Просто не стой на пути. Как государство может помочь бизнесу в бедных странах
Профсоюзы зачастую более успешны в погоне за прибылью, поскольку они утверждают, что защищают бедных, угнетенных рабочих, несмотря на то что в большинстве стран лишь меньшая часть рабочих является членами профсоюзов. И в бедных, и в развитых странах члены профсоюзов обычно составляют менее 35 % несельскохозяйственных рабочих, а зачастую и того меньше, причем значительно[4]. Например, в Индии лишь 5 % несельскохозяйственных рабочих являются членами профсоюзов. Если же включить сюда и сельскохозяйственных рабочих, то этот процент становится еще меньше. Профсоюзы обычно утверждают, что рост конкуренции заставит частные компании снизить заработную плату рабочим или вообще уволить их. Политики не желают публично демонстрировать нанесение ущерба интересам простых рабочих, хотя рабочие – члены профсоюза простыми не являются. В отличие от них богатым предпринимателям в дорогих костюмах, разъезжающим на лимузинах с персональными водителями, труднее завоевать симпатию политиков.
Повышение заработной платы рабочих, состоящих в профсоюзе, ложится на плечи остальных в виде более высоких цен на товары и услуги, производимые этими рабочими. Профсоюзы заставляют нас верить в то, что они помогают перераспределять доходы богатых капиталистов в пользу бедных рабочих. В действительности они главным образом перераспределяют доходы большого количества рабочих, не являющихся членами профсоюза, в пользу небольшого числа относительно обеспеченных рабочих, состоящих в профсоюзе. В большинстве бедных стран члены профсоюза обычно являются элитой рабочей силы, имеющей высокооплачиваемую работу на государственном предприятии или в государственном учреждении. Нет данных о том, что в отраслях промышленности с сильными профсоюзами низкие прибыли. На самом деле выбор политиков лежит между поощрением конкуренции, приводящей к снижению цен и повышению качества товаров для всех жителей, и защитой привилегированного положения нескольких частных компаний и их работников, состоящих в профсоюзе.
Повсеместно распространенная погоня за рентой является сильнейшим доводом для государства в пользу сведения до минимума своего вмешательства в частный сектор. Меры экономической политики по устранению общепризнанных провалов частных рынков скорее всего приведут к тому, что причинят больше вреда, чем принесут пользы, поскольку правительства «захвачены» (еще один термин из экономического жаргона) группами с особыми интересами, что гораздо важнее, частного бизнеса и профсоюзов. Хотя эти меры могли преследовать благие цели, конечный результат оказывается пагубен.
Парадоксальным образом лучший способ государственной помощи частному сектору – это отсутствие всякой помощи. Вместо этого государство должно бросить его выживать без субсидий, налоговых льгот и займов на выгодных условиях, лицом к лицу с конкуренцией со стороны как отечественных, так и иностранных компаний. То, что я подразумеваю под помощью частному сектору, обычно не то же самое, чего хочет частный сектор, когда просит о помощи у государства. Советы частного сектора и профсоюзов о том, как управлять экономикой всегда следует рассматривать с настороженностью, поскольку зачастую это замаскированная погоня за рентой.
Жажда государственного вмешательства
Представим на мгновение, что основной вывод этой книги верен, а именно что слишком часто меры экономической политики, предназначенные для помощи частному сектору в бедных странах, либо неэффективны, либо оказываются препятствием на пути его развития. В этом случае возникает вопрос: почему государства настаивают на подобных мерах и программах? Разве они не видят ошибочность этого пути?
На этот вопрос существует ряд ответов. В первую очередь, многие чиновники и политики не вполне убеждены, что крупный и динамично развивающийся частный сектор является лучшим способом поддержания экономического роста. Они настаивают на том, что многие важные виды экономической деятельности должны оставаться в руках государства и что государство должно помогать, направлять, контролировать, регулировать и руководить существующим небольшим частным сектором. По моему опыту, многие политики и государственные служащие говорят, что поддерживают развитие частного сектора, поскольку знают, что это современное общепринятое мнение, но в душе сомневаются.
Например, я работал в российском ведомстве, ответственном за стимулирование конкуренции на частных рынках. Казалось бы, служащие этого ведомства должны быть убеждены в том, что конкурентные частные рынки, свободные от государственного регулирования и контроля, в целом положительно влияют на экономический рост. Когда я сдружился с высокопоставленным чиновником этого ведомства, он признался мне в своих глубоких опасениях относительно новой рыночной системы в России.
Он рассказал, как тысячи частных компаний стали производить любые продукты и услуги на свое усмотрение и продавать их кому угодно по нерегулируемым ценам. Никто в правительстве не знал, что именно они делали, и не контролировал их. Он сказал, что царит полный хаос и правительство должно вмешаться и внести порядок и стабильность. Он не видел, что под этим поверхностным хаосом, по сути, скрывалась упорядоченная экономическая система, осуществляемая дисциплиной конкурентных рынков.
Возможно, этот пример является крайностью, поскольку данный чиновник провел большую часть своей жизни при совершенно иной экономической системе. Однако и чиновники многих других бедных стран также провели большую часть жизни в условиях экономической и политической систем, которые были радикально настроены против значительной независимой роли частного сектора.
