Кризисные явления, обусловленные Великой депрессией и II Мировой войной в период президентства Ф. Рузвельта, вызвали потребность в интеллектуальном обосновании государственных политических решений начиная от монетарной политики, борьбы с безработицей и стимулирования экономического роста, заканчивая геостратегическим анализом и исследованиями в области пропаганды. Во времена Нового курса, начатого Ф. Рузвельтом, были созданы первые государственные аналитические агентства, изучающие вопросы публичной политики по своим направлениям. В новые агентства (Офис по военной информации, Совет по военной продукции) в качестве экспертов-аналитиков привлекались известные социологи и политологи (Гарольд Лассуэлл и Габриэль Алмонд). Персонал Национального совета планирования, в чью компетенцию входил сбор и анализ данных, мониторинг государственных программ, составление рекомендаций, основанных на научных данных и взвешенном обсуждении альтернатив, почти полностью состоял из выходцев из академической среды.
При ведущих университетах страны были созданы школы публичной политики (Public Policy School), основной целью которых являлось обучение политических элит анализу системных ошибок публичной политики, пониманию, как их избежать и, таким образом, улучшить политический процесс. Предполагалось, что школы публичной политики сыграют для политической системы страны ту же роль, которую сыграли школы бизнеса для развития экономики.
В послевоенный период интерес к аналитическим разработкам стимулировало противостояние между СССР и США в «холодной войне». С этой целью в США были созданы негосударственные аналитические центры -«мозговые тресты» (brain trusts) и «фабрики мысли» (think tanks).
Одним из первых «мозговых трестов» стал «Рэнд Корпорэйшн» (RAND – аббревиатура от английских слов «research and development» – «исследование и развитие»), организованный в 1948 году при финансовой поддержке Министерства военно-воздушных сил США. «Рэнд Корпорэйшн» (Rand Corporation) объединил усилия ученых разных сфер – математики, политологии, инженерии для выработки стратегических моделей и способов ведения войны в условиях ядерной эры и глобального термоядерного конфликта. В стенах «РЭНД Корпорэйшн» были разработаны такие методики, как:
– «система программирования-планирования-бюджетирования» (program – planning – budgeting system);
– методика групповой и итеративной экспертной оценки Дельфи;
– разветвленный пакет методик анализа «издержки-выгоды» и «издержки-эффективность», включающий инструменты оценки эффективности политических программ и решений, акций и их результатов.
«Рэнд Корпорэйшн» выпустил первое учебное пособие по политическому анализу («Анализ для военных решений», 1966), подготовленное Э. Квейдом.
Кроме РЭНДа, в США с 40-х по 60-е года XX века был создан ряд негосударственных аналитических центров (Институт Брукингса, Фонд наследия, Институт урбанистики), целью которых являлось изучение актуальных вопросов внутренней и внешней политики.
Решающую роль в повышении интереса к прикладным политическим исследованиям в области анализа и прогнозирования сыграла компьютеризация, позволившая производить моделирование социально-политических и экономических процессов, обыгрывать альтернативные варианты принятия тех или иных политических решений и оценивать их последствия.
Постепенно началась дифференциация специалистов-аналитиков по направлениям. Появились аналитики в области экономической, социальной, военной, внешней политики, образования, инноваций, национальной безопасности. Если до 1950-х годов политические аналитики привлекались к политическому процессу, как правило, для решения вопросов особой важности, то в последующем профессионалы в области политического анализа и прогнозирования заняли штатные должности во всех государственных структурах и начали привлекаться к решению социально-политических вопросов на регулярной основе.
С начала зарождения политического анализа в XX веке по сегодняшний день, Соединенные Штаты Америки являются ведущей державой мира в этой отрасли знания. Такая ситуация обусловлена активным рекрутингом интеллектуалов, выходцев из профессиональной политико-управленческой академической среды в органы государственного управления и активным вовлечением политических аналитиков в процессы выработки и принятия политических решений.
Краткую хронологию становления политического анализа в Соединенных Штатах Америки можно выразить следующим образом:
1. В 1951 г. выходит первый учебник по политическому анализу под авторством Гарольда Лассуэлла «Политико-управленческие науки: Новейшие тенденции в предмете и методе».
2. В 1960-70-е годы прикладной политический анализ начинает преподаваться как отдельная университетская дисциплина. Сначала это происходит в Калифорнийском университете в Беркли. Затем, при финансовой поддержке Фонда Форда, преподавание политического анализа становится нормой для всех ведущих американских университетов. В это же время начинается подготовка магистров и докторов по данной специальности.
3. В 1970-80-е годы выходят в печать первые специализированные журналы, ориентированные на проблематику политико-управленческих наук и на вопросы прикладного политического анализа, в частности. С 1972 года выходит «Policy Studies Journal», с 1981 года – «Journal of Policy Analysis and Management» и «Review of Policy Research». В 1990-е годы в США издавалось несколько сотен специализированных журналов, посвященных политико-управленческим проблемам.
4. Одновременно происходит формирование ассоциаций профессиональных политических аналитиков. Первыми и наиболее известными из них становятся: Организация политико-управленческих исследований (Policy Studies Organization), которая объединяла в основном политологов и Ассоциация политического анализа и менеджмента (Association of Public Policy Analysis and Management), которая в настоящее время объединяет несколько тысяч практикующих аналитиков и университетских ученых различных дисциплин.
5. С конца XX в. политическая аналитика становится профессией в государственном и частном секторах. В государственных органах США появляются штатные должности аналитиков.
