Конституционное совещание 1993 года: рождение Конституции России: статьи, выступления, интервью, документы, дневниковые и блокнотные записи (1993–2012
Михаил Алексеевич Митюков
Книга посвящена исследованию отдельных теоретических и исторических аспектов Конституционного совещания 1993 г., завершившего подготовку и доработку ныне действующей Конституции Российской Федерации. Особое внимание посвящено вопросам правовой природы Конституционного совещания, истории его появления и деятельности, а также обсуждения на нем проблем социального государства, федерализма и конституционного правосудия, а также порядка принятия Конституции. Исследование проведено на основе широкого привлечения материалов Конституционного совещания, центральных и личных архивов. В научный оборот впервые вводится ряд документов, дневниковых и блокнотных записей автора. Издание предназначено для научных работников, аспирантов и студентов юридических и исторических учебных заведений, всех, кто интересуется проблематикой Российской Конституции.
М. A. Митюков
Конституционное совещание 1993 года: рождение Конституции России
Cтатьи, выступления, интервью, документы, дневниковые и блокнотные записи (1993–2012)
[битая ссылка] ebooks@prospekt.org
ПРЕДИСЛОВИЕ
Главными особенностями конституционного процесса 1990-х гг. явилась завершающая подготовка и доработка проекта Конституции Российской Федерации экстраординарным органом – Конституционным совещанием, созванным Президентом России, и принятие ее всенародным голосованием.
Эти особенности были объективно обусловлены спецификой острого противоборства Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, вызванного противоположными подходами к социально-экономическим и политическим преобразованиям в стране. Порожденная названным противоборством кризисная ситуация исключила возможность задействования в конституционном процессе предусмотренных прежним Основным законом 1978 года (с последующими изменениями) рычагов для создания и принятия новой Конституции для нового демократического государства. Этому способствовала и трехлетняя «пробуксовка» в представительных органах власти с проектом Конституционной комиссии
.
Политическая значимость Конституционного совещания стала очевидной уже к середине 1993 г. Поиск наиболее приемлемого варианта Конституции привел к диалогу различные политические силы и давал определенные надежды на гражданское примирение, национальному согласию. Политолог Алексей Кива тогда заметил, что «Конституционное совещание, в котором принимают участие не только разнородные и разноуровневые государственные и общественные институты, а также многие известные политики, политологи, предприниматели, юристы, общественные деятели, журналисты, деятели культуры и т. д. в собственном лице, – это, если хотите, гражданское общество в миниатюре
. Точнее говоря, модель его формирования». Он же видел «в Конституционном совещании, характере его работы, в первых итогах… зачатки того, что в конечном итоге может составить основу общественного договора»
.
Вполне обоснованно А. Кива полагал, что Конституционное совещание давало и «редчайший в истории шанс революционного по существу перехода от одного общественного строя к другому»
.
В меньшей степени повезло в нашей литературе юридическому, особенно конституционно-правовому, анализу Конституционного совещания. Стремясь внести скромную лепту в прояснение этого вопроса и в связи с 20-летним юбилеем Конституции Российской Федерации, автор подготовил настоящее издание, представляющее собой собрание некоторых его трудов 1993–2012 гг. о Конституционном совещании.
Опираясь на свой личный опыт члена Конституционной комиссии и участника Конституционного совещания, автор в ряде статей исследует правовую природу, организацию и деятельность Конституционного совещания и приходит к выводу, что этот институт, по существу, представлял собой подобие Учредительного собрания, выражающего практически все спектры политической жизни государства.
Конституционное совещание выполнило роль не столько «формального одобрителя» президентского проекта, которую ему предсказывала оппозиция, сколько содержательного развития и наполнения текста проекта, впоследствии внесенного на всенародное голосование. Этот аспект прослежен мною в нескольких статьях, интервью и выступлениях о проблемах конституционного закрепления социального государства, федеративного устройства и конституционного правосудия, а также роли главы государства, в том числе и в законодательном процессе. И наконец, что дала доработка проекта Конституции в Конституционном совещании, приведено в моем докладе на заседании Государственной палаты, воспроизведенном в настоящем сборнике.
В первом разделе сборника автор поместил наиболее значимые очерки и статьи по избранной тематике, оставив в стороне публикации, в которых вопросы Конституционного совещания затрагиваются мельком, «постольку поскольку» в связи с исследованием других конституционно-правовых вопросов
. Но в то же время воспроизводится статья о последующем развитии Конституции Российской Федерации путем ее преобразования как оптимального варианта, обусловленного спецификой содержания и принятия Основного закона.
