Пенсионное законодательство России в советский период (октябрь 1917 г. – 1928 г.). Монография

Конфликты предпринимателей с рабочими по поводу управления делами страховых касс стали постоянным явлением. Декреты советского правительства встретили ярое сопротивление владельцев фабрик, заводов и их объединений. К примеру, Комитет страховых товариществ в Петрограде издал директиву против декрета от 26 октября (8 ноября) 1917 г.[106], в которой указал, что декрет «юридически… не имеет силу закона», и предложил его не выполнять. Подобные же указания «о саботаже советских законов» этот комитет давал неоднократно и в дальнейшем. Так, 4 марта 1918 г. последовало прямое указание комитета о том, что декрет о страховании болезни не должен быть исполняем ни в целом, ни в части. Ввиду неподчинения правления Петроградского страхового товарищества распоряжениям советской власти Совет народных комиссаров 20 января 1918 г. объявил все имущество и капиталы товарищества собственностью республики, функции товарищества были возложены на Петроградскую больничную кассу[107].

Общей тенденцией по всем регионам страны стало создание единой страховой кассы, независимой от работодателей в организационном плане, но финансируемой за счет них и государства. В ней предполагалось аккумулировать все известные на тот момент виды социального обеспечения: по болезни, трудовому увечью или безработице. Первичными единицами такой системы должны были стать больничные кассы, созданные во исполнение декрета ЦИК Советов «О страховании на случай болезни»[108], – страховые организации нового советского государства, пришедшие на смену страховым товариществам, пережиткам «царского прошлого»[109].

Выстраивался также механизм надзора за деятельностью страховых организаций. 29 ноября (14 декабря) 1917 г. советское правительство издало Положение «О Страховом Совете»[110], а 16 (29) декабря 1917 г. – Положение «О страховых присутствиях»[111].

Состав Страхового совета формировался таким образом, что подавляющее большинство сохранялось за представителями рабочих (всего 48 человек, из которых, не считая 4 представителей от советского правительства, рабочих представляли 32 делегата). Страховой Совет обладал исключительным правом нормотворчества в области социального страхования в рамках принятых советских декретов, являлся высшей инстанцией по рассмотрению жалоб на постановления страховых присутствий. Страховые присутствия по положению от 16 (29) декабря 1917 г. образовывались в каждом регионе также на базе абсолютного преобладания представителей рабочего класса: из 27 человек, входивших в состав страхового присутствия, лишь 4 было от предпринимателей и 2 от земского и городского самоуправления, все остальные – от рабочих. Основные функции присутствий заключались в осуществлении контроля за исполнением законов о страховании рабочих и указаний Страхового совета, а также рассмотрении жалоб на постановления страховых касс. Страховые присутствия работали как в форме общих собраний, так и в секциях, выделявшихся по предметному принципу.

В Бюллетене отдела социального страхования и охраны труда был опубликован жесткий ответ на жалобы работодателей по поводу слабого представительства их интересов в Страховом совете: «говорите прямо, что вы опасаетесь, как бы интересам промышленников не был нанесен непоправимый вред… Но надежды на то, что своим участием в Совете вы можете дело поправить или хоть что-нибудь отстоять для промышленников, совершенно напрасны. Для этого требуется нечто совершенно другое…»[112].

В мае 1918 г. на II Съезде Комиссаров Труда, бирж труда и страховых касс было принято решение объединить отделы социального страхования и охраны труда при Народном комиссариате труда, «поскольку задачи охраны труда являются совершенно неотделимой и самой существенной частью работы страховых касс, как проводников социального страхования»[113].

Сохранившиеся документы тех времен свидетельствуют о том, что предполагалось установить новый порядок обжалования решений страховых касс, принципиально отличавшийся от дореволюционного. Так, в проекте декрета «О подсудности дел по спорам о вознаграждении за смерть и утрату трудоспособности лиц, занятых по найму», датированном апрелем 1918 г.[114], планировалось создание судебных секций при губернских страховых присутствиях для рассмотрения споров о страховых выплатах в связи со смертью или постоянной утратой трудоспособности лиц, занятых по найму. В состав судебных секций должны были входить председатель, избираемый губернским страховым присутствием, и четыре заседателя (трое избирались присутствием из числа представителей от рабочих и один – из представителей работодателей). Механизм работы судебных секций виделся следующим образом.

