Конституционное право России. Авторский курс

Глава 1

Что такое конституционное право?

§ 1. Традиционно в отечественном правоведении правила поведения группируются в большие массивы, которые называются отраслями права. Критериями отнесения правил к одной отрасли выступает однородность регулируемых этими правилами отношений (предмет отрасли) и сходство способов, с помощью которых это регулирование осуществляется (метод отрасли). Такое разбиение позволяет достичь экономии в использовании нормативного материала, поскольку показывает, как одни и те же правила могут использоваться для предотвращения или разрешения различных конфликтов, а также как можно восполнить недостаток в правилах регулирования. С познавательной же точки зрения объединение правил поведения в отрасли дает нам возможность увидеть общность в, казалось бы, непохожих друг на друга правилах, что позволяет раскрывать закономерности развития правовых моделей.

В подавляющем большинстве случаев отрасли отделяют друг от друга с помощью критерия предмета правового регулирования. Регулировать – значит определять, как именно можно и (или) нужно поступать в том или ином случае. Правовое регулирование общественных отношений – это определение правил поведения в конкретной сфере жизни. Под предметом правового регулирования обычно понимают область общественных отношений, обладающую качественным своеобразием в определенном отношении. Эти отношения вследствие схожести экономической или социальной природы, характера проявляющихся в развитии этих отношений интересов демонстрируют схожую реакцию на воздействие на них определенных правовых средств. Например, предметом гражданского права выступают имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения; предметом административного права – отношения в области публичного управления. Во всех этих определениях акцент делается на своеобразие регулируемых каждой отраслью отношений.

Несмотря на то что с теоретической точки зрения разделение системы права на отрасли является во многом условным, с практической точки зрения знать предмет регулирования каждой отрасли необходимо для того, чтобы понять, какие нормы права применять в данном конкретном случае. Дело в том, что одни и те же отношения зачастую одновременно регулируются правилами, входящими в разные отрасли. Выяснение того, в чем именно состоит конфликт, какие отношения составляют его суть, позволяет дать правильную правовую квалификацию спорного отношения, а значит, и обеспечить правильный выбор правила поведения, подлежащего применению для разрешения данного конфликта.

§ 2. Конституционное право – это отрасль права. Это означает, что имеется круг отношений, которые регулируются только конституционным правом. Именно эти отношения определяют его предмет. Какие же отношения входят в предмет конституционного права? Ответить на этот вопрос непросто.

В первом приближении можно сказать, что конституционное право регулирует те же самые отношения, что и гражданское, уголовное, административное и другие отрасли права. Действительно, если открыть Конституцию РФ, легко заметить, что она предписывает, как поступать во всех областях жизни. Почему так получилось?

Хорошим состоянием правового регулирования системы отношений является ситуация, когда в регулировании нет противоречий, а сами эти отношения регулируются только какими-то одними правилами. Главная задача правового регулирования – внести определенность в отношения, устранить риски, присущие развитию отношений. Это сделать можно только одним образом: сделать правила правового регулирования однозначными, устранив в них противоречия.

Именно эту задачу для всех отраслей права и решает конституционное право. Оно регулирует самые базисные отношения, закладывает основу правового регулирования во всех отраслях жизни. Базисные отношения – это отношения, на которых основаны все остальные. Общественная жизнь распадается на много сторон и сфер жизни, и каждая сфера регулируется своей отраслью. Сфера уголовной политики регулируется уголовным законодательством, сфера личных неимущественных отношений – гражданским правом и т. п. Конституционное право в каждой этой области устанавливает принципиальные правила, по которым затем выстраиваются правила каждой отрасли.

С этой точки зрения эти принципиальные правила во многом сами и определяют характер развития всех общественных отношений. Основное предназначение правового регулирования состоит в том, чтобы с его помощью либо помогать развитию какие-либо общественных отношений, либо препятствовать их развитию. Конституционное право само задает нормы жизни, посредством установления принципиальных правил в этих областях жизни сущностно меняет их, делает не такими, какими они были бы без регулирования.

Конституционное право создает определенную правовую основу – непреложные правила, которым должны соответствовать все остальные нормы. И гражданское право, и уголовное право, и процессуальные отрасли права регулируют определенные отношения, уже имея в виду определенные конституционные нормы. И, соответственно, они не могут устанавливать правила, которые бы вошли в противоречие с этими базисными нормами. Благодаря этому конституционное право задает основу для каждой отрасли, и в силу этого можно утверждать, что оно регулирует все стороны общественной жизни.

Однако в строгом смысле слова конституционное право регулирует только самые фундаментальные, базисные отношения в обществе, т. е. отношения человека, с одной стороны, и государства и общества – с другой стороны. Это только один блок отношений, входящий в предмет конституционного права, но самый большой и самый важный.

§ 3. Второй блок отношений, который регулирует конституционное право, который исторически выделился первым, – это отношения по поводу устройства государственной власти.

