Избранные труды: в 7 томах. Том 1. Предмет конституционного права. Монография
Важнейшими задачами основного этапа разработки плана является выработка вышестоящими государственными органами, участвующими в планировании, таких ориентиров, которые обеспечили бы нижестоящие органы, учреждения, предприятия и организации необходимыми данными о потребностях народного хозяйства в той или иной продукции, о межотраслевых и межрайонных связях и т. д., а также составление проекта плана.
Заключительный этап процесса разработки планов наступает после принятия Верховным Советом СССР Закона о Государственном плане экономического и социального развития СССР. На основе утвержденного Верховным Советом СССР плана экономического и социального развития СССР, а также расчетных показателей, определяемых Госпланом СССР, всем исполнителям в порядке подчиненности устанавливаются соответствующие плановые показатели, согласно которым они вносят необходимые изменения и уточнения в проекты разработанных ими планов.
В диссертации анализируется роль различных государственных органов в разработке проектов экономико-социальных планов, рассматриваются правовые акты, на основе которых они действуют. В ней также исследуются специфические черты, свойственные порядку разработки комплексных показателей экономического и социального развития, осуществляемого на территории союзных и автономных республик, а также местных Советов. На основе анализа этого порядка делается вывод об отсутствии четкого механизма разработки комплексных показателей, что вызывает задержки в осуществлении комплексного планирования, снижает его уровень, а, следовательно, и практическую значимость.
В диссертации подчеркивается необходимость разработки в союзном масштабе правового механизма комплексного планирования, который бы определил правовой статус организаций, осуществляющих территориальное планирование на всех его уровнях, характер участия отраслевых органов управления в разработке планов, механизм сочетания территориального и отраслевого планирования в рамках действующей системы планирования экономического и социального развития. В ней также отмечается необходимость укрепления плановых комиссий исполкомов местных Советов, которые в силу отсутствия у них необходимых штатов и недостатка квалифицированных работников не в состоянии в полной мере выполнять возложенные на них действующим законодательством обязанности.
3. В диссертации содержится подробный анализ стадии рассмотрения и утверждения планов экономического и социального развития. В ней показана роль постоянных комиссий Советов в осуществлении этой стадии планового процесса, исследуется порядок рассмотрения и утверждения планов на сессиях Советов. В диссертации предлагается изменить порядок рассмотрения предложений депутатов и постоянных комиссий, внесенных при обсуждении плана на сессиях Советов с тем, чтобы сам Совет рассматривал эти предложения и принимал по ним соответствующие решения. В тех же случаях, когда Совет в силу различных обстоятельств не может принять определенного решения по этим предложениям, он может дать в своем решении указание правительству либо соответствующему исполкому рассмотреть их или даже изыскать возможности для их реализации. Такое решение Совета повысит ответственность исполнительных органов за его проведение в жизнь.
В диссертации высказывается предложение о критериях выбора основных показателей, включаемых в законы о государственных планах экономического и социального развития. Поскольку законы о планах экономического и социального развития – это одно из важнейших средств руководства Верховных Советов экономическим и социальным строительством на подведомственной им территории, они должны включать такие показатели, которые отражали бы содержание этого руководства. Одной из его задач является обеспечение комплексного развития народного хозяйства на соответствующих территориях. Следовательно, каждый закон должен содержать круг показателей, обеспечивающих интересы комплексного развития соответственно СССР, союзных и автономных республик.
Руководство Верховных Советов распространяется на определенный круг объектов хозяйственного и социально-культурного строительства, ограниченный рамками подчиненности этих объектов, сложившейся в условиях Советского федеративного государства. Поэтому в каждом законе об экономико-социальном плане должны содержаться показатели, отражающие развитие объектов хозяйственного и социально-культурного строительства, подчиненных соответствующему Верховному Совету.
Наконец, при выборе показателей для утверждения их соответствующим Верховным Советом необходимо исходить из соображений последовательного проведения в жизнь принципа демократического централизма. Руководствуясь этим принципом, можно определить конкретный перечень показателей, необходимых для осуществления руководства соответствующими объектами хозяйственного и социально-культурного строительства в условиях разумного соотношения централизма с инициативой и творческой активностью на местах.