Социализм Неру
Доминирующая роль государства в экономическом развитии продолжалась около 40 лет, приблизительно с 1950 по 1990 г. Этот тип экономики был широко распространен после Второй мировой войны, когда советский контроль распространился на страны Центральной Европы, коммунистическая партия взяла власть в Китае, а многие бывшие колонии Азии и Африки получили независимость. Он продержался приблизительно до 1990 г., когда большинство бывших коммунистических стран, признав крах коммунизма, решили строить экономику частного рынка.
Хотя пример СССР и Китая повлиял на лидеров многих бедных стран того периода, я полагаю, что пример Джавахарлала Неру в Индии был наиболее важным, по крайней мере для бывших колоний Азии и Африки. После десятилетий борьбы в 1947 г. Неру достиг своей цели – независимости Индии. Это была первая крупная неанглосаксонская колония, получившая независимость в XX в. В качестве первого премьер-министра Индии Неру должен был выбрать экономическую модель, которая способствовала бы экономическому развитию нового государства и сократила масштабы нищеты.
Он выбирал между двумя существовавшими моделями. Хотя многие критиковали коммунистическую политическую систему, немалая часть экспертов, включая представителей западных стран, с неохотой признавали, что коммунистическая система демонстрировала высокие темпы экономического роста. Еще в 1985 г. знаменитый американский экономист Пол Самуэльсон в своем вводном учебнике утверждал, что советская система планирования является мощным двигателем экономического развития[5]. Даже американское Центральное разведывательное управление преувеличивало рост коммунистических экономик. Примером этого утрирования служит тот факт, что проведенное Всемирным банком исследование ситуации в Румынии в 1979 г. пришло к заключению, что экономика этой страны росла рекордными темпами, почти на 10 % в год, в течение 25 лет. Речь советского президента Горбачева в 1988 г., в которой он утверждал, что советская экономика не развивалась в течение 20 лет, стала шоком для многих экспертов по коммунистической экономике[6]. Неру гордился тем, что Индия была крупнейшим демократическим государством мира, и не хотел перенимать коммунистическую политическую систему, но он находил ее экономическую систему привлекательной, поскольку наряду с другими полагал, что она обеспечивает быстрый экономический рост.
Альтернативной экономической моделью была капиталистическая система, примером которой служила Великобритания, бывшая колониальная хозяйка Индии. Хотя Неру отдавал предпочтение британской политической системе, он не особенно верил в экономическую систему Британии и полагал, что она эксплуатировала Индию и держала ее в нищете. Он не видел особого смысла в перенимании нерегулируемой экономики частного рынка, открытой мировой торговле и инвестициям. Это просто позволило бы богатым капиталистическим странам продолжать эксплуатацию Индии. Экономический империализм не должен был прийти на смену политическому империализму. Подобных взглядов сегодня, похоже, придерживаются те, кто противостоит глобализации, хотя в точности определить их взгляды не так просто.
Вместо этого Неру верил в то, что сможет создать новую экономическую систему, которая будет сочетать лучшие черты коммунистической и капиталистической систем. Как и в коммунистических странах, государство будет владеть крупными важными отраслями промышленности и финансовой системой – командными высотами экономики. Он подчеркивал важность опоры на собственные силы и сведение до минимума международной торговли и иностранных инвестиций и собственности. Отечественная промышленность станет производить товары прежде импортируемые – стратегия импортозамещения. Однако Неру не совершает той же ошибки, что Россия, и не пытается национализировать сельское хозяйство или малые предприятия. Плановые органы будут регулировать, направлять и управлять как государственным, так и сохранившимся небольшим частным сектором. Индийская экономика в условиях социализма Неру станет удачным компромиссом между крайностями коммунистической и капиталистической моделей.
Одно из теоретических преимуществ государственных предприятий заключается в том, что они могут сочетать различные коммерческие и социальные задачи так, как это не способны делать частные компании. В то время как частная компания будет заинтересована лишь в увеличении прибылей, государственная компания может также решать насущные социальные задачи. Например, она может сократить безработицу путем найма большего количества рабочих, дотировать цены для бедных, инвестировать в промышленность или регионы страны, которым экономическое планирование отдает высокий приоритет, обеспечивать высокую заработную плату и улучшенные условия труда, сводить к минимуму загрязнение окружающей среды.
К сожалению, практическим результатом явилось то, что государственные предприятия не были успешны в достижении либо своих социальных, либо коммерческих задач. Это беспорядочное смешение целей означало невозможность оценить эффективность функционирования предприятия. Например, потеряло ли предприятие деньги из-за плохого управления или из-за низких цен и инвестирования в отсталые регионы страны по требованию правительства? Показательным является тот факт, что едва ли не сильнейшее загрязнение окружающей среды в XX веке было вызвано правительственными ведомствами и государственными предприятиями бывшего СССР. При приобретении недвижимости в России обычным делом является предварительная проверка земли с помощью счетчика Гейгера, дабы убедиться, что она не использовалась для захоронения радиоактивных отходов.
Экономические убеждения Неру прекрасно подходят к его политическим убеждениям, а именно позиции неприсоединения в международном конфликте между капитализмом и коммунизмом. Он был одним из лидеров Движения неприсоединения и верил, что бедные страны должны быть независимы как от коммунистического блока, возглавляемого СССР, так и от западных капиталистических стран, возглавляемых США.
Когда другие колонии обрели независимость в 1950 – