Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики. Монография
Наряду со специфическими источниками, основаниями и санкциями еще одним критерием конституционной ответственности, отличающим ее от иных видов юридической ответственности, являются особенности механизмов применения мер конституционной ответственности108.
Специфика этих механизмов обусловлена как минимум тремя обстоятельствами. Во-первых, особенностями круга субъектов, привлекаемых к юридической ответственности. Субъектами конституционной ответственности, в отличие от иных видов юридической ответственности, являются преимущественно органы (должностные лица) публичной власти, между тем как меры иной отраслевой ответственности применяются главным образом в отношении физических и юридических лиц. Другое обстоятельство заключается в том, что органы (должностные лица) публичной власти несут не только прямую, но и косвенную конституционную ответственность – когда меры конституционной ответственности применяются не к самому органу (должностному лицу), а к результату (продукту) его деятельности, т. е. к изданному им нормативному правовому акту. Третий фактор, обусловливающий специфику механизмов конституционной ответственности, – своеобразие системы и содержания санкций конституционной ответственности109.
Все эти теоретические конструкции, без сомнения, распространяются и на муниципально-правовую ответственность.
По мнению В. В. Ныркова, анализирующего критерии оценки эффективности деятельности органов публичной власти и процедуры повышения эффективности деятельности, концепция позитивной ответственности в сфере публичной власти не только имеет право на существование, но и успешно реализуется на практике. С теоретической точки зрения это можно объяснить тем, что и негативная, и позитивная ответственности представляют собой две стороны одного и того же явления, выражая определенный дуализм, присущий праву в целом110.
Сущностным видится высказывание В. О. Лучина в защиту существования самостоятельного вида конституционной юридической ответственности: «Обособление конституционной ответственности продиктовано спецификой конституционного статуса социальных субъектов, особенностями юридической природы неправомерного поведения – конституционного деликта». По нашему мнению, это мнение В. О. Лучина правомерно распространить на статус субъектов и юридическую природу неправомерного поведения на муниципальном уровне.
Несмотря на наличие ряда общих признаков (морально-политический характер, особенности субъектов ответственности, возможность наступления ответственности без учета вины конкретного лица и др.), муниципально-правовая ответственность обладает рядом отличий от конституционно-правовой ответственности.
Если сопоставить муниципальную ответственность с конституционной, руководствуясь подобным комплексным критерием, то мы увидим, что существенным образом различаются сферы урегулированных нормами права общественных отношений (муниципально-правовая ответственность наступает за решение вопросов местного значения), а субъекты, санкции и процедура их применения частично совпадают, и частично существуют специальные – для муниципально-правовой ответственности. В целом особенности юридической ответственности во многом определяются областью ее применения, то есть урегулированной нормами права сферой общественных отношений.
Целесообразно отметить специфическую особенность, характеризующую основания и условия наступления муниципально-правовой ответственности. Они достаточно специфичны для муниципального права, выражают его сущность и одновременно свидетельствуют о их существовании как самостоятельного вида юридической ответственности, а именно муниципально-правовой ответственности.
По мнению С. В. Гончарова, «спецификой муниципально-правовой ответственности (в отличие, например, от административно-правовой, дисциплинарной ответственности) является то, что реализация муниципально-правовой ответственности (муниципально-правовых санкций) в обязательном порядке влечет за собой досрочное прекращение полномочий выборного должностного лица (органа местного самоуправления), в отношении которого применяется муниципально-правовая санкция»111. С этим нельзя согласиться, так как в арсенале муниципально-правовой ответственности есть санкции, которые не влекут досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица (органа местного самоуправления). Отметим, что санкции муниципально-правовой ответственности могут быть как радикально-негативными (досрочное прекращение полномочий – крайняя мера ответственности), так и превентивными.
Однако отличительной особенностью муниципально-правовой ответственности является характер мер ответственности: часть заимствована из других отраслей права, часть специфична и закреплена именно за муниципальным уровнем. Такими отличительными признаками, в частности, являются: широта, неоднородность и превалирование коллективных субъектов муниципально-правовой ответственности; основания ответственности; отличия в процедурах решения вопросов об ответственности.
Нормативное закрепление: для муниципально-правовой ответственности оно трехуровневое: федеральное, субъектов Российской Федерации и муниципальное. Как следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ, самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления процедуры отзыва непосредственно в уставе, либо ссылки на регулирующий данную процедуру закон субъекта Российской Федерации. Вместе с тем отсутствие закона субъекта Российской Федерации об отзыве выборного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка его осуществления112.