Дело в том, что фундаментальная предопределенность общественных отношений в первую очередь необходима в отношении власти. Власть – это способность предопределять чье-либо поведение. Всем требуется знать, кто наделен властью и почему, кому следует подчиняться и почему, кто вправе принимать решения за других людей и почему. Мы должны знать, кто и почему может нам приказывать. Как это выяснить? Что делать, если лицо будет использовать предоставленную власть во зло? В отношении этого вопроса в обществе должен существовать консенсус. В каждом обществе существует определенная система наделения властью, и всегда именно конституционное право устанавливало эти процедуры.

Конституционное право устанавливает принцип федерализма, который есть не что иное, как порядок распределения власти по всей территории страны. Или возьмем такое понятие, как республика: это определенный способ формирования власти. Именно конституционное право устанавливает такие правила. Благодаря этому общество заранее знает, кто руководит, кем руководит, по каким правилам, сколько времени он будет руководить, что сделать для занятия должности или ухода с нее такого руководителя. Конституционное право вводит конкретные правила, разграничивающие полномочия органов государственной власти и должностных лиц, устанавливая основу для их взаимодействия. Тем самым оно регулирует само государство. Поведение государства предопределено конституционными нормами.

Поэтому второй блок отношений, регулируемых конституционным правом, тоже является базисным. Это отношения по поводу устройства государственной власти. И мы видим, что здесь у конституционного права нет никаких конкурентов.

§ 4. Как конституционное право регулирует базисные отношения? Для ответа на подобные вопросы изобретено такое понятие, как метод правового регулирования. Если предмет отрасли отвечает на вопрос о том, что регулируется правилами этой отрасли, то метод отвечает на вопрос о том, как регулируется.

В чистом виде существует всего два метода правового регулирования: императивный и диспозитивный.

Императивный метод означает такое регулирование отношения, вследствие которого один субъект отношения наделяется властью применительно к другому субъекту правоотношения и вследствие этого приобретает возможность предопределять поведение другого субъекта только в силу занимаемого этим субъектом властного положения. Императивный метод часто описывается через разрешительный («разрешено только то, что прямо разрешено») и централизованный (субъекты отношений по общему правилу сами не могут определять правила взаимодействия с другими субъектами) характер осуществляемого с его помощью регулирования.

Диспозитивный метод, напротив, означает такое регулирование отношения, вследствие которого ни один субъект отношения не наделяется властью применительно к другому субъекту этого отношения и, соответственно, ни один субъект взаимоотношений не может предопределять поведение другого только в силу занимаемого им в этом отношении положения. Диспозитивный метод часто описывается через дозволительный («разрешено все, что прямо не запрещено») и децентрализованный (субъекты отношений по общему правилу могут определять правила взаимодействия с другими субъектами) характер осуществляемого с его помощью регулирования.

Каждая отрасль сочетает элементы того и другого метода. Специфика метода каждой отрасли вследствие этого определяется тем или иным соотношением этих элементов.

§ 5. Основным методом конституционного права как публично-правовой отрасли является императивный метод. В конституционном праве существует место и для диспозитивного метода, но область его применения существенно ограничена двумя причинами.

Императивный характер метода конституционного права предопределен тем, что никаким другим образом невозможно внести строгую определенность в базовые отношения. Действительно, задача конституционного права – упорядочить базовые отношения, создать условия для их стабильности и прочности, сделать так, чтобы эти отношения оставались фундаментальными, т. е. были способны обеспечивать надежную основу для всей системы правового регулирования. Если правила, регулирующие базовые отношения, можно будет менять, трансформировать соглашением участвующих в этих отношениях субъектов, это приведет к изменчивости самих базовых отношений, что в свою очередь способно пошатнуть всю систему правового регулирования, основанную на этих базовых отношениях. Несмотря на то что вопрос о том, должно ли конституционное право быть в разумной мере статичным или же, напротив, динамичным («должна ли конституция быть жесткой или гибкой?»), является остро дискуссионным, роль конституционного права в стабилизации отношений никем не ставится под сомнение и императивный метод правового регулирования лучше всего обеспечивает выполнение этой роли.

Другая, более важная причина господства императивного метода в конституционном праве состоит в том, что только императивный метод способен обеспечить защиту субъектов отношений, составляющих предмет конституционного права, от государства, которое вследствие своей роли создателя правил игры, имеющихся у него ресурсов и монополии на насилие фактически способно заставлять других соглашаться подчиняться своей воле. Единственное, что может этому помешать, – правила, которые оно в силу императивности самих этих правил самостоятельно или через склонение других субъектов к соглашению поменять не вправе.

Когда говорится, что конституционное право устанавливает определенные базисные правила, которыми регулируются общественные отношения, тем самым оно дает защиту от государства, потому что правила поведения в огромном большинстве случаев принимаются и (или) санкционируются государством. Императивный характер конституционного права накладывает ограничения на возможности государства создавать, менять или уничтожать правила игры.