В западноевропейских странах (Великобритания, Германия, Франция) процесс профессионализации и институционализации политического анализа происходил с отставанием от США на одно-два десятилетия и носил существенные отличия.
Политический анализ, как самостоятельная дисциплина начинает преподаваться в университетах Великобритании только в 1980-90-е годы. Преподавание политического анализа шло в рамках академических программ на факультетах политической науки и в школах государственного управления. В это время на базе университетов организуются экспертно-аналитические центры, выполняющие работы по заказу английских органов власти.
Немецкий политолог Хельмут Воллманн выделял четыре основных фактора, влияющих на институционализацию политического анализа:
– уровень запросов со стороны правительства на политически значимую информацию;
– исторически сложившаяся организационная модель государственного управления;
– идеологические взгляды и убеждения политической и правящей элиты;
– способность и готовность ученого сообщества включиться в аналитическую работу на пользу политического режима.
Английские политологи Б. Хогвуд и Л. Ганн считали, что развитие политического анализа в той или иной стране зависит от соотношения «спроса» – осознания правительством неадекватности текущей политики вызовам и проблемам и «предложения» – неудовлетворенности самих ученых в сложившемся состоянии социальных наук.
Контрольные вопросы
1. Каковы исторические предпосылки возникновения политического анализа?
2. Каковы особенности возникновения политического анализа, как самостоятельной политико-управленческой прикладной дисциплины?
3. Перечислите основоположников политического анализа.
4. Объясните понятие интеллектуализация государственного управления?
5. Что такое «мозговые тресты» (brain trusts) и «фабрики мысли» (think tanks)?
6. Приведите краткую хронологию становления политического анализа в Соединенных Штатах Америки.
7. Каковы особенности становления политического анализа в западноевропейских странах.
8. Как происходил процесс профессионализации и институционализации прикладного политического анализа?
9. Перечислите основные факторы, влияющие на институционализацию политического анализа.
1.2 Определение и предметные границы политического анализа
1.2.1 Определение политического анализа
Под понятием анализ (от греческого слова analysis – разложение) подразумевают метод научного познания, представляющий мысленное или реальное расчленение объекта исследования на составные части, и исследование каждой из этих частей в отдельности. Анализ, как правило, заканчивается синтезом – структурированием и объединением полученных данных на новом познавательном уровне. Логический анализ и синтез позволяют создать полное и целостное представление об изучаемом объекте и широко используются во всех отраслях гуманитарного знания.
Классики политического анализа – В. Данн, А. Вилдавски, Э. Куэйд не давали политическому анализу четких формулировок, заменяя их общими фразами, что оставляло место для самостоятельных интерпретаций.
В. Данн называл политическим анализом «процесс продуцирования знания о и в политическом процессе». Продуцирование знаний о политическом процессе, по В. Данну, происходит при проведении политологами-теоретиками фундаментальных исследований, накопления эмпирического материала о политических системах и механизмах их функционирования. Производство знания в политическом процессе осуществляет прикладная политология при непосредственном участии исследователя в реальном политическом процессе. В. Данн разграничивает прикладной и теоретический политический анализ, предлагая как критерий разграничения уровень вовлеченности исследователя в политический процесс.
В. Вильямс определял в качестве предмета политического анализа -способы синтезирования информации, с целью выработки политических решений и составления политических прогнозов.
А. Вилдавски считал политический анализ исключительно прикладной дисциплиной, которая призвана решать актуальные проблемы текущего политического процесса.
Д. Веймер и А. Вайнинг определяли политический анализ как клиент-ориентированный совет, относящийся к сфере публичных решений. Ориентация на конкретного клиента и непосредственное участие аналитика в процессе выработки и принятия политических решений являются важнейшими чертами прикладной политологии.
Э. Куэйд относил политический анализ к социотехническим дисциплинам и определял его, как форму прикладного исследования с целью углубления понимания социотехнических проблем и выявления наилучших способов их решения. Он считал, что политический анализ призван содействовать лицу, принимающему решение в выборе наиболее предпочтительного политического действия, а также на генерирование информации, касающейся последствий, могущих вытекать из практической реализации принятых решений.
По определению российского автора А.А. Дегтярева, прикладной политический анализ является политико-управленческой наукой, основанной на мультидисциплинарной базе и ориентированной на разработку общих принципов и множественных методов анализа, диагностики и прогнозирования проблемных ситуаций для подготовки рекомендаций к принятию публичных решений.
Согласно «рабочему» определению другого российского исследователя С.Г. Туронка, политический анализ представляет собой прикладную политико-управленческую дисциплину на междисциплинарной теоретико-методологической основе, осуществляющую анализ и прогнозирование проблемных ситуаций в целях выработки рекомендаций для лиц, принимающих публично-политические решения, участвующих в процессе их принятия, либо оказывающих влияние на него.
Обобщив имеющуюся информацию, можно констатировать, что политический анализ представляет собой набор аналитико-синтетических процедур и методик, позволяющих 1) получать информацию о политической ситуации, 2) выдвигать предположения по поводу путей возможного ее развития, 3) вырабатывать и предлагать к принятию компетентные политические решения.
Таким образом, политический анализ – это преобразование информации с целью получения нового знания, направленного на решение определенной политической проблемы. Отправной точкой политического анализа («входом») является проблема, требующая решения. «Выходом» является знание, как эту проблему решить.
Политический анализ включает в себя три основополагающих компонента:
