Социальное страхование в России: прошлое, настоящее и перспективы развития. Трудовые пенсии, пособия, выплаты пострадавшим на производстве
При такой системе рабочая сила рассматривалась лишь как способность человека к труду, т. е. совокупность его физических и духовных сил, применяемых им в процессе производства, она, другими словами, не признавалась товаром, не имела потребительской стоимости – двух свойств, позволяющих при капитализме присваивать часть ее цены в результате занижения ее потребительской стоимости. В условиях социализма, где исключалась эксплуатация и, следовательно, эксплуататоры и эксплуатируемые, распределение осуществлялось в двух формах: по труду в соответствии с его количеством и качеством, т. е. в виде оплаты труда, и за счет общественных фондов потребления.
Из этого следует, что при социалистической системе производства и распределения для обязательного социального страхования в классическом его содержании даже теоретически нет места, его просто не может быть. И его не было, поскольку советская модель не содержала сущностных признаков данного способа обеспечения. В советский период сохранялось лишь название – «государственное социальное страхование». Слово «государственное» (вместо «обязательное») как бы подчеркивало, что государство отвечает за все, все средства такого страхования принадлежат ему, и только оно владеет, пользуется и распоряжается ими.
Помимо выхолащивания в советской модели обязательного социального страхования сущностных признаков (о них речь впереди) есть одно, можно сказать, формальное, ее отличие от классической (буржуазной, рыночной) системы: в советской модели отсутствовал полный набор страхуемых социальных рисков, характерный для европейских стран. Не признавались таковыми, в частности, повреждение здоровья вследствие несчастного случая на производстве и профессионального заболевания, а также утрата возможности трудиться вследствие безработицы. В СССР отсутствовало также медицинское страхование. Однако они вполне объяснимы, и эти отличия не следует считать ее ущербностью, недостатком советской модели.
В СССР ответственность за увечье на производстве (профзаболевание) полностью возлагалась непосредственно на предприятия и организации, причем их вина в причинении увечья презюмировалась. Другими словами, ответственность существовала, но не страховая, а гражданско-правовая, т. е. регулируемая нормами гражданского права. В некоторых странах, например в Англии, такая ответственность действует до сих пор. Введение в России обязательного социального страхования риска увечья (смерти) на производстве стало необходимым в связи с разбалансированием производства, появлением и исчезновением многих предприятий и учреждений (банкротством). Что касается безработицы, то ее просто не существовало в таких масштабах, как в других странах и, следовательно, острой необходимости в установлении данного вида страхования не ощущалось.
То же касается и медицинского страхования; в СССР право на охрану здоровья имели все граждане, они обеспечивались бесплатной квалифицированной медицинской помощью, оказываемой государственными учреждениями здравоохранения. Данное право обеспечивалось и многими другими мерами. Финансировались все мероприятия за счет соответствующих бюджетных ассигнований. Кстати, опыт СССР в организации здравоохранения, его финансировании заимствовали многие страны. Введение в России медицинского страхования в начале 90-х гг. прошлого века, как уже говорилось выше, явилось вынужденной мерой, обусловленной невозможностью сохранить финансирование здравоохранения лишь за счет бюджетных ассигнований.
После распада СССР и в период, предшествующий этому трагическому для страны событию, общество уже освободилось от тяжелого идеологического бремени и многих догм. Это привело к пересмотру многих теоретических правовых постулатов и концептуальных основ формирования законодательства, в том числе регулирующего соответствующие отношения в социальной сфере. Процессы обновления происходили и продолжаются до сих пор под предлогом необходимости кардинального реформирования в связи с изменением экономических отношений. Решительных перемен в социальном законодательстве сразу не произошло, да и не могло произойти – догматический груз прошлых лет (все бесплатно и за счет государства) оказался слишком тяжелым. Да и управлять по-старому – «сверху», не считаясь с мнением специалистов и научной общественности и тем более с теми, кому адресуются новеллы, оказалось удобнее, к тому же при полном отсутствии какой-либо ответственности за принимаемые решения, в том числе за грубейшие просчеты и преднамеренные «ошибки». К решению в этот период сложнейших социальных проблем, затрагивающих интересы миллионов людей, было привлечено немало тех, кто не обладал необходимой профессиональной подготовкой и опытом соответствующей работы, включая представителей крупного бизнеса.
Постсоветский, или новейший, период можно разделить на два этапа в зависимости от того, какая ветвь обязательного страхования имеется в виду.
Пенсионное страхование начало обновляться еще в недрах СССР, оно связано с разработкой проекта Закона о пенсионном обеспечении граждан СССР. Причин, побудивших разработку проекта этого закона, много. Основными из них являлись: некоторое снижение уровня пенсионного обеспечения наемных работников (как относительного, так и абсолютного), сокращение необходимой дифференциации в уровне пенсионного обеспечения в зависимости от трудового вклада и общее отставание советской пенсионной системы от подобных систем, действующих в других развитых странах, которые достигли к середине 80-х гг. апогея в своем эволюционном развитии. Деградация советской системы пенсионного обеспечения объяснялась тем, что на протяжении ряда последних лет государство фактически экономило на старшем поколении, финансируя расходы на пенсионные цели по принципу «разумной достаточности», что позволяло сознательно замораживать уровень пенсионного обеспечения на длительные периоды, не гарантируя пенсионерам непрерывного улучшения жизни по мере роста оплаты труда в стране, повышения уровня жизни, появления у государства дополнительных экономических возможностей[29]. Это отмечалось многими специалистами в процессе разработки указанного проекта закона. В этом проекте затрагивались многие проблемы, связанные с обязательным пенсионным страхованием, в частности с уровнем обязательных страховых взносов, созданием обособленного пенсионного фонда. Союзный закон был принят, но так и не вступил в силу. Одновременно разрабатывается и 20 ноября 1990 г. принимается Закон «О государственных пенсиях в РСФСР»[30]. Закон РФ 1990 г. явился по существу первым пенсионным законом, в котором предусматривалась реализация страховых принципов, на основе которых функционируют страховые пенсионные системы в других странах[31].
Данный закон касался не только страховых пенсий. Он закреплял единую пенсионную систему, охватывающую все население страны. Этим законом ликвидировались привилегированные и ущербные пенсионные системы (персональные пенсии и нищенские пенсии для колхозников). На первом этапе своего действия, который оказался весьма коротким, Закон РФ 1990 г. решил многие острейшие проблемы: существенно повысил общий относительный уровень пенсионного обеспечения, поставив размер пенсии в прямую зависимость от объективных показателей, характеризующих трудовой вклад человека; выравнил стажевые возможности женщин и мужчин; устранил дефекты в правилах определения трудового дохода, на основе которого определяется размер пенсии; существенно повысил минимальный размер пенсии по старости, придав ему значение базовой величины, на основе которой определяются минимальные и максимальные размеры других пенсий, и т. д. Наряду с этим закон решил ряд проблем и не страхового характера. В частности, одной из его новелл явилось введение в России социальной пенсии, т. е. такой пенсии, которая устанавливается любому нетрудоспособному гражданину без требования какого-либо трудового стажа. Причем к кругу лиц, обеспечиваемых данной пенсией, отнесены дети, потерявшие одного или обоих родителей, дети-инвалиды, инвалиды всех трех групп, пожилые граждане (мужчины в возрасте 65 лет и старше, женщины в возрасте 60 лет и старше).
Закон РФ 1990 г. вскоре перестал выполняться. Причины этого – развал экономики страны, беспрецедентная инфляция и падение реального уровня доходов всего населения, массовая задержка выплаты заработной платы, уклонение предпринимателей от уплаты налогов и страховых взносов. В итоге произошел паралич страховой пенсионной системы, невозможность выполнения ею и государством принятых перед застрахованными и их семьями обязательств, закрепленных в указанном законе. Со второй половины 1993 г. начинается пересмотр норм Закона РФ 1990 г., приведение их в соответствие с ограниченными возможностями финансирования.
В результате многочисленных поправок, внесенных в Закон РФ 1990 г. в период с конца 1993 г. и до его официальной отмены (с 1 января 2002 г.) он превратился в закон, нормы которого закрепляли пенсионную нищету практически всех застрахованных и их семей. Стать пенсионером означало стать нищим, если у человека не имелось других источников дохода помимо пенсии.
Следует отметить, что в указанный период не наблюдалось каких-либо существенных перемен в законодательстве, регулирующем обеспечение работающих за счет средств социального страхования пособиями по временной нетрудоспособности, а женщин, кроме того, пособиями по беременности и родам, хотя сбои в их выплате имели место, поскольку продолжало действовать старое, советское, законодательство.
Наряду с перекройкой смысла Закона РФ 1990 г., в данный период проявляется стремление к декодификации пенсионного законодательства, созданию вместо единого закона обособленных законов для отдельных категорий государственных служащих. В 1993 г. принимается Закон РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходящих военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей», в дальнейшем этот закон распространяется на некоторых других граждан, проходящих соответствующую государственную службу. Также устанавливается особое пенсионное обеспечение для судей, прокуроров, следователей и т. д. Наконец в 1995 г. Указом Президента Российской Федерации вводится привилегированное пенсионное обеспечение для граждан, занимавших государственные должности, а также для государственных гражданских служащих (для последних правовое регулирование возводится в ранг Федерального закона в конце 2001 г.).
В итоге можно констатировать, что идея о едином пенсионном законе постепенно угасла, и в России функционируют наряду с общей пенсионной системой для всех особые, привилегированные системы для избранных – тех, кто находится во власти или обслуживает ее.
Первый этап в развитии обязательного пенсионного страхования в постсоветский период закончился в связи со вступлением в силу с 1 января 2002 г. Федерального закона от 15 декабря 2003 г. «О пенсионном страховании в Российской Федерации» и Федерального закона от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Соответственно, с этого времени начинается второй этап постсоветского периода, который продолжается до сих пор.
За десятилетний период действия этих законов в них вносились многочисленные поправки и дополнения, особенно в Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Менялась (иногда неоднократно) редакция ст. 1, 2, 8, 9, 12, 13, 18, 19, 20, 21–25, 27, 28, 32; дана полностью новая редакция ст. 5, 6, 14, 15, 16, 17, 17.1, 30; введены дополнительные статьи 17.2, 28.1, 29.1, 30.1, 30.2, 30.3; дополнены новыми пунктами и абзацами ст. 1, 12, 27. Сохранились в первоначальном виде лишь ст. 3, 4, 7, 26 и 29 («Лица, имеющие право на трудовую пенсию», «Право выбора пенсии», «Условия назначения пенсии по старости», «Удержания из трудовой пенсии» и «Перерасчет размеров трудовых пенсий по документам пенсионного дела» соответственно).
О чем свидетельствует непрерывный процесс изменений и дополнений, вносимых в данный Федеральный закон, который некоторые называют «законодательным поносом»? Об отсутствии выверенных и одобренных независимыми специалистами программ и доктрин развития социальной сферы, в частности перспектив развития обязательного социального страхования и основного его звена – пенсионного страхования. Он – следствие наспех выбранного, явно неверного исходного направления развития.
Ныне в нашей стране сложилась ущербная, неполноценная пенсионная система, не отвечающая интересам населения, прежде всего той его части, которая занята трудовой деятельностью. Это по существу эрзац, суррогат страховой пенсионной системы, ее роднит с классической страховой пенсионной системой не содержание, а лишь название. Мало этого, российская страховая пенсионная система по многим параметрам не согласуется с другими ветвями обязательного социального страхования, действующими в России, – страховой системой обеспечения застрахованных различными пособиями, а также со страховой системой обеспечения застрахованных, пострадавших на производстве, и их семей.
Указанные страховые системы значительно ближе по своему смысловому содержанию к подобным системам, действующим в других развитых странах, в отличие от российской страховой пенсионной системы. Первая из них (обеспечение пособиями) практически основывается на законодательстве, действовавшем ранее в СССР и России, т. е. имеет выраженную смысловую преемственность по содержанию с прежним правовым регулированием соответствующих отношений. Обновление старого, в основном советского, законодательства осуществлено лишь с 2007 г. Что касается второй ветви – обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, то оно сформировалось на основе опыта других стран и тех норм, которые действовали ранее в нашей стране и предусматривали гражданско-правовую ответственность работодателей за причиненный вред здоровью работника[32].
Подводя итог, касающийся современного состояния российского обязательного социального страхования и законодательства, его регулирующего, отметим, что ряд серьезных дефектов, которые были характерны для советского периода, все еще сохраняется, они вошли в новейшее законодательство как пережитки прошлого. До сих пор, например, страховые взносы признаются государственной федеральной собственностью, затушевывается природа этих платежей и отрицается собственность на них тех, за счет которых они фактически уплачиваются, т. е. застрахованных; все решения, которые касаются формирования доходов фондов и их расходов, принимаются без какого-либо участия застрахованных и т. д. Авторитарный, «усмотренческий» способ управления всем делом обязательного социального страхования оказался привычным и удобным, к тому же при отсутствии, как отмечалось, какой-либо ответственности за принимаемые решения, в том числе грубые просчеты и ошибки.
Наряду со старыми, не до конца разрешенными проблемами, появились и новые. Одна из них – чрезмерное влияние на содержание управленческих решений в сфере обязательного социального страхования бизнес-сообщества и когорты влиятельных чиновников, лоббирующих его интересы. Другая проблема – массовый, можно сказать, беспрецедентный в истории уход (уклонение) работодателей от уплаты страховых взносов, парализующий эффективность всей системы обязательного социального страхования и подрывающий доверие к ней.