Дело на рассмотрение судебной секции передавалось при поступлении жалобы от истца или отвечающей стороны (организации, принимающей решение о назначении пенсионного обеспечения), если 1/3 ответственных членов этой организации усмотрят в постановлении «явную несправедливость или нарушение закона». Критериев определения «явной несправедливости» в документе не содержалось, поэтому скорее всего этот аспект отдавался на личное усмотрение членов состава страхового учреждения. Кроме того, все дела, разбираемые в страховых присутствиях или его секциях, могли быть переданы в судебную секцию в том случае, если присутствие или бюро присутствия придет к выводу, что дело имеет характер судебного разбирательства, т. е. очевиден спор о праве на социальное обеспечение. Территориальная подсудность дела определялась по месту жительства истца.

Явка сторон на заседание судебной секции была необязательной, однако секция могла признать явку той или иной стороны обязательной, если это требовалось для проведения медицинского освидетельствования или дачи объяснений. Истцам, т. е. рабочим, претендующим на пенсионное обеспечение, гарантировалось право на получение бесплатной юридической консультации при профсоюзах, в том числе на помощь в оформлении процессуальных документов за счет государства. По особо сложным делам судебные секции могли назначить истцу квалифицированного защитника из состава консультантов.

Дела в судебных секциях подлежали рассмотрению в открытых заседаниях, но по заявлению одной из сторон судебная секция могла перейти к закрытому слушанию. Фактические обстоятельства дела выяснялись на основании доказательств – объяснений сторон, свидетельства комиссии медицинской экспертизы, свидетельских показаний. Весь ход слушания дела фиксировался в протоколе, который подписывался всеми членами судебной секции.

Решение судебной секции страхового присутствия могло быть обжаловано в судебную секцию при Страховом совете. Истец имел право на такое обжалование в том случае, если он заявил степень утраты трудоспособности на 25 % больше, чем было назначено ему судебной секцией, а ответчик – если утрата трудоспособности, установленная секцией, была на 25 % выше той, которую он определил. О споре по поводу полной утраты трудоспособности (т. е. свыше 66 %) жалобы могли подавать обе стороны. Кроме того, с жалобами могли обратиться не менее двух членов судебной секции присутствия, если они усмотрят в постановлении те же «явную несправедливость и нарушение закона».

Судебная секция при Страховом совете состояла из председателя, избираемого Страховым советом, и шести заседателей (из которых пять избиралось из представителей рабочих, один – от работодателей). Судебная секция Страхового совета имела право отменить или передать дело на новое рассмотрение в то же или другое присутствие либо пересмотреть дело по существу и принять новое решение. В случае, если дело передавалось на новое рассмотрение в присутствие, оно могло затем снова поступить в Страховой совет в порядке обжалования. В остальном постановления судебной секции были окончательными, но могли быть обжалованы в Страховой Совет в исключительных случаях, если стороны или два члена судебной секции усмотрят в постановлении нарушение закона (о «явной несправедливости» здесь уже не упоминалось).

Анализ указанных положений приводит к выводу, что принцип равенства сторон в этом порядке обжалования не предполагался. Наибольший объем прав при рассмотрении споров о выплатах страхового обеспечения закреплялся за истцами, т. е. наемными работниками. В составе судебных секций явный перевес был в пользу рабочих. А при условии, что жалобу на постановление могут подать не менее двух членов судебной секции, единственный представитель от предпринимателей фактически не мог реализовать это право.

Указанный законопроект так и не был принят вследствие перехода страны к «военному коммунизму», в результате которого кардинально изменилась вся система социального обеспечения. Однако приведенный документ является яркой иллюстрацией наблюдавшейся в то время тенденции развития административной юстиции в области разрешения споров, возникавших из правоотношений как по пенсионному, так и по социальному обеспечению в целом.

