Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления. 2-е издание

§ 1. Понятие и виды юридической

ответственности органов и должностных лиц

местного самоуправления

Расширение и усложнение подлежащих правовому регулированию общественных отношений, необходимость их правовой защиты обусловливает появление новых отраслей права и отраслей законодательства, новых видов юридической ответственности. Это закономерный процесс. «Правовые науки “не изобретают” новые виды юридической ответственности, а выявляют их. Как известно, право лишь отражает итоги общественного развития»[2]. Становление новых видов юридической ответственности связано с тем, что все новые и новые общественные отношения требуют специальной отраслевой защиты. Правовая охрана общественных отношений непосредственно связана с возможностью применения мер государственного принуждения (санкций) за нарушение правовых предписаний. Неблагоприятные последствия, которые применяются к нарушителям муниципально-правовых норм, закрепляются в соответствующих санкциях. Как известно, санкция является обязательным атрибутом юридической ответственности. Взаимосвязь санкции и юридической ответственности очень точно подмечена О. Е. Кутафиным: «Ответственность выступает в качестве формы реализации соответствующих санкций, а санкция – мерой этой ответственности»[3].

Анализ теоретических и практических вопросов, связанных с реализацией муниципально-правовых санкций, уместно предварить рассмотрением более общего института – института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, потому что именно в рамках данного института происходит реализация санкций в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления. Как писал В. И. Ленин, «кто берется за частные вопросы без предварительного рассмотрения общих, тот неминуемо будет на каждом шагу бессознательно для себя «натыкаться» на эти общие вопросы»[4].

В научной литературе существуют различные подходы к пониманию юридической ответственности и делению ее на виды. В современной отечественной правовой науке наряду с общепризнанными видами (уголовной, административной, дисциплинарной и гражданско-правовой ответственностью) мы все чаще встречаем обоснование самостоятельности таких видов юридической ответственности, как конституционная[5], налоговая[6], экологическая[7], муниципально-правовая[8] и т. д.

Насколько целесообразно расширять перечень видов юридической ответственности? Что служит основанием для выделения так называемых «общепризнанных видов юридической ответственности»[9], с одной стороны, и таких видов ответственности, как конституционная, налоговая, муниципально-правовая, экологическая и так далее, с другой стороны?

Как отмечает О. Е. Кутафин, «…и степень общественной опасности правонарушений, и характер их последствий, и другие положения, формулируемые в качестве критериев разграничения юридической ответственности на различные виды, так или иначе производны от предмета и метода правового регулирования»[10]. Ответственность поэтому «прежде всего… подразделяется на виды в зависимости от того, к какой отрасли права она относится»[11]. Соглашаясь с мнением О. Е. Кутафина, можно сказать, что наряду с предметом и методом правового регулирования она составляет юридический признак соответствующей отрасли права.

Т. Н. Радько также классифицирует виды юридической ответственности в зависимости от отраслей права, выделяя при этом уголовно-правовую, административно-правовую, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность[12]. Л. А. Морозова по отраслевому признаку выделяет конституционную, уголовную, административную, гражданскую, дисциплинарную, материальную и некоторые иные виды ответственности[13]. Основание для классификации все то же – отрасль права, но видов юридической ответственности названо больше и перечень их не исчерпан.

В. А. Кислухин отмечает, что отраслевой критерий дифференциации (классификации) юридической ответственности складывается из группы факторов – основных и факультативных. Основными, по его мнению, выступают предмет и метод правового регулирования, а факультативными являются природа объекта правонарушения, характер установленных государством неблагоприятных последствий совершенного деяния, порядок применения санкций к виновным лицам, источники юридической ответственности[14]. В итоге он выделяет гражданско-правовую, материальную, конституционную, дисциплинарную, административную, уголовную и процессуальную ответственность.

Иной взгляд на классификацию видов юридической ответственности у Т. А. Щелокаевой[15]. «Во-первых, если мы выделяем по отраслевому признаку такие виды юридической ответственности, как дисциплинарная и материальная, то где соответствующие им отрасли права, а именно дисциплинарное право и материальное право? Во-вторых, в системе российского права помимо основных материальных отраслей права уголовного, административного, гражданского существуют основные процессуальные отрасли права, такие как уголовно-процессуальное, административно-процессуальное, гражданско-процессуальное. Следуя изложенному выше критерию классификации, отраслевому признаку, вполне логичным будет выделение уголовно-процессуальной, административно-процессуальной, гражданско-процессуальной ответственности. Но ни в законодательстве, ни в практике реализации права не выделены отраслевые виды процессуальной ответственности». Она приходит к выводу, что отраслей права больше, чем видов юридической ответственности. Такие виды юридической ответственности, как уголовная, административная, дисциплинарная и имущественная, выделяются по характеру принудительных мер и порядку их возложения. А такие виды ответственности, как конституционная, гражданско-правовая, финансовая, экологическая и т. д., выделяются по отрасли законодательства, в которой закрепляются меры ответственности.

И. Н. Сенякин также отмечает, что появление новых видов юридической ответственности обусловлено специализацией российского законодательства как объективной тенденцией его развития, отражающей прогрессивный процесс в различных сферах нашего общества[16].

Н. А. Духно и В. И. Ивакин предлагают по способам воздействия выделять следующие виды юридической ответственности: компенсационную, направленную на возмещение вреда, и репрессивную, реализующуюся в применении наказания[17].

В зависимости от субъекта ответственности Н. М. Колосова считает возможным различать коллективную и индивидуальную ответственность[18].

О. О. Журавлева выделяет по сфере возникновения правоотношений два вида юридической ответственности: частноправовую и публично-правовую[19].

По мнению С. С. Алексеева, о самостоятельности отрасли права можно судить по наличию особого метода правового регулирования, который представляет собой «приемы юридического воздействия, их сочетание, характеризующее использование в данной области общественных отношений тех или иных средств юридического воздействия»[20]. Безусловно, средства юридического воздействия включают в себя и меры ответственности.

Итак, мы видим, что на сегодняшний день в теории юридической ответственности существует многообразие подходов к классификации видов юридической ответственности: по характеру принудительных мер, по отрасли законодательства, в зависимости от субъекта ответственности, по отрасли права, по сфере возникновения правоотношений.

Однако наиболее универсальным критерием представляется самостоятельность отрасли права. Трудно представить себе отрасль права, которая бы нормально функционировала без наличия самостоятельного института юридической ответственности. «Поскольку юридическая ответственность является одним из важнейших средств организации правильного (должного) исполнения предписаний правовых актов, предупреждения и пресечения нежелательного с точки зрения закона поведения субъектов общественных отношений, она выступает в качестве категории, свойственной всем отраслям права»[21]. Еще раз подчеркнем, что институт юридической ответственности является одним из системообразующих элементов каждой самостоятельной отрасли права. Это в равной мере можно отнести и к муниципальному праву.

Таким образом, самостоятельность отрасли права и вида юридической ответственности взаимообусловлена.

Изменения в общественной жизни неизбежно ведут к эволюции законодательства. В советский период отношения, возникавшие в сфере местного управления, регулировались нормами государственного, административного, финансового и других отраслей права. Законодательное закрепление модели местной власти, обособившей местное самоуправление в системе управления государством, привело к формированию муниципального права как самостоятельной отрасли. Мы разделяем мнение Н. А. Богдановой о том, что «способность отрасли обеспечивать эффективную реализацию своих норм, охранять, защищать и восстанавливать установленный ею правопорядок является основанием самостоятельности такой отрасли, подчеркивает ее способность быть действующим правом. Не отрасль права та, которая не может себя охранять»[22]. Муниципальному праву присущи все признаки самостоятельной отрасли права: свои предмет и метод правового регулирования, муниципально-правовые нормы и формирующаяся ответственность.