2. Сущность, базисные и другие принципы обязательного
социального страхования, его функции и виды
Место и значение обязательного социального страхования
в общей системе социального обеспечения и социальной защиты
Какая система обязательного социального страхования нужна России, ее трудовому народу, поскольку она охватывает тех, кто работает или работал в прошлом и заработал право на обеспечение своим трудом, уплатой обязательных страховых взносов?
Наш ответ категоричен и однозначен: России нужна подлинная система обязательного социального страхования, а не ее имитация, т. е. такая система, которая основывается на базисных (системообразующих) принципах ее организации, признанных мировым сообществом и успешно реализуемых на практике во всех развитых странах. Это важно для всех ветвей (видов) обязательного социального страхования, но особенно для страховой пенсионной системы России, являющейся основным потребителем финансовых ресурсов[33], и хронически испытывающей нехватку средств на выплату страховых пенсий, призванных обеспечить достойный уровень жизни после выхода человека на пенсию.
Как бы ни была организована социальная защита, но в любой развитой стране отчетливо выделяются два направления развития – одно, его можно назвать приоритетным, привилегированным, охватывает занятое население, трудом которого создается богатство общества, а другое – всех остальных граждан. Мировая практика, кроме того, доказала, что обязательное социальное страхование – тот институт, который способен быстро войти в рыночную экономику, поскольку он детище такой экономики, его развитие неразрывно связано и обусловлено совершенствованием рыночных экономических отношений, установлением цивилизованного партнерства между трудом и капиталом под эгидой и при непосредственном участии государства. Кроме того, он не требует предварительного накопления финансовых ресурсов.
Сущность обязательного социального страхования определяет характер экономических отношений в условиях капиталистического способа производства и соответствующих ему производственных отношений между трудом и капиталом.
К. Маркс определял рабочую силу как совокупность физических и духовных способностей, которыми обладает живой организм, живая личность человека и которая пускается им в ход всякий раз, когда он производит какие-либо потребительские стоимости. Ее основу составляет трудоспособность, а также знание и умение, позволяющие человеку выполнять работу определенного объема и качества[34]. В рыночной экономике рабочая сила является вместе с тем и товаром, она покупается и продается, как всякий другой товар. Но это все же особый товар, его нельзя выбросить на свалку, ибо этот товар живой и принадлежит человеку до конца его жизни. Как всякий товар, рабочая сила имеет стоимость (цену), она складывается из заработной платы и начислений на нее – страховых взносов[35]. Экономическая природа страховых платежей всеми специалистами оценивается однозначно: это часть необходимого продукта, отложенного в виде недоданной работнику части цены его рабочей силы, предназначенной для возврата в виде его материального обеспечения при наступлении соответствующих страховых случаев (событий). Возвращается эта доля недоданной цены рабочей силы за счет работников, которые продолжают трудовую деятельность. Другими словами, работающие содержат тех, кто выбыл из орбиты общественного производства, содержат в связи с тем, что в прошлом они содержали тех, кто оставил трудовую деятельность ранее.
Экономическую и социальную сущность обязательного социального страхования определяет природа страховых взносов, которые, как отмечалось, являются частью цены рабочей силы. Страховые взносы – это не нагрузка на бизнес, как часто их называют, это не обременение его доходов налоговыми платежами, а объективно необходимые издержки производства, без них оно не может функционировать. Называть страховые взносы нагрузкой на бизнес равнозначно тому, чтобы считать нагрузкой на бизнес и заработную плату. Казалось бы, все ясно. Однако эта азбучная истина выявила применительно к российской действительности целый комплекс проблем, в частности, необходимость уяснения принципиальной разницы между налоговыми платежами и страховыми взносами, разработки особых правил выработки согласованных решений при наличии существенных разногласий между заинтересованными сторонами (застрахованными и работодателями), а также управления страховыми фондами[36].
Сказанное выше не является открытием и не претендует на новизну. Практически все экономисты, как зарубежные, так и советские, а также российские, исповедуют теорию стоимости, принятую на вооружение с конца XIX в., в том числе теорию стоимости цены рабочей силы. Она до сих пор освещается в учебниках и учебных пособиях. Процитируем выдержки по затронутому вопросу из учебного пособия «Социальное страхование» В. Г. Павлюченко[37]. «Без выяснения их природы (страховых взносов. – М. З.) невозможно понять место и роль страховых взносов в системе экономических отношений социального страхования, их особенности, функции, механизма реализации». И далее: «Поскольку финансовые ресурсы системы социального страхования формируются самими работниками из своих доходов, постольку их отчисления в виде страховых взносов могут составлять лишь только часть их зарплаты». Эта часть зарплаты получила название «отложенной или зарезервированной». Страховые взносы – «это часть необходимого продукта, за счет которого осуществляется удовлетворение потребности работника при наступлении страхового случая». И еще – «Для работодателя это часть издержек на оплату труда, для работника – материальная основа обеспечения защиты от социальных и профессиональных рисков»[38].