Однако, по нашему мнению, указанные обстоятельства позволяют сделать вывод, что муниципально-правовая ответственность, несмотря на ряд общих признаков (особенности субъектов ответственности, возможность наступления ответственности без учета вины конкретного лица и др.), не сводится к определенной разновидности конституционно-правовой ответственности. Об этом свидетельствуют ее следующие особенности:
1) муниципально-правовая ответственность является разновидностью публично-властного принуждения, а не государственного принуждения в чистом виде, как конституционно-правовая ответственность;
2) использование норм муниципального права при определении мер ответственности, применяемых к органам и должностным лицам местного самоуправления;
3) особый круг субъектов муниципально-правовой ответственности (в них не включаются органы государственной власти, в то время как в число субъектов конституционной ответственности следует также включить органы государственной власти);
4) иные основания ответственности (в частности, отзыв выборного должностного лица местного самоуправления осуществляется по инициативе населения в порядке и на основаниях, предусмотренных законом и уставами муниципальных образований);
5) привлечение к муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления могут осуществлять специально на это уполномоченные органы или должностные лица местного самоуправления, население муниципального образования, при этом в процедуре ответственности может принимать участие суд общей юрисдикции;
6) муниципально-правовая ответственность применяется в случае нарушения соответствующими субъектами нормативных правовых актов о местном самоуправлении;
7) самостоятельная система нормативных правовых актов, предусматривающих данные виды ответственности.
Основные отличия муниципально-правовой ответственности от наиболее сходного вида ответственности – конституционно-правовой, по мнению автора, следующие:
Институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением (элемент муниципально-правовой ответственности) призван обеспечить реализацию собственных полномочий носителя муниципальной власти – населения муниципального образования как арбитра в решении вопроса об эффективности осуществления задач и функций выборного должностного лица муниципального образования. В случае отсутствия инициативы со стороны населения, невостребованности механизмов муниципально-правовой ответственности, по нашему мнению, ответственность должна наступать перед государством – второй элемент этого вида ответственности.
Как верно заметил М. А. Краснов, при контроле за соблюдением законодательства и устава муниципального образования нельзя полагаться только на население, поскольку оно само в отдельных случаях может быть заинтересовано в нарушении законодательства и муниципального устава, если такое нарушение представляется жителям целесообразным113.
Можно выделить следующие основания муниципально-правовой ответственности органов местного самоуправления перед государством: во-первых, нарушение (невыполнение) Конституции, законодательства и других нормативных правовых актов; во-вторых, нарушение прав и свобод человека и гражданина; в-третьих, неисполнение (ненадлежащее выполнение) полномочий114.
Глава 3
МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В АКТАХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
При анализе современного периода становления муниципально-правовой ответственности необходимо исходить из общих, основополагающих признаков и принципов, лежащих в основе российской правовой системы. В частности, речь идет о действии пункта 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации. Содержащаяся здесь норма устанавливает включение во внутреннюю правовую систему общепризнанных принципов международного права, а также норм международных договоров, ратифицированных Российской Федерацией. При этом юридическая сила данной группы источников достаточно высока. Об этом свидетельствует тот факт, что в самой конституционной норме сформулировано правило о приоритетности действия этих международных норм по отношению к нормам российских законов и о прямом действии норм международного права115.
Необходимым условием применения норм международных договоров является ратификация этих договоров высшими государственными органами Российской Федерации. Ведущую роль играет Европейская хартия местного самоуправления116, которая была ратифицирована и применяется в Российской Федерации117.
Принципиально важной в данном случае является норма, определяющая местное самоуправление как право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть общественных дел, действуя самостоятельно и под свою ответственность. Тем самым определяется возможность возложения ответственности на эти органы как результат определенной оценки их деятельности.
В Конституции Российской Федерации не упоминается о муниципально-правовой ответственности. Однако, закрепляя общие принципы, общий правовой статус местного самоуправления, она устанавливает тем самым саму возможность существования такой ответственности.
Принцип самостоятельности местного самоуправления, принцип самостоятельного решения населением вопросов местного значения выступает в качестве предпосылки использования муниципально-правовой ответственности в широком смысле, мер публично-правового принуждения в сфере муниципальных правоотношений.
