Трудовое право Европейского союза: теория и практика

Инструментом правового сближения в известной степени могут служить и решения, которые являются актами индивидуального характера. Они обязательны для адресатов (государство, определенные категории юридических лиц, отдельные юридические лица) во всех составных частях и касаются специальных, узких вопросов. Решения нотифицируются теми субъектами права Европейского союза, которых они непосредственно касаются и которые выступают и качестве исполнителей соответствующих предписаний. В результате вопрос о прямом действии возникает только по отношению к решениям, дестинаторами которых являются государства-члены. В противоположность директивам адресаты решения либо прямо перечисляются в тексте, либо это может быть достигнуто посредством индивидуализации. Кроме того, директива обязательна в отношении установленного в ней результата, а решение – «во всех своих частях».

Решения, адресованные частным лицам, обладают качеством административных актов и в этой функции не могут служить инструментом правового сближения. В то же время решения, направленные в адрес государств-членов, имеют двойственный характер: регулируя определенные отношения, они вместе с тем предусматривают имплементацию в национальное право. При этом принятие решения на уровне ЕС может способствовать сближению национального регулирования государств-членов.

Посредством решения могут быть унифицированы условия экономической деятельности на общем и едином внутреннем рынках. Решения могут содержать унифицированные требования к правовому регулированию внешнеторговых отношений государств-членов и др.

Рекомендации и заключения не являются нормативными правовыми актами. Но процедура принятия решений в рамках ЕС построена таким образом, что для принятия нормативного правового акта, особенно общего характера, нередко требуется предварительное заключение со стороны консультативно-вспомогательных органов. При издании регламентов, относящихся к сфере социального сотрудничества, соответствующие институты ЕС должны в обязательном порядке иметь заключение Экономического и социального комитета. Заключения консультативных органов не являются обязательными для институтов, принимающих регламент или директиву. Однако игнорирование заключения, имеющего обязательную силу, является нарушением компетенции, а это основание для предъявления иска и отмены акта.

Рекомендации и заключения имеют различную направленность. Первые, как правило, предлагают своим адресатам следовать определенному поведению, в то время как заключения представляют собой оценку той или иной ситуации.

Юридическая необязательность рекомендаций и заключений не исключает то обстоятельство, что их предоставление (непредставление) может иметь правовые последствия. Кроме того, отсутствие обязательной силы не означает, что рекомендации и заключения не обладают известным моральным весом, что обусловливается статусом институтов ЕС и общей обязанностью государств-членов исполнять учредительные договоры bona fide.

Рекомендации и заключения оказывают лишь опосредованное воздействие на национальное право, когда возможность их реализации прямо зависит от воли государств-членов.

Трудовое право Европейского союза формировалось под воздействием концептуальных построений и практики, свойственных национальным правовым системам государств-членов и международному праву. Они трансформировались и использовались с учетом целей и задач, стоящих перед Сообществом и Союзом, и необходимости достижения максимально эффективного решения проблем, отнесенных к их юрисдикции.

Трудовое право Евросоюза может развиваться по-разному в государствах-членах, но есть области, в которых существуют единые подходы в рамках различных правопорядков. В этих случаях элементы трудового права не являются только национально государственными, а создают начала общего права (jus commune) в трудовом праве.

Трудовое право Европейского союза – это совокупность норм права ЕС, регулирующих путем гармонизации и унификации норм национального трудового законодательства государств-членов трудовые отношения работников с работодателями и другие тесно связанные с ними отношения141.

В трудовом праве Европейского союза используются те же методы регулирования общественных отношений, которые характерны для национальных государств. К ним относятся методы:

– управомочивания;

– позитивного обязывания и запреты;

– императивный и диспозитивный;

– коллизионный.

Наряду с этими методами для права характерны специальные методы воздействия – методы унификации и гармонизации.

Метод унификации предполагает установление Союзом единых правил поведения, которые непосредственно регулируют общественные отношения на всей его территории. Инструментом унификации служат регламенты – нормативные правовые акты, сходные по своим признакам с федеральными законами. Трудовое право не может быть полностью унифицировано. Ранняя унификация условий труда происходила по инициативе «европейских социальных партнеров». Эта реальность влияет на другие функции «европеизации» трудового права.

При разрешении возникающих споров судьи опираются на сравнительное правоведение как главный метод своей работы. Но суды Евросоюза могут вырабатывать и свои собственные понятия после проведения параллелей между действующими нормами государств-членов. Эволюция национального права государств-членов будет осуществляться с учетом права ЕС при одновременном сокращении «горизонтальных заимствований». Актом унификации законодательств государств-членов является регламент, который обладает силой закона. Унификация предполагает создание единообразного правового режима в соответствующей области отношений.

При осуществлении международной унификации права речь не идет о замене различных национальных правовых систем единообразным наднациональным правом, принятым законодателем в мировом масштабе.

Метод гармонизации означает издание Союзом основ законодательства, в соответствие с которыми государства-члены приводят внутренние законы и подзаконные акты. Посредством гармонизации Союз сближает правовые системы государств-членов друг с другом, но не вводит полное единообразие. Инструментом и актом гармонизации служит директива. Она содержит модельные нормы права, которые государства-члены должны отразить в своем внутреннем законодательстве. По своей природе и свойствам этот акт аналогичен основам законодательства. Директиве, как правило, должен корреспондировать акт национального законодательства, имплементирующий ее положения. Посредством Директив реализовывается введение общих начал правового регулирования. В отличие от унификации, которая влечет за собой полное единообразие, в данном случае государствам-членам предоставляется больший или меньший простор для собственного правового регулирования.

Согласно абз. 3 ст. 249 Договора о ЕС директива обязательна для каждого государства-члена, которому она адресована, в отношении ожидаемого результата, но сохраняет за национальными властями свободу выбора форм и методов действий. Для имплементации директив предоставляется определенный срок. Для государства-члена наступают серьезные последствия, если не выполняется обязанность имплементации. Директива является определяющей для содержания имплементационного закона.

Директивы не подлежат ратификации со стороны государств-членов.

Директивы и рамочные решения предусматривают так называемый срок трансформации – период времени, который дается государствам-членам на то, чтобы привести законодательство в соответствие с указанными актами (в среднем полтора года).

«Европеизация» трудового права происходит путем законодательной гармонизации. Гармонизация законов – это устранение проблематичных несоответствий между национальными законами. В сфере внутреннего рынка используется несколько типов гармонизации. Один из них можно назвать неформальной гармонизацией – это гармонизация путем добровольного взаимного признания. Такого рода поведение можно также рассматривать как осуществление положений Договора о функционировании Европейского союза.

Существует также судебная гармонизация. Когда Суд ЕС опротестовывает национальные постановления, создающие препятствия для движения, это тоже гармонизация. Такого рода гармонизацию называют негативной гармонизацией, поскольку она заключается в устранении законодательства, а не в замене его другим. Когда национальное законодательство заменяется правилами, действующими в ЕС, то это называется позитивной гармонизацией.

Кроме того, существует законодательная гармонизация. Такая гармонизация включает выпуск директив и регламентов, устраняющих мешающие правовые несоответствия. Законодательная гармонизация может быть разбита на различные подтипы. «Полная гармонизация» – это ситуация, когда правила, регламентирующие ту или иную сферу, исходят от Евросоюза. Национальное законодательство полностью заменяется, а государство-член лишается права создавать новое законодательство в соответствующей сфере. Противоположность этому представляет минимальная гармонизация. Она имеет место, когда правила Евросоюза устанавливают минимальные стандарты для всего ЕС, но государства-члены сохраняют свободу устанавливать более жесткие правила.

Факультативная гармонизация имеет место, когда правила Евросоюза устанавливают стандарты, на которые опираться можно, но не обязательно.

Минимальная или факультативная гармонизация не называется полной. Полная гармонизация – это термин, зарезервированный для ситуаций, когда никаких национальных правил не существует.

Последний тип – частичная гармонизация. На самом деле это не правовая категория. Этот термин означает, что гармонизированы некоторые аспекты в той или иной сфере деятельности.

Связь между гармонизацией, осуществляемой Судом ЕС, и законодательной гармонизацией существует на двух уровнях: строго правовом и большей частью политическом. Политическое взаимодействие возникает из стимула для развития внутреннего рынка. Если государство-член не спешит принимать гармонизирующие меры, то Суд ЕС может вмешаться. Более того, Суд ЕС осуществляет гармонизацию негативно – лишает национальное законодательство силы.

Принцип «гармоничного правоприменения». Согласно принципу субсидиарности, особое значение предписывается тому обстоятельству, что применение права Евросоюза должно принципиально оставаться делом государств-членов. Вместе с тем это ставит под сомнение единство применения права ЕС и особенно эффективность защиты прав и интересов частных лиц, возникающих на его основе.

Суд ЕС устанавливает требования позитивного характера

Право Евросоюза подлежит единообразному применению во избежание диспропорции распределения выгод и тяжестей интеграции между государствами-членами.

Суд ЕС выводит требования запретительного характера

Суд ЕС устанавливает требования к мерам административной ответственности, в том числе подчеркивает, что нарушения права Евросоюза в связи с его применением должны караться таким же образом, что и нарушения внутригосударственного права. При этом административные санкции должны быть эффективными и соразмерными.

Национальные суды осуществляют контроль деятельности иных государственных органов по реализации права Евросоюза. Подобные требования главным образом вытекают из общих принципов права Союза в виде принципа обеспечения права на эффективную судебную защиту, справедливое судебное разбирательство и проч.

На национальные суды возлагается обязанность использовать все необходимые меры по обеспечению иска, основанного на праве Евросоюза.

Национальным судам может вменяться использование средств, не предусмотренных внутригосударственным регулированием.

Приостановление национальных мер по применению правового акта Евросоюза в случае, если национальный суд исходит из недействительности последнего, допустимо при следующих условиях:

– сомнения в действительности правового акта Евросоюза должны быть существенными;

– вопрос о признании правового акта Евросоюза недействительным должен быть передан на рассмотрение Суда ЕС;

– неприменение внутригосударственного акта представляется национальному суду необходимым и безотлагательным, так как в противном случае у истца может возникнуть непоправимый ущерб.

Национальные процессуальные правила не могут затруднять или делать невозможным защиту прав, вытекающих из права Евросоюза.

Внутригосударственные положения, ставящие проверку национальных актов на соответствие праву Евросоюза в зависимость от каких-либо обстоятельств, противоречат принципу верховенства права Союза.

Меры судебной защиты должны быть адекватны для достижения целей права Евросоюза, а также соразмерны «букве и духу» права Евросоюза. Судебная защита и процессуальные гарантии при рассмотрении дел, возникших из применения права Евросоюза, не могут быть менее благоприятными, нежели средства защиты при аналогичных делах, основанных на национальном праве.

Свобода национального правотворчества при имплементации директив подлежит ограничениям и с содержательной точки зрения. Это относится к сохранению или последующему принятию национальных положений, которые устанавливают более высокий уровень правовой защиты, нежели директивы. Суд ЕС считает, что такие положения не могут нарушать функционирование общего и единого внутреннего рынков и вследствие этого должны находиться в соразмерном отношении с целями и задачами учредительных договоров142 и пр. Кроме того, более строгие национальные меры защиты имеют известные пределы: в гармонизированных областях они расцениваются как «меры эквивалентного характера» и не находят применения к товарам, лицам и проч. из других государств-членов.

В случаях, когда регулирование директивы является неполным, возможно дополнительное национальное правотворчество. Однако и здесь Суд ЕС устанавливает определенные ограничения. Такие национальные положения:

– должны быть необходимы для достижения результата директивы;

– не могут противоречить ее положениям или нарушать систему ее регулирования.

Суд ЕС уточнил тезис о свободе выбора форм и методов. Подобный выбор должен в наибольшей степени способствовать эффективности директив. Суд ЕС также отмечает: «Указанная свобода не может сводить на нет обязательства государств-членов предпринимать все необходимые меры в рамках их национального правопорядка для обеспечения полной эффективности директивы в соответствии с установленным в ней результатом»143. По мнению Суда ЕС, злоупотребление свободой выбора форм и методов имеет место в том случае, если существуют доказательства, что результат директивы в действительности не был достигнут.

Помимо этого, Суд ЕС формулирует общие запреты, подлежащие соблюдению в процессе имплементации, в том числе:

– государства-члены не вправе ссылаться на пропуск сроков имплементации правовых актов ЕС;

– трудности конституционного, политического, экономического и иного характера при претворении в жизнь права Евросоюза не могут служить оправданием отсутствия или ненадлежащей имплементации.

Иная ситуация присутствует в случае регламентов. Здесь свобода национального нормотворчества имеет место только при допустимости в тексте. Регламент может налагать на государства-члены обязанность или предоставлять им право издавать национальные положения (так называемые несамоисполнимые регламенты). При этом действия органов государств-членов не могут изменять смысл регламента или затруднять восприятие его положений как части права Евросоюза.

Принцип «гармоничного правотворчества» разрешает проблему допустимых пределов национального правотворчества, обеспечивающего реализацию норм права Союза. Практическое значение принцип гармоничного правотворчества имеет в случае директив. Издание директивы приводит к возникновению особых правоотношений между Евросоюзом и государством-членом, которому она адресована. Директива связывает государство-член определенным правовым поведением, налагая на него обязанность имплементации. Но государства-члены сохраняют за собой право выбирать формы и методы последней.

Имплементация необязательно должна происходить в форме парламентского закона144.

Форма, в которую облекаются национальные меры по имплементации, должна быть ясной и определенной. Иными словами, национальные положения должны быть доступны отдельным лицам и предоставлять последним необходимую правовую защиту145. Использование для имплементации актов органов исполнительной власти не всегда удовлетворяет указанным выше требованиям:

– содержащиеся в них нормы обладают различным характером;

– такие акты, как правило, не подлежат всеобщему опубликованию. Для имплементации могут привлекаться акты исполнительных органов, издаваемых в порядке осуществления делегированных законодательных функций. В ФРГ в качестве таковых выступают, например, постановления правительства федерального министра или правительства федеральной земли в соответствии со ст. 80 (1) Конституции. Наряду с этим имплементация может происходить и на основе административных актов, которые издаются по вопросам, не входящим в сферу законодательства. Так, например, во Франции к этой группе относятся регламентарные акты (ст. 37 Конституции Франции). При этом, с точки зрения процедуры принятия и названия подобных актов, в государствах-членах имеются значительные различия. Кроме того, ссылка на административную практику вообще не может являться основанием для признания имплементации состоявшейся146.

Для правотворческой деятельности Евросоюза в трудовом праве имеет значение широкое применение принципа субсидиарности. Принцип субсидиарности применяется во всем европейском трудовом праве. Статья 153 Договора о функционировании Европейского союза устанавливает только дополнительную компетенцию и также мероприятия, согласно ст. 114, 115 Договора о функционировании Европейского союза, которые требуют контроля. Мероприятия по абз. 3 ст. 157 Договора о функционировании Европейского союза о равном обращении могут быть тоже отнесены к исключительной компетенции Союза. Принцип субсидиарности означает, что в областях, которые не подпадают под исключительную компетенцию Союза, Евросоюз проводит деятельность, если цели не могут быть достигнуты в достаточной степени государствами-членами самостоятельно и поэтому в силу масштабов и результатов конкретных мер могут быть достигнуты Союзом лучшим образом. Нормы на уровне государств-членов не должны исходить от национального законодательства. Для трудового права важно, что нормы, принятые национальными социальными партнерами, могут влиять на компетенцию Союза, если это эффективно. Статьи 164 и 155 Договора о функционировании Европейского союза регулируют сотрудничество с социальными партнерами. Прежде чем выдвигать предложения, касающиеся социальной политики, Комиссия консультируется с предпринимателями и трудящимися о возможном направлении действий Союза.

Итак, особенность юридической природы директивы, проявляющаяся в разграничении результат-форма-метод, предполагает известную свободу национального правотворчества. Именно данное обстоятельство объясняет первоначальное установление общих полномочий по правовому сближению исключительно в форме директивы и закрепление директивы как единственного вида правовых актов Евросоюза в рамках многих специальных полномочий.

В настоящих условиях выбор формы правового сближения в значительной степени обусловливается принципом пропорциональности.

Гармонизация ведет к установлению минимального уровня. Национальное законодательство может устанавливать более благоприятные условия, чем этот минимальный уровень. Таким образом, конкуренция правопорядков остается, но избегается конкуренция предложений. Создание европейских минимальных стандартов заставляет предпринимателей улучшать качество продукции и повышать эффективность производства, но не путем снижения минимальной заработной платы и ухудшения условий труда.