4. Завершающей стадией планового процесса в настоящее время является организация выполнения планов[12]. В диссертации исследуется роль различных участников организации выполнения планов в этой работе, анализируется порядок доведения плановых заданий до исполнителей, осуществления контроля за выполнением планов, внесения изменений в их показатели.
В целях сокращения времени доведения утвержденных показателей государственных планов до исполнителей предлагается установить конкретные сроки выполнения этой работы всеми органами управления и утвердить их Совету Министров СССР.
В диссертации подчеркивается важная роль органов народного контроля в деле организации проверки выполнения государственных планов и заданий и предлагается более подробно урегулировать в законодательном порядке полномочия органов народного контроля в этой области.
По общему правилу, принятому в советском законодательстве, экономико-социальные планы изменяются и отменяются органами их утверждавшими в пределах предоставленных им полномочий. Между тем, изменения в планы, утвержденные Советами, обычно вносятся органами государственного управления, причем даже без последующего уведомления об этом соответствующих Советов. В диссертации содержится предложение о том, чтобы Советы утверждали изменения в планах, которые были внесены их исполнительными органами в период между сессиями Совета.
В диссертации подчеркивается необходимость решения вопроса о практике изменения планов путем установления дополнительных заданий. Предлагается установить порядок, согласно которому каждое дополнительное значение должно устанавливаться путем включения его в план в порядке, предусмотренном для внесения изменений в утвержденные планы.
Диссертация завершается заключением, в котором сформулированы основные выводы по рассматриваемым в ней вопросам.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Монографии
Местные Советы и народнохозяйственное планирование. Изд-во Московского университета, 1976. 9,41 п. л. Рецензии: Советское государство и право. 1978. № 6; Советы народных депутатов. 1977. № 5.
Постоянные комиссии палат Верховного Совета СССР. М.: Юридическая литература, 1971. 11,03 п. л. Рецензии: Советское государство и право. 1973. № 9; Panstwo i prawo (Warszawa). 1972. № 11.
Некоторые вопросы деятельности местных Советов в области народнохозяйственного планирования. 2,5 п. л. (В кн.: Правовые проблемы дальнейшего совершенствования представительных органов государственной власти. Изд-во Московского университета, 1973).
Учебные пособия
Компетенция местных Советов депутатов трудящихся. М., 1973. 7,25 п. л. (в соавторстве).
Основы советского строительства. М.: Знание, 1976. 10,28 п. л. (в соавторстве).
Книги, брошюры, статьи, научные сообщения, тезисы докладов
Первая среди равных. М.: Знание, 1967. 2,32 п. л.
Общественные организации в СССР. Изд-во АПН, 1969. 5 п. л. (в соавторстве) (на англ., франц., немец, и вьетнамском языках).
Верховные Советы союзных республик (гл. 4); Верховные Советы автономных республик (гл. 5), 3 п. л. (В кн.: Советы – органы народовластия в СССР. М.: Прогресс, 1972) (на англ. яз.).
Верховные Советы автономных республик. М.: Знание, 1973. 3,87 п. л.
Компетенция местных Советов депутатов трудящихся. М.: Знание, 1976. 3,4 п. л. (в соавторстве).
Роль местных Советов в коммунистическом строительстве. М.: Знание, 1976. 2,12 п. л.
Права и обязанности сельских, поселковых Советов, в области планирования и бюджетно-финансовой работы. Планово-бюджетная комиссия сельского, поселкового Совета. 2 п. л. (В кн.: Комментарий к законодательству о сельских и поселковых Советах. М.: Известия, 1977).
Развитие плановых функций Советов (в соавторстве). 1 п. л. (В кн.: Совершенствовать работу Советов. М.: Известия, 1977).
Планирование и право. М.: Знание, 1978. 2,5 п. л.
Развитие функций сельских и поселковых Советов в области народнохозяйственного планирования. 0,9 п. л. (В кн.: Время. Проблемы. Инициатива. Материалы областного семинара-совещания председателей исполкомов сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся. Иркутск, 1974).
Развитие функций Верховных Советов АССР в области народнохозяйственного планирования (тезисы сообщения на научно-практической конференции). 0,15 п. л. (В кн.: Проблемы советского строительства, государственного управления и правового воспитания на современном этапе. Уфа, 1975).
Развитие плановых функций Советов // Советы депутатов трудящихся. 1975. № 7. 0,8 п. л. (в соавторстве).