В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации, «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Основываясь на упомянутой конституционной норме, местное самоуправление в пределах своих полномочий вправе устанавливать позитивную и негативную муниципально-правовую ответственность для решения вопросов местного значения.
Основным правовым источником муниципально-правовой ответственности в настоящее время следует признать те акты, которые содержат основания ее наступления. Соответственно, речь должна идти о базовом Федеральном законе.
В соответствии с Федеральным законом, правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, упомянутый Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
Таким образом, этот же перечень является правовой основой муниципально-правовой ответственности.
В своем анализе мы остановимся на главе 10 «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью», посвященной ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц.
Прежде всего хотелось бы отметить, что рассматриваемая глава увеличилась по своему объему по сравнению с ранее действующим Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в Законе 1995 г. в нее входило 6 статей, в Законе 2003 г. – 10 статей).
Глава 10 Федерального закона, безусловно, является более полной по своему содержанию по сравнению с ранее существовавшими нормами об ответственности. Но, к сожалению, и она не свободна от недостатков. Отсутствуют нормы об ответственности депутатов представительных органов местного самоуправления, в частности, перед государством, хотя они являются достаточно активными участниками осуществления местного самоуправления от имени населения муниципального образования.
Согласно ст. 71 «Ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением», население может привлекать к ответственности органы и должностных лиц местного самоуправления в случае нарушения ими норм уставов муниципальных образований. В этой же статье определена основная санкция муниципально-правовой ответственности – отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.
Названная статья интересна, прежде всего, двумя особенностями. Во-первых, самостоятельным источником юридической ответственности признаются уставы муниципальных образований. Во-вторых, необычность данной нормы заключается в том, что ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением трудно отнести к конкретным общепринятым видам юридической ответственности118.
Субъектами данного вида ответственности выступают депутаты, члены выборных органов местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, которые относятся к субъектам муниципально-правовой ответственности.
Нормативное основание наступления ответственности – это нарушение статьи 72 Федерального закона, что относится к федеральному уровню, так как нормативным основанием наступления муниципально-правовой ответственности является нарушение норм Конституции Российской Федерации, Федеральных конституционных законов, Федеральных законов, Конституции (Устава), законов субъекта Российской Федерации, Устава муниципального образования, а также случаи ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им государственных полномочий.
Фактическим основанием для привлечения субъектов права к данному виду ответственности является нарушение действующего законодательства и неисполнение своих полномочий. Привлечение к муниципально-правовой ответственности иногда приобретает политическую окраску. Данная ситуация не способствует укреплению законности, так как любые меры ответственности должны быть сформулированы на высоком уровне юридической техники и не применяться выборочно.
Важно отметить, что особенностью муниципально-правовой ответственности является негативный характер осуждения «нарушителей». Отрицательная оценка возможна как со стороны государства, так и со стороны общества, представители которого могут не проголосовать на следующих выборах, что можно отнести к негативной оценке деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц со стороны населения.
Санкциями данного вида ответственности следует признать решение населения об отзыве должностного лица местного самоуправления, утратившего доверие населения, либо подтвержденное судебным решением решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа местного самоуправления. Наличие таких санкций скорее свидетельствует о наличии, чем об отсутствии муниципально-правовой ответственности.
Согласно ст. 74.1 «Удаление главы муниципального образования в отставку», введенной в Федеральный закон 7 мая 2009 г., представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. При этом необходимо сказать, что большая часть главы 10 Федерального закона посвящена основам ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством119.
Помимо Федерального закона, вопросы установления и механизма реализации ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления регулируются рядом других нормативных правовых актов разного уровня. На федеральном уровне к источникам муниципально-правовой ответственности относится Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе Российской Федерации»120, в соответствии с которым за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации.
Важным источником муниципального права вообще, и муниципально-правовой ответственности в частности, являются решения (правовые позиции) Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, которые неоднократно обращались к проблематике местного самоуправления121. Они определяют законность применения разных отраслевых видов юридической ответственности, которая может быть возложена на органы и должностных лиц местного самоуправления.
Воздействие Конституционного Суда РФ на муниципально-правовую ответственность, по мнению автора, может быть связано не только с прямым воздействием (например, с признанием несоответствия Конституции РФ правовой нормы и правового акта), но и косвенно. Примером может стать форма косвенного воздействия – правовая позиция, согласно которой меняется практика принятия решений органами государственной власти и местного самоуправления в форме правовых актов нормативного характера.