Вслед за развитием муниципального права как отрасли права в последнее десятилетие достаточно бурно развивается наука муниципального права. Ее понятийный аппарат пока еще полностью не сложился. Хотя, как и в любой науке, наличие именно этого прочного основания делает возможным дальнейшее развитие всей отрасли права в целом.

На сегодняшний день муниципально-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности получила признание в отечественной юридической науке, о чем свидетельствует целый ряд диссертаций и других научных работ[23].

Выделение нового вида юридической ответственности и введение в научный оборот соответствующего термина требует обоснования. Специфика нового вида юридической ответственности должна носить такой характер, который бы исключал ее отождествление с уже известными и традиционно применяемыми видами ответственности. «Выделить особый вид ответственности, – пишет Н. М. Колосова, – это значит четко заявить об этом в законах, установить составы правонарушений, систему применяемых за нарушение норм санкций, особый порядок, специальное производство по применению этих санкций»[24].

Анализ нормативно-правовых актов позволил сделать вывод о том, что для обозначения видов юридической ответственности российский законодатель использует соответствующие термины, например «уголовная ответственность» (ст. 8 Уголовного кодекса Российской Федерации)[25], «административная ответственность» (ст. 23 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации)[26], «дисциплинарная ответственность» (ст. 195 Трудового кодекса Российской Федерации)[27], «гражданско-правовая ответственность» (ст. 43 Федерального закона № 2300-1 «О защите прав потребителей»)[28]. С другой стороны, в нормативных актах часто используется термин «юридическая ответственность» без уточнения вида ответственности.

В связи с этим интересно проанализировать, так сказать, идеологию законодательного понимания ответственности в системе местного самоуправления, в частности вопрос о том, как рамочные нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[29] идентифицируют природу ответственности в местном самоуправлении.

Для этого целесообразно кратко остановиться на всех случаях использования законодателем термина «ответственность». Количественный анализ свидетельствует о том, что термин «ответственность» в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» употребляется 27 раз, при этом только в 6 случаях указываются конкретные виды ответственности (административная, уголовная, гражданско-правовая)[30]. Очевидно, законодатель не счел нужным определять вид юридической ответственности в каждом конкретном случае, предоставив это право науке.

Конечно, нельзя в правовых исследованиях руководствоваться только позицией законодателя. При рассмотрении правовой практики мы увидели, что отдельные судьи Конституционного Суда Российской Федерации допускают терминологическое использование для характеристики санкций, применяемых к органам и должностным лицам местного самоуправления, понятия «муниципальная ответственность»[31]. Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) по делу о толковании положений ст. 95, 97, 98 Конституции Республики Саха (Якутия) в части отзыва выборных должностных лиц муниципальных образований определяет отзыв как форму муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования перед населением[32].

Особый интерес вызывает употребление термина «ответственность» по отношению к населению муниципального образования. Местное самоуправление определяется в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

При анализе понятия местного самоуправления в центре внимания обычно стоят вопросы «природы» субъекта местного самоуправления, вопросы местного значения, признаков местного самоуправления, характеризующих деятельность населения по реализации местного самоуправления. В то же время один из элементов определения – «под свою ответственность» – остается вне поля зрения исследователей.

Появление в российском законодательстве понятия «под свою ответственность» связано с подписанием и последующей ратификацией Европейской хартии местного самоуправления[33]. В ст. 3 Хартии говорится, что «под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления».

Не исключая форм прямого участия граждан, главный акцент в Европейской хартии делается на роль местных органов, и само понятие «под свою ответственность» непосредственно связано с их деятельностью. В Федеральном же законе в определении местного самоуправления на ведущую позицию поставлено население, а не органы, и речь в нем идет о деятельности «под свою ответственность» именно населения.

В научной литературе существует весьма осторожный подход к проблеме ответственности населения муниципального образования. Ей придают в большей мере социальный, а не правовой характер, сводят ее к «самоответственности» за общее положение дел в пределах муниципального образования. На наш взгляд, в данном случае речь не идет об ответственности, носящей репрессивный характер. Ответственность населения есть позитивная ответственность, состоящая в обязанности субъекта осуществлять определенные действия, последствия которых субъект берет на себя.