Организация и проверка выполнения Советами планов развития местного хозяйства и социально-культурного строительства. 1 п. л. (В кн.: Проблемы совершенствования деятельности Советов депутатов трудящихся. Вып. 8. Иркутск, 1975).
Вопросы совершенствования работы Советов в области народнохозяйственного планирования (тезисы сообщения). 0,15 п. л. (В кн.: Демократия и право развитого социалистического общества. Материалы Всесоюзной научной конференции 21–23 ноября 1973 г. М.: Изд-во Московского университета, 1975).
Государственное планирование экономического и социального развития – принцип общественного строя СССР // Вестник МГУ (Право). 1978. № 3. 0,8 п. л.
Плановая система СССР // Вестник МГУ (Право). 1978. № 6. 0,8 п. л.
Актуальные вопросы теории конституционного права в статьях Олега Емельяновича Кутафина
Вступление
Для современной России, вступившей в новое качественное состояние, стояла задача сформировать такую доктрину конституционного права, которая была бы адекватна переживаемому страной этапу демократического развития. Своими фундаментальными исследованиями Олег Емельянович Кутафин внес неоценимый вклад в становление конституционного законодательства России, науки и практики[13].
Его обоснование на страницах своих блестящих работ необходимости, социальной неизбежности и прогрессивности перехода отечественного конституционного права к правозащитной, демократической модели, гарантирующей права личности, реализующей международно-правовые и конституционные демократические ценности, столь необходимые российскому государству, провозгласившему себя правовым, демократическим, социальным не теряет своей актуальности.
О. Е. Кутафин не уставал подчеркивать решающее значение науки для перспектив развития нашей страны, в том числе своими статьями «Современное состояние и перспективы развития науки конституционного права Российской Федерации»[14], «Пробелы, аналогия и дефекты в конституционном праве»[15] и др.
Основы конституционного строя, закрепляющие основные принципы организации государства, общества, стали объектом рассмотрения значительного числа ученых, однако, труды Олега Емельяновича составляют тот фундамент, на котором развивается современная российская конституционная теория[16].
Нельзя не согласиться с О. Е. Кутафиным, что в отличие от конституционного строя общественный строй является не государственно-правовой категорией, а скорее – социально-политическим понятием, охватывающим всю сумму социальных отношений в обществе.
Кроме того, как общественный, так и государственный строй могут быть неконституционными, а воздействие государства на общество может являться неправовым. Если же государство воздействует на общественный строй, прежде всего посредством установления или санкционирования правовых норм, обеспечения их реализации, опираясь при этом на Конституцию и иные легитимные источники норм права, выполняет ряд других обязательств перед человеком и обществом, это позволяет говорить о началах строя конституционного[17].
Одним из признаков конституционной государственности является гражданское общество, столь сложно формируемое в России. Нельзя не согласиться с мнением О. Е. Кутафина, что «в условиях традиционной неразвитости институтов гражданского общества в нашей стране необходимо конституционное закрепление основ их свободного саморазвития»[18]. Практически именно к закреплению правовых основ гражданского общества и общих принципов его взаимоотношений с государством и должно сводиться содержание этого конституционно-правового института.
О. Е. Кутафин указывал, что «…по мере развития общественных отношений, процесс саморегулирования в рамках гражданского общества настолько усложнился, что вмешательство государства облегчает это саморегулирование»[19].
Благодаря работам О. Е. Кутафина, публично-правовую сферу гражданского общества можно определить как правовое закрепление основ, институтов гражданского общества и механизм их жизнедеятельности.
Как конструктивно и критически мыслящий ученый, Олег Емельянович не обходил своим вниманием работы коллег, что выражалось в рецензиях, обсуждениях и статьях о работах современников; анализе и переосмыслении научного наследия предшественников.
Находясь в центре исторического процесса и политических событий: распад СССР, переход к рыночному хозяйству, крушение старых управленческих структур и возникновение новых; в интеллектуальном брожении среди юристов, политологов, философов, споров вокруг проблемы государственного «обустройства России», в процессе выработки устойчивой модели государственного устройства и дееспособной власти, Олег Емельянович в своих статьях выражает четкую и аргументированную позицию по самым различным вопросам жизнедеятельности российского государства и общества на различных этапах развития и становления.
В своих периодических работах О. Е. Кутафин заложил новое магистральное направление будущих научных исследований во многих сферах конституционного права. Примером могут быть его определение проблем в оформлении статуса Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований как субъектов гражданского права; вопросов конституционной экономики и конституционно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации; работа О. Е. Кутафина «Концепция единого правового пространства Европы, ЕврАзЭС и СНГ» во многом предопределила современные направления и проблемы реализации.
В. В. Комарова
Рецензия на работу Григорян Л. А. «60 лет советской государственности»[20]
Рецензируемая книга опирается на основополагающие идеи п выводы марксистско-ленинской теории, нашедшие развитие в решениях партии, особенно в материалах XXV съезда КПСС, а также в документах международного коммунистического и рабочего движения. В ней использован законодательный и фактический материал, широкое отражение получили статистические данные. Автор раскрывает основную тенденцию в развитии социалистической государственности. Предмет книги – выявление важнейших сторон социалистической демократии, взятых в их динамике.
Раскрывая сущность и содержание диктатуры пролетариата, автор показывает, что, будучи направлена своим острием против свергнутых эксплуататорских классов, она открыла перед всеми трудящимися широкие возможности активного участия в решении вопросов государственной и общественной жизни, в управлении. С победой социализма, в процессе построения зрелого, развитого социалистического общества диктатура пролетариата перерастает во власть всего народа, которая еще более четко отражает дальнейшее укрепление и все более тесное единство государственных и общественных начал народовластия в СССР. Характеризуя социалистическую демократию, Л. И. Брежнев в речи на XVI съезде профсоюзов СССР говорил: «Стержневым вопросом здесь для нас было и будет как раз то, что в буквальном смысле означает слово демократия, а именно – народовластие, т. е. участие масс в решении государственных и общественных дел, то «настоящее народное самоуправление», о котором говорил В. И. Ленин». Именно эта глубокая ленинская мысль является отправной точкой при характеристике власти парода. Содержание этого положения раскрывается при рассмотрении как сущности и форм проявления власти трудового народа, взятой в ее историческом развитии, так и ее механизма, воплощенного в политической системе советского общества.
Вместе с тем марксистско-ленинский подход предполагает исследование политико-правовых явлений в неразрывной связи и взаимной обусловленности с их экономической и социальной основами. И правомерно, что в книге этим вопросам уделено большое внимание. В ней показано, что подлинное народовластие могло возникнуть и развиваться только на таком экономическом основании, как социалистическая собственность на средства производства. Автор видит связь между различными формами социалистической собственности и разными формами проявления власти народа.
Л. А. Григорян рассматривает коренные изменения в классовой структуре советского общества, а также в облике трудящихся классов и социальных групп в СССР, показывает постепенное преодоление различий между классами и социальными группами, укрепление дружбы народов и все большее сближение наций и народностей СССР, что привело к образованию новой исторической общности – советского народа. Все эти принципиальные социально-экономические изменения привели к созданию в СССР развитого социалистического общества, основные черты которого нашли отражение в новой Конституции СССР.
Автор раскрывает процесс и сущность перерастания государства диктатуры пролетариата в общенародное государство. Он пишет, что речь идет не о различных типах государств, а о двух разных этапах развития социалистического государства. Данное положение своеобразно трактуется автором, который оперирует не только термином «два этапа» развития социалистического государства, но и допускает выражения «оба государства», «и то и другое государство», тем самым вступая в определенное противоречие с исходной посылкой. Конституция СССР четко определила этапы развития социалистического государства, которое в своем развитии проходит не два, а три этапа: государство диктатуры пролетариата; государство, переходное от диктатуры пролетариата к общенародному; общенародное государство. Полагаем, что эта позиция могла быть отражена и в монографии.
В книге не получили достаточно развернутой характеристики все звенья советского государственного аппарата, органы, подчиненные и подотчетные Советам. Правда, они обозначены и их деятельность выявляется в процессе рассмотрения общего процесса развития Советского государства, но самостоятельной характеристики каждого из видов государственных органов не дано. Значительное место уделено в книге характеристике Советов, составляющих политическую основу Советского государства. Автор показывает историческое развитие Советов, дает характеристику их единой системы, взятой в ее целостности и в основных внутренних и внешних взаимосвязях. Государственное управление рассматривается автором как органическая часть всего социального управления. При этом он раскрывает формы работы населения в государственных органах, прежде всего в Советах, деятельность трудящихся в составе массовых добровольных объединений, в том числе в органах местной общественной самодеятельности, и формы непосредственного решения ими вопросов государственной и общественной жизни.