А. В. Ахрамеев в своем диссертационном исследовании высказывает поддерживаемое нами мнение о том, что «…Конституционный Суд РФ не только гарантирует права населения и органов местного самоуправления, но и может фактически устанавливать статус местного самоуправления и органов муниципальных образований в отношениях с органами государственной власти, определять для органов местного самоуправления необходимую, соответствующую Конституции России модель поведения в ситуациях, ставших предметом рассмотрения Суда, рекомендовать им варианты правового регулирования общественных отношений»122.
Отметим «содержательный» аспект решения Конституционного Суда РФ: он устанавливает то, что норма с определенным содержанием противоречит Конституции. При этом предполагается, что утрачивают силу все нормы с таким же содержанием. Конституционному Суду РФ нет смысла заниматься выискиванием положений, аналогичных уже признанным неконституционными, такие акты должны утрачивать силу автоматически. Применение же использованной в Законе о Конституционном Суде РФ законодательной формулы не способствовало бы повышению действенности решений Конституционного Суда РФ и заставляло бы его самостоятельно принимать меры по отысканию «аналогичных» или «воспроизводящих» норм, что осложнено даже в чисто техническом плане из-за объемов нормативной базы и что особенно важно для отрасли муниципального права России123.
Примером косвенного воздействия Конституционного Суда РФ на формирование муниципально-правовой ответственности может быть Постановление от 7 июля 2011 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И. И. Болтушенко и Ю. А. Гурмана»124.
В указанном постановлении, помимо признания не соответствующими Конституции Российской Федерации отдельных положений ч. 3 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ч. 2 и 3 ст. 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области», предписания федеральному законодателю внести изменения и дополнения в федеральные законы, обязательные для учета в законодательстве субъектов Российской Федерации при определении условий применения избирательных систем в муниципальных образованиях критерии допустимости использования пропорциональной избирательной системы; Конституционный Суд РФ рекомендовал органам местного самоуправления учитывать в уставах муниципальных образований при установлении избирательной системы на выборах в представительные органы местного самоуправления необходимость обеспечения максимальной возможности для населения участвовать в выборах. При этом для городских и сельских поселений, по мнению судей Конституционного Суда РФ, в большей степени, чем для городских округов и муниципальных районов, подходит мажоритарная система. Наличие муниципально-правовой ответственности выборных органов, должностных лиц, депутатов зависит как раз от вида избирательной системы.
По нашему мнению, Конституционный Суд направляет развитие муниципально-правовой ответственности. Например, в Определении от 3 апреля 2007 г. № 171-О-П125 предметом рассмотрения Конституционного Суда стали положения законов Кабардино-Балкарской Республики «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике» и «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики». Была сформулирована следующая правовая позиция, согласно которой, реализуя конституционные положения о местном самоуправлении, органы государственной власти и муниципальные образования во всяком случае обязаны находить адекватные и легитимные решения исторически сложившихся, комплексных проблем территориальной организации местного самоуправления, на основе гласного анализа положительных и отрицательных сторон возможных преобразований, используя в случае споров согласительные процедуры и руководствуясь конституционным императивом сохранения государственного единства и согласия.
Таким образом, Конституционный Суд указал на возможное основание муниципально-правовой ответственности, которое сегодня нормативно не закреплено, но вполне заслуживает этого, особенно в национальных субъектах федерации: решение комплексных проблем территориальной организации местного самоуправления должно быть адекватным, легитимным и опираться на исторические и национальные традиции.
В решениях Конституционного Суда Российской Федерации есть конкретно сформулированные указания органам местного самоуправления, в том числе в сфере муниципально-правовой ответственности. Например, в Определении от 1 марта 2007 г. № 129-О-П присутствует запрет произвольного отказа, в том числе и органов местного самоуправления, от выполнения своих публично-правовых обязательств126.
Рекомендации Конституционного Суда РФ «представляют собой одну из относительно самостоятельных разновидностей правовых позиций Конституционного Суда, в которых конституционно-доктринальные начала превалируют над нормативными. Нельзя не учитывать, что предписываемые законодателю рекомендации могут быть сформулированы с большей или меньшей степенью конкретности, что определяет степень дискреции законодателя при реализации соответствующих указаний»127.