответственности) является то, что реализация муниципально-правовой ответственности (муниципально-правовых санкций) в обязательном порядке влечет за собой досрочное прекращение полномочий выборного должностного лица (органа местного самоуправления), в отношении которого применяется муниципально-правовая санкция»
. С этим нельзя согласиться, так как в арсенале муниципально-правовой ответственности есть санкции, которые не влекут досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица (органа местного самоуправления). Отметим, что санкции муниципально-правовой ответственности могут быть как радикально-негативными (досрочное прекращение полномочий – крайняя мера ответственности), так и превентивными.
Однако отличительной особенностью муниципально-правовой ответственности является характер мер ответственности: часть заимствована из других отраслей права, часть специфична и закреплена именно за муниципальным уровнем. Такими отличительными признаками, в частности, являются: широта, неоднородность и превалирование коллективных субъектов муниципально-правовой ответственности; основания ответственности; отличия в процедурах решения вопросов об ответственности.
Нормативное закрепление: для муниципально-правовой ответственности оно трехуровневое: федеральное, субъектов Российской Федерации и муниципальное. Как следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ, самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления процедуры отзыва непосредственно в уставе, либо ссылки на регулирующий данную процедуру закон субъекта Российской Федерации. Вместе с тем отсутствие закона субъекта Российской Федерации об отзыве выборного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка его осуществления
.
Однако, по нашему мнению, указанные обстоятельства позволяют сделать вывод, что муниципально-правовая ответственность, несмотря на ряд общих признаков (особенности субъектов ответственности, возможность наступления ответственности без учета вины конкретного лица и др.), не сводится к определенной разновидности конституционно-правовой ответственности. Об этом свидетельствуют ее следующие особенности:
1) муниципально-правовая ответственность является разновидностью публично-властного принуждения, а не государственного принуждения в чистом виде, как конституционно-правовая ответственность;
2) использование норм муниципального права при определении мер ответственности, применяемых к органам и должностным лицам местного самоуправления;
3) особый круг субъектов муниципально-правовой ответственности (в них не включаются органы государственной власти, в то время как в число субъектов конституционной ответственности следует также включить органы государственной власти);
4) иные основания ответственности (в частности, отзыв выборного должностного лица местного самоуправления осуществляется по инициативе населения в порядке и на основаниях, предусмотренных законом и уставами муниципальных образований);
5) привлечение к муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления могут осуществлять специально на это уполномоченные органы или должностные лица местного самоуправления, население муниципального образования, при этом в процедуре ответственности может принимать участие суд общей юрисдикции;
6) муниципально-правовая ответственность применяется в случае нарушения соответствующими субъектами нормативных правовых актов о местном самоуправлении;
7) самостоятельная система нормативных правовых актов, предусматривающих данные виды ответственности.