Автор пишет о руководящей и направляющей роли КПСС в становлении и развитии Советского государства, во всех процессах социалистического и коммунистического строительства, отмечает необходимость дальнейшего возрастания направляющей роли КПСС как важнейшего условия решения задач, стоящих перед государством. Вопросы национально-государственного устройства СССР рассмотрены в книге с позиции реального воплощения в практике советского государственного строительства принципа социалистического интернационализма, – основного принципа ленинской национальной политики.
Особый интерес представляет исследование взаимоотношений Советского социалистического государства и личности, вопросов об органическом сочетании интересов личности и общества, о единстве прав и обязанностей граждан, их высокой ответственности за дело всего народа. Следовало бы, однако, этот раздел сделать одним из первых, поскольку, как показывает новая Конституция СССР, где более возрастающее внимание к человеку в социалистическом обществе является непременным требованием современного этапа коммунистического строительства.
В книге удачно сочетается научный подход с ярким и простым изложением материала, доступным широкому читателю. В ней обобщенно и с необходимой полнотой отражены важнейшие достижения советской государственности за 60 лет.
Рецензия на работу Ржевского В. А. «Общественный строй развитого социализма (конституционное содержание, структура, регулирование)»[21]
Написанная в государственно-правовом аспекте, работа В. А. Ржевского представляет первое комплексное многоплановое монографическое исследование конституционных вопросов советского общественного строя на современном этапе развития СССР. Начав книгу с анализа социально-политических признаков общественного строя развитого социализма, получивших отражение в преамбуле Конституции СССР, автор затем переходит к изучению динамики научной категории общественного строя, связанной с развитием Конституции. При этом им высказываются интересные, хотя, на наш взгляд, довольно спорные мысли о самом понятии общественного строя СССР, которые не согласуются с действующей конституционной терминологией.
Так автор полагает, что общественный строй СССР – это закрепленная Советским государством в его Конституции система основополагающих социально-экономических и политических отношений юридически оформленных в виде важнейших конституционно-правовых институтов, которые выражают социалистический тип взаимосвязи собственности и власти советского народа, коренные принципы и устои развитого социализма, обеспечивают организацию и функционирование государственной власти по осуществлению внутренней и внешней политики СССР под руководством Коммунистической партии (с. 71). Таким образом, В. А. Ржевский ставит знак равенства между общественным строем СССР и его конституционными основами. А между тем действующая Конституция СССР различает эти понятия. Не случайно в названии ее первого раздела говорится об «основах общественного строя», а не об «общественном строе».
Дело, думается, в том, что в действительности общественный строй – не совокупность основ каких-либо общественных отношений, как полагает автор книги и большинство других исследователей проблемы, а социальная система, взятая в единстве всех ее сторон: производительности сил, производственных отношений и надстройки. В этом смысле он близок к понятию общественно-экономической формации. Однако в отличии от общественно-экономической формации, которая, обладая эмпирической реальностью, вместе с тем остается абстракцией, общественный строй является реальным воплощением законов ее развития в жизни каждой конкретной страны. Поскольку советский общественный строй включает всю систему общественных отношений, складывающихся в советском обществе, в закреплении и регулировании различных его сторон участвуют не какие-либо отдельные правовые нормы и даже не отдельные отрасли права и законодательства, а все отрасли советского права и законодательства.
Ведущее место среди правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающихся в рамках советского общественного строя, принадлежит, как справедливо указывается в монографии, нормам советских конституций, причем в первую очередь тем из них, которые закрепляют главные, основные устои советского общественного строя, в которых находят выражение его классовая сущность, принадлежность к коммунистической общественно-экономической формации. То есть основы общественного строя СССР, о которых главном образом фактически и идет речь в рецензируемой работе.
Большое внимание в монографии уделяется проблемам конституционного регулирования в сфере общественного строя СССР, рассмотрению тех объектов, которые характеризуют формы организации развитого социалистического общества и подвергаются правовому воздействию со стороны конституционных норм и институтов, действующих в данной сфере. Особенно подробно освещается такие институты общественного строя СССР, как полновластие и суверенитет народа, экономическая, социальная и политическая основы СССР, политическая, экономическая и социальная системы советского общества.