Аналогичное мнение высказано И. В. Выдриным и А. Н. Кокотовым. «Деятельность “под свою ответственность” – это не обязанность населения претерпевать коллективные лишения, применяемые государством, а обязанность деятельно осуществлять собственные самоуправленческие права»[34].

Однако в правовой науке идею «двухаспектной» юридической ответственности, включающей как негативную, так и позитивную ответственность, разделяют далеко не все. Одним из главных моментов в полемике между сторонниками только «негативной» ответственности[35] и сторонниками ответственности «двухаспектной»[36] является отрицание или, наоборот, признание ответственности еще до нарушения каких-либо норм.

Сторонники негативной ответственности определяют юридическую ответственность как ответственность исключительно за содеянное. При всех различиях дефиниций юридической ответственности в рамках данного подхода[37] в то же время нетрудно заметить, что все они основаны на исключительно охранительной функции права. Безусловно, эта функция является одной из важнейших наряду с регулятивной. Но, как отмечает М. А. Краснов, «нельзя не замечать, что к традиционным функциям права присоединяется еще одна – стимулирующая. Одним из главных средств реализации этой функции является юридическая ответственность, понимаемая с широких позиций, т. е. не сводящаяся только к карательному аспекту»[38].

По мнению Д. А. Липинского, «юридическая ответственность едина, но имеет две формы реализации: добровольную (позитивную) и государственно-принудительную (негативную). Утверждать об отсутствии у юридической ответственности добровольной формы реализации равнозначно признанию юридической ответственности не разновидностью социальной ответственности, а неким особым «несоциальным видом» и исключению ее из системы регулирования общественных отношений»[39].

Анализ законодательства и научной литературы приводит к выводу о том, что население муниципального образования может быть субъектом муниципально-правовой ответственности. Так, В. И. Фадеев пишет, что в случае неудовлетворительного решения вопросов местной жизни претензии населения муниципального образования должны быть обращены не только к органам и должностным лицам местного самоуправления, но также и к себе, так как население самостоятельно формирует муниципальные органы и непосредственно решает ряд вопросов местного значения[40]. На население, берущее на себя бремя решения вопросов местного значения, ложится ответственность за результат. В случае если избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования ненадлежащим образом осуществляет свои полномочия, то население вправе его отозвать. Процедура голосования по отзыву финансируется исключительно за счет средств местного бюджета. Вот и получается, что, ошибившись в выборе главы муниципального образования, население будет расплачиваться за «ошибку» из своего «местного» кармана.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет ряд вопросов местного значения, решение по которым может приниматься непосредственно населением. В частности, реализация права на местное самоуправление путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления; определение структуры органов местного самоуправления; принятие решения по разовому добровольному внесению жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения. В данном случае бремя последствий за решения по вопросам, принятым к своему ведению, ложится в полной мере на само население.

Согласно п. 3 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом не более 100 человек, представительный орган не формируется, а его полномочия осуществляются сходом граждан, в том числе и полномочия, отнесенные к исключительной компетенции представительного органа. Уставом поселения с численностью жителей более 100 и не более 300 человек может быть также предусмотрено, что представительный орган не формируется и его полномочия осуществляются сходом граждан. Следовательно, сход граждан принимает устав муниципального образования, вносит в него изменения и дополнения; утверждает местный бюджет и отчет о его исполнении; устанавливает, изменяет и отменяет местные налоги и сборы в соответствии с российским законодательством и реализует иные полномочия, установленные п 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Решения, принятые сходом граждан, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов. Они имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Решения схода, как и решения представительного органа муниципального образования, согласно п. 4 ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. В случае принятия представительным органом муниципального образования муниципального правового акта, противоречащего законодательству, и непринятия мер по его отмене он может быть распущен законом субъекта Российской Федерации по ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».