Тем самым конституционное право устанавливает защиту человека от действий государства, заставляя государство выполнять определенные правила при принятии правил. Может ли в этих целях использоваться диспозитивный метод? Если бы мы сказали, что в принципе государство и человек могут договориться по-другому, не так, как установлено, это всегда приводило бы к тому, что более сильная сторона (государство) заставляла бы слабую сторону (человека) принять свои правила. Конституционное право защищает свободу личности – вот главное его предназначение. И добиться реализации этого предназначения помогает именно императивный метод.

Очевидно, те же соображения применимы и в отношении регулирования второго блока отношений. Как только речь пойдет о каких-либо согласованиях по поводу наделения властью не на основании заранее установленных правил, это всегда будет приводить к злоупотреблению властью, а в случае недостижения общественного согласия – и к гражданским войнам. Конституционное право призвано не допустить возникновения этих явлений.

§ 6. Поскольку в конституционном праве преобладает императивный метод, в области конституционных отношений господствует правило «запрещено всё, что не разрешено». Соответственно, в конституционном праве нам важно знать, что разрешается, для того, чтобы правильно применять конституционные нормы.

Частное право, в котором диспозитивный метод превалирует, легче в применении в том смысле, что многие правила в принципе возможно поменять или видоизменить, а в случае пробела – восполнить. Важно знать принципы, на основе которых построены частно-правовые модели явлений, и хорошо чувствовать баланс соотношения интересов субъектов этих отношений. Сложность работы здесь в том, что такой подход дает намного больше разнообразия, но он же позволяет эффективно разрешать возникающие в применении трудности.

Традиционный подход применительно к публичному праву состоит в том, что в публичном праве мы точно должны знать, что можно делать, имея в виду, что если что-то прямо не разрешено, то это, скорее всего, не составляет пробел, который мы можем восполнить, а является квалифицированным умолчанием законодателя, таким образом запрещающим все иные варианты поведения, помимо прямо упомянутых. Однако в огромном количестве случаев нормы публичного права как результат деяния рук человеческих столь неполны, отрывочны и неясны, что для их применения, для реализации в жизнь заложенных ими нормами предписаний от правоприменителя требуется преодолеть содержательную недостаточность публично-правовых норм с помощью тех же приемов, которыми пользуются в частном праве. Не будет преувеличением сказать, настоящее мастерство юриста проявляется как раз в умении компенсировать этот недостаток публичного права.

Конституционное право в применении отличается особенной сложностью именно в том, что многие его правила не позволяют сразу установить, что же «прямо разрешается» или «прямо запрещается». К примеру, обратимся к статье 2 Конституции РФ:

Статья 2

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства.

Что это значит? Какие правила поведения содержатся в этой статье? Всё чрезвычайно расплывчато, неконкретно. А между тем перед нами целый мир: в этой статье есть правила поведения, и их очень много.

Как только мы открываем любой нормативный правовой акт, в первую очередь – Конституцию, для нас чрезвычайно важно понять, что там написано, уяснить правила поведения. Ведь, чтобы применять правила, надо сначала понять их. Чтобы играть в футбол или в шахматы, надо знать правила игры, иначе мы не сможем играть (именно в футбол или шахматы).

Но, когда мы знакомимся с правилами, составляющими конституционное право, всё усложняется еще и тем, что сами нормы конституционного права описаны таким образом, что охватывают огромное количество ситуаций, и поэтому формулировки очень расплывчаты. Нам очень сложно понять, что говорит та или иная норма. Это происходит из-за того, что нормы конституционного права должны регулировать базовые отношения, а значит, и охват ими всех возможных ситуаций, которые необходимо подвести под гипотезу этой нормы, должен быть поистине всеобъемлющ.

Означает ли это, что статьи Конституции РФ, нормы конституционного права абстрактны? Нет, не означает.

Что значит «абстрактность»? Это означает, что при описании явления берется только одна сторона, рассматривается только одно его свойство, а другие стороны или свойства отбрасывают, не принимаются во внимание. Вследствие этого абстрактное понятие – это понятие бедное по своему содержанию. Например, человек – абстрактное понятие. Когда мы говорим, что перед нами человек, мы подразумеваем, что это не животное, не предмет, и с этой точки зрения «человек» – более абстрактное понятие, чем, скажем, «преподаватель», потому что мы сразу же сказали бы, что преподавателем может быть только биологическое существо – человек (во всяком случае, пока), что он должен получить соответствующее образование, плюс еще что-то, что мы знаем о преподавателях. А вот если мы говорим об Иванове Иване Ивановиче, 01.01.1945 г.р., уроженце города Ленинграда, это еще более конкретное высказывание, потому что здесь мы упоминаем конкретного человека со всеми его характеристиками, чувствами, переживаниями, воспоминаниями и т. д. Иными словами, наше высказывание об Иванове Иване Ивановиче имеет богатое содержание, тогда как если бы мы сказали о нем, что он – человек, наше высказывание было бы очень бедным.