Итак, в период становления советской власти пенсионное обеспечение в форме социального страхования начинает развиваться на принципиально новом уровне. Обязанность по уплате страховых взносов на социальное страхование с рабочих переходит на работодателей, допускается возможность частичного государственного софинансирования в случае недостаточности средств. Принцип формирования органов управления социальным страхованием устанавливается в пользу рабочих.

В изучаемый период сохраняется также государственное пенсионное обеспечение, которое можно трактовать как составную часть понятия социального обеспечения в узком смысле, приведенного В. С. Андреевым[115]. Под системой государственного пенсионного обеспечения в данном случае понимается форма реализации субъективных прав (на получение пенсионного обеспечения) и обязанностей (по назначению и выплате указанного обеспечения), при которой выплата пенсий производится за счет прямого ассигнования средств государственного бюджета через систему специально создаваемых государственных органов.

Как и в дореволюционной России, государственное пенсионное обеспечение сохраняется за военнослужащими и членами их семей. Следует отметить, что эта мера рассматривалась советским правительством на тот момент лишь как экстренная, которая временно сохранялась до издания общего страхового закона[116]. Но учитывая, что армия является неотъемлемым атрибутом государственной власти, ее основным гарантом, сохранение государственного пенсионного обеспечения за военнослужащими представляется вполне закономерным. До сих пор пенсионное обеспечение военнослужащих неизменно сохраняется в форме государственного обеспечения[117].

При этом к обозначенной в вышеуказанном определении системе государственного обеспечения увечных воинов правительство в изучаемый период приходит не сразу. 1 (14) ноября 1917 г.[118] на базе бывшего Министерства государственного призрения был образован Народный комиссариат государственного призрения – специализированный государственный орган, ведавший вопросами социального обеспечения (тем самым социальная политика возводилась в ранг общегосударственной).

Первоначально комиссариат занимался лишь отдельными вопросами социального обеспечения: охрана и поддержка материнства, детства, беспризорности и т. п. Все полномочия в области социального обеспечения военнослужащих были переданы Всероссийскому союзу увечных воинов[119], т. е. фактически не орган государственной власти, а некая автономная саморегулируемая организация ведала и распоряжалась государственными средствами, выделяемыми на цели социального обеспечения военнослужащих.

Подобная ситуация не выдерживала никакой критики, и с начала 1918 г. начинается постепенный переход вопросов социального обеспечения военнослужащих к Народному комиссариату государственного призрения. Так, постановлением комиссариата от 23 января (5 февраля) 1918 г.[120] при местных советах рабочих, солдатских и крестьянских депутатов учреждались отделы по назначению пенсий от казны военно-увечным. Постановлением СНК от 6 марта 1918 г.[121] учет и регулирование всех вопросов о пенсиях и пособиях передавались в ведение Народного комиссариата призрения.

В Объяснительной записке Народного комиссариата государственного призрения[122] от (13) 26 апреля 1918 г. № 451/162 к проекту декрета «О разъяснении и изменении декрета от 23 декабря 1917 г.» говорилось: «Правительственная власть совершенно оторвалась от дела помощи увечным и не может не только руководить этим делом, но и следить за целесообразным и правильным расходованием денежных средств… государственные средства тратятся неправильно и неравномерно: поступают жалобы из различных мест на то, что Центральный Комитет Всероссийского союза увечных воинов не высылает им денег, занимается коммерческими предприятиями в ущерб другим задачам»[123]. В документе был сформулирован ключевой принцип, на котором должна была строиться система обеспечения военнослужащих: «дело социального обеспечения увечных воинов должно находиться в руках государственной власти – центральных и местных комиссариатов социального обеспечения, расходование государственных средств должно находиться под контролем и санкцией Советской власти на местах»[124]. Вскоре СНК одобрил законопроект, и новая система администрирования социального обеспечения была закреплена в декрете СНК «О социальном обеспечении увечных воинов» от 20 апреля 1918 г.[125] Руководящая роль в деле социального обеспечения увечных воинов отводилась Народному комиссариату социального обеспечения и его отделам при местных советах.