В следующем разделе собраны интервью, беседы и материалы круглых столов за период с момента опубликования президентского проекта Конституции (конец апреля 1993 г.) и до вынесения его на всенародное голосование (ноябрь 1993 г.), а также более поздних публикаций. Они отражают вопросы, не только касающиеся проекта и работы над ним, но и поиска оптимального варианта принятия Конституции, определенные колебания в этом вопросе, в том числе и автора, а также итоги доработки проекта Конституции на Конституционном совещании. Здесь и публикация об использовании Совета Федерации в ином формате, чем это предусматривалось в 1990 г., в целях приспособления субъектов Федерации к конституционному процессу. Завершается раз дел крупным интервью, данным мною итальянскому исследователю Ивану Марино во второй половине «нулевых» годов.
Мои дневниковые и блокнотные записи о ходе Конституционного совещания, некоторых событиях политического и юридического характера вокруг него и проекта Конституции, обсуждаемого и дорабатываемого совещанием, – предмет третьего раздела книги.
Последний раздел книги представляет собой приложения не которых документов и иных материалов, как предшествующих непосредственно совещанию, так и сопровождающих его, особенно на последнем сентябрьско-октябрьском этапе. Это документы, отражающие первую реакцию субъектов Федерации на «президентский проект Конституции», данные об организации Конституционного совещания и об экспертном составе, материалы Общественной и Государственной палат Конституционного совещания, сведения о его поправках, а также об устремлениях субъектов Федерации в этом направлении.
Предлагая эту книгу, автор осознает свою скромную задачу привлечь внимание будущих исследователей к проблеме истории Конституции Российской Федерации и немаловажной роли в ее рождении – Конституционного совещания 1993 года.
Профессор М. А. Митюков
Сентябрь 2013 г.
I. СТАТЬИ И ВЫСТУПЛЕНИЯ
Правовая природа, организация и деятельность Конституционного совещания 1993 г.
Десять лет жизни нашей Конституции – это миг в истории, но в нем, пожалуй, спрессованы многие десятки лет, столь необходимых в обычных условиях эволюционного развития страны. Результатом этого стал новый конституционный и экономический строй, внешняя политика и стратегические подходы к будущему России.
К Конституции 1993 года страна шла не простым путем, а через сложные политические, экономические противоречия, коллизии, многие из которых до сих пор не исчезли, а некоторые даже усложнились.
Необходимость в новой Конституции стала очевидной уже в конце 80-х – начале 90-х гг. прошлого века. К ней подвели не только объективные причины, связанные с кризисом социалистическою строя, но и субъективные, объясняемые начавшимся поиском государственно-правовой модели для развития зарождающегося в муках демократического правового государства.
Первые демократические выборы 1989 и 1990 гг. создали ту политическую трибуну, с которой была не только заявлена идея о новой Конституции, но и предприняты первые шаги к ее материализации. На первом Съезде народных депутатов РСФСР 16 июня 1990 г. была образована Конституционная комиссия во главе с Председателем Верховного Совета Б. Н. Ельциным. Естественно, что те исторические условия предопределили начало работы над проектом новой Конституции на основе Декларации от 12 июня 1990 года «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» и в рамках существовавшего тогда Союза ССР.
В 1990–1992 гг. работа над проектом Конституции фактически осуществлялась по двум направлениям. Первое из них реализовывалось под эгидой Верховного Совета созданной Конституционной комиссией, где в конечном итоге пытались придать легитимность политическим идеям Р. Хасбулатова и О. Румянцева, соединить прошлое – «советскую модель» с парламентской республикой. Эклектические варианты проекта Конституционной комиссии так и остались «памятниками» правовой мысли, породив сложные политико-юридические дискуссии. Однако нужно признать, что ряд положений, апробированных Конституционной комиссией, стал важным материалом для будущей Конституции.
Второе – практическое – направление отличалось стремлением создать новую Конституцию путем принятия серии кардинальных и концептуальных изменений и дополнений в действующую тогда Конституцию 1978 года. Его реализация осуществлялась стихийно, чаще всего под влиянием сиюминутных потребностей той или иной ветвей власти, в том числе амбициозных устремлений Верховного Совета. В Конституцию были внесены поправки: в 1990 г. – 53; в 1991 г. – 29 и в 1992 г. – около 300
.
Результаты оказались весьма противоречивыми. С одной стороны, такие приобретения цивилизованного демократического государства, как закрепление путем поправок политического плюрализма, принципа разделения властей (в то время, конечно, весьма формального), учреждение института президента и проведение первых его выборов, создание Конституционного суда и основ для судебной реформы, включение в Конституцию содержания Декларации прав и свобод человека и гражданина и Федеративного договора; с другой стороны, большое количество изменений и дополнений в Конституцию привели к главному пороку – противоречию между старым и новым, возник серьезный дисбаланс законодательной и исполнительной властей. Конституционная декларация приверженности принципу разделения властей на практике сводилась на нет сохранением ст. 104 прежней Конституции РСФСР о полновластии Съезда народных депутатов. Все это ослабляло государственную власть, что ставило под сомнение самопродолжение строительства демократической российской государственности и судьбу реформ.