Противоречия между собственниками средств производства, т. е. работодателями, и наемными работниками, – объективная реальность. В марксистской теории классовой борьбы они считаются антагонистическими и непримиримыми. Однако столь категорическое утверждение опровергнуто практикой: во всех развитых странах, т. е. повсеместно, уже многие десятилетия достигаются разумные и справедливые компромиссы, сохраняющие относительный мир и покой в обществе, хотя противоречия периодически обостряются. Главный предмет разногласий – цена рабочей силы, а по-другому – заработная плата и начисления на нее, т. е. страховые взносы, которые, как и оплата труда, определяют цену рабочей силы. В России неравенство заинтересованных сторон, т. е. застрахованных и предпринимательского сообщества, вполне очевидно, о нем свидетельствуют принимаемые решения, многие из которых ограничивают права застрахованных, противоречат их интересам.
Политическая сущность обязательного социального страхования неразрывно связана, следовательно, с совокупной ценой рабочей силы и распределением того, что создается совместными усилиями работодателей и наемных и других работников, охваченных обязательным социальным страхованием. Оно выражается в содержании партнерского соглашения между работодателями и работниками. Арбитром при заключении такого соглашения является государство, наделенное властными полномочиями, оно – третья сторона, его задача – найти приемлемое решение имеющихся разногласий и узаконить это соглашение. Успехи развитых стран в укреплении социальной сферы доказали, что поиск разумного и справедливого компромисса вполне возможен, если его противоборствующие стороны равноправны, имеют равный доступ к властным структурам и одинаковое влияние на принимаемые ими решения.
Российский парламент, как полагают некоторые, «не место для дискуссий»[39]. Это не согласуется с идеей парламентаризма. Не секрет, что он превратился в орган, фактически штампующий предложения федеральной исполнительной власти. По установившейся практике при наличии разногласий между предпринимательским сообществом (РСПП) и застрахованными (их представляет обычно ФНПР) разногласия «разрешаются» в лоне правительства и обычно так, как предлагает РСПП. Внесенные правительством предложения далее принимаются послушным большинством в парламенте, обычно без участия представителей застрахованных и профсоюзов. Такую практику следовало бы менять, во всяком случае, в отношении социальных законов. Дискуссии по таким законам крайне необходимы, их содержание следовало бы более подробно освещать в средствах массовой информации, они могли бы предотвращать поспешные и недостаточно продуманные решения, каковых еще немало. Вряд ли допустимы и спонтанные решения в данной сфере, даже по инициативе президента и руководителя правительства РФ.
В России противоречия между трудом и капиталом не менее остры, чем в других странах, и они, как представляется, постепенно нарастают. Главная причина – застойная бедность, являющаяся следствием крайне низкой оплаты труда и уровня социальных выплат, в том числе страховых. Многие не без основания полагают, что имеющиеся возможности полностью еще не используются. В известной степени сложившаяся ситуация объясняется и снижением в обществе значимости профсоюзов как представителей и защитников интересов трудящихся. Казалось бы, в условиях рыночной экономики их роль должна резко возрасти, но этого не происходит. Наоборот, профсоюзное движение в России девальвируется: значительно снизилась не только численность членов профсоюзов и профорганизаций (на многих предприятиях их уже нет), но и активность лидеров профсоюзного движения, некоторые из них к тому же превратились в удобных, несменяемых переговорщиков, не решающихся использовать весь арсенал средств для отстаивания интересов трудящихся, вплоть до забастовок.
Правовая сущность обязательного социального страхования состоит в том, что государство, реализуя соответствующую политику в данной сфере, использует исключительно правовые методы и способы регулирования всех отношений, причем их основой являются, как правило, правовые нормы, установленные законами. В частности, законами устанавливаются все правила образования соответствующих страховых фондов (тарифы страховых взносов, порядок исчисления страховых платежей, сроки уплаты и т. д.) и расходования средств (условия предоставления обеспечения, его уровень и т. д.), а также правовой статус участников (субъектов) правоотношений (застрахованных, страхователей, страховщиков и государства), механизм защиты нарушенных прав и ответственность сторон этих отношений. При регулировании перечисленных отношений используется лишь императивный метод, договорный метод практически исключается полностью. Правовая сущность отражается в названии данного института – он именуется обязательным социальным страхованием, в противоположность договорному, добровольному. Иногда обязательное социальное страхование именуется государственным[40].