Третья форма пенсионного обеспечения – общественная взаимопомощь (по принципу дореволюционных обществ взаимопомощи[126]) – сохранялась в изучаемый период в целях социальной поддержки нетрудоспособного беднейшего крестьянства. Под общественной взаимопомощью понимается форма реализации субъективных прав (на получение пенсионного обеспечения) и субъективных обязанностей (по предоставлению такого обеспечения), при которой финансирование пенсий участников добровольного объединения осуществляется за счет аккумуляции денежных или натуральных членских взносов в специально создаваемом фонде. Специфика этой формы заключается в том, что субъекты финансирования, спустя определенный промежуток времени, при наступлении нетрудоспособности становятся субъектами пенсионного обеспечения. Эту систему можно определить как добровольное пенсионное «самообеспечение». Тем самым советское правительство по отношению к крестьянству обращается к первому исторически сложившемуся виду социального страхования – добровольному, построенному на началах взаимопомощи[127].

Пенсионное самообеспечение крестьянства напрямую согласовывалось с политикой поддержки коллективизации в деревне, которая прослеживалась уже в первые месяцы советской власти. В. И. Ленин писал по этому поводу: «в законе о земле Советская власть дала прямое преимущество коммунам и товариществам, поставив их на первое место»[128]. По данным Народного комиссариата земледелия, к началу 1918 г. в России имелось 250 сельскохозяйственных коммун, а к концу 1918 г. – свыше 1 500 сельскохозяйственных коммун и артелей[129], в которые объединялись, как правило, беднейшие слои крестьянства.

Все вопросы социальной поддержки нетрудоспособных крестьян передавались в ведение таких общественных организаций, они реализовывались в форме самообеспечения за счет трудоспособных участников коллективных хозяйств. Так, например, в Уставе Вацковской трудовой артели Арзамасского уезда Нижегородской губернии предусматривалось разделение членов артели на три категории: работоспособных (физически здоровые люди в возрасте от 18 до 50 лет), слабосильных (физически здоровые люди, старше 50 лет) и неработоспособных (люди с плохим здоровьем, неспособные к труду, независимо от возраста). Слабосильные распределялись на более легкие работы, а неработоспособные оставались на положении пенсионеров[130].

Пенсионное обеспечение в форме общественной взаимопомощи сохранялось также на базе частично сохранявшихся в изучаемый период дореволюционных пенсионных касс. Они создавались для дополнительного пенсионного обеспечения служащих различных государственных ведомств, которые участвовали в кассе посредством уплаты взносов[131]. Разумеется, такая форма пенсионного обеспечения противоречила новым принципам построения советского государства и права, и сохранение пенсионных касс рассматривалось лишь как временная мера вынужденного характера. В частности, по запросу о допустимости продолжать отчисление взносов в пенсионную кассу учителей были даны следующие официальные разъяснения: «Вопрос о 6 % пенсионных вычетах из жалованья учителей окончательно еще не решен. Считаясь с предположением КСО[132] ввести страхование на случай старости и инвалидности в общественном масштабе, эти вычеты производиться не будут. Пока же до решения вопроса о пенсионной кассе все остается на прежнем основании»[133].

Таким образом, с приходом к власти рабочей партии большевиков кардинально меняются государственные приоритеты относительно круга управомоченных субъектов пенсионного обеспечения: пенсии трудящихся увеличиваются, пенсии чиновников, служивших в дореволюционных ведомствах, сокращаются и в итоге отменяются. Неуклонно следуя классовому подходу, советское правительство признает себя правопреемником имперской России в пенсионных правоотношениях с участием инвалидов Первой мировой войны из числа низших воинских чинов, продолжая назначать и выплачивать им пенсии по дореволюционным законам. Другой специфической чертой данного периода применительно к сфере пенсионного обеспечения является то, что на фоне общего отрицания всех институтов прежнего строя, советская власть все же сохраняет три формы реализации пенсионных прав и обязанностей, действовавшие до революции (социальное страхование, государственное обеспечение и общественная взаимопомощь), внеся в них лишь некоторые коррективы применительно к новой социальной действительности.