Каждое из названных направлений оказалось малопродуктивным. Первое в течение трех лет не могло выдать окончательный, одобренный Верховным Советом и субъектами Федерации, проект, а второе направление вело к углублению конфронтации между ветвями власти, к ее ослаблению и в конечном итоге к всеобщей безответственности.
Результаты апрельского референдума 1993 г. предопределили экономические и политические причины интенсивной подготовки проекта новой Конституции, концептуально отличающегося от тех подходов, которые господствовали в Конституционной комиссии и законодательной практике Верховного Совета.
29 апреля 1993 г. на совещании руководителей республик в составе Российской Федерации, глав администраций краев, областей, автономных образований и городов федерального значения Президент России Б. Ельцин среди политических причин, обусловливающих изменение хода работы над проектом Конституции, назвал следующие: «Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика мирным путем стала Российской Федерацией. Государство сменило не только свою «юридическую личность», но и общественный строй… а Конституция у нас пока старая, с большим количеством изменений и дополнений. Этот Основной закон тянет государство назад, в прошлое. С прошлым, понятно, порвать нельзя, историческую память нужно сохранять, но надо идти вперед, жить по новым нормам и правилам, конечно, если эти правила соответствуют действительности, внутри не противоречат друг другу, как это имеет место в действующей Конституции. Поэтому Российской Федерации нужен новый Основной закон»
.
Тогда же президентом, как председателем Конституционной комиссии, был представлен проект новой Конституции. Проект был комплексным, он вобрал в себя все лучшее из получивших политический резонанс конституционных проектов, в том числе и идеи проекта, поддерживаемого Съездом. Он уже фактически был частично действующим благодаря Федеративному договору. С точки зрения содержательной, как подчеркивал профессор С. С. Алексеев, главными в этом документе являлись общезначимые ценности цивилизации, апробированные и действующие в мире, такие как свобода, собственность, обеспеченность личности, ее защищенность. В этом аспекте существенное влияние на проект имели идеи А. Д. Сахарова. Пять главных положений пронизывали проект: человек, крепкая стабильная власть, экономическая свобода на основе закона, правосудие и действительная федерация
.
В представленном президентом проекте Конституции РФ были интегрированы положения, содержащиеся в проектах, подготовленных: рабочей группой Конституционной комиссии, рабочей группой под руководством С. М. Шахрая (вариант «О»)
, международным фондом «Реформа» (А. А. Мишин, Ю. И. Скуратов)
и рабочей группой РДДР (А. А. Собчак, С. С. Алексеев, Ю. Х. Калмыков, С. А. Хохлов и др.). Во всех этих проектах содержались положения о правах и свободах человека в России как демократическом, правовом, светском, федеративном государстве с республиканской формой правления. Эти базовые положения непосредственно отражены в «интегрированном» проекте. В нем в качестве исходного взят принцип президентской республики (в интерпретации А. А. Мишина и С. М. Шахрая). Непосредственно из проекта рабочей группы Конституционной комиссии в «интегрированный» документ включены преамбула, основные положения о народовластии и суверенитете, общие положения о правах и свободах (неотчуждаемость, равенство, пределы осуществления), положения о гражданстве, основных гарантиях прав и свобод, отдельных обязанностях граждан (защита Отечества, охрана окружающей среды), составе Российской Федерации и изменении границ между ее субъектами, положение о государственном языке, принципах правосудия.
Из проекта, подготовленного под руководством С. М. Шахрая, в «интегрированный» проект включены положения о защите прав и свобод, основные положения о государственном устройстве, правовой и судебной системах, местном самоуправлении. Использованы также главные положения о двухпалатном парламенте, порядке принятия федеральных законов, порядке выборов и полномочиях президента.
Проект международного фонда «Реформа» использован как основа для определения ряда прав и свобод граждан (презумпция невиновности, недопустимость обратной силы закона, устанавливающего ответственность, обеспечение образования граждан, свобода творчества, общие принципы избирательного права, запрет цензуры). Из этого проекта заимствованы схема формирования двухпалатного парламента, положения о статусе президента как главы государства, положение о компетенции высших судебных органов и принципах правосудия.
Проект РДДР использован при определении общих положений о президенте как главе государства, принципах разделения властей, характеристике России как светского государства, положений о частной собственности, свободном обращении товаров, недопустимости обременительных налогов, порядке формирования правительства и способах разрешения правительственного кризиса.
В «интегрированном» варианте проекта нашли отражение выводы и положения, предложенные на совещании юристов у Президента РФ 9 апреля 1993 г.
Президентом была выдвинута идея подготовки проекта Конституции, его доработка в специально созданном широко представительном органе в Конституционном совещании. Эта идея во многом была необычна, ее эффективность и демократизм можно оценить уже сейчас, не дожидаясь оценки историков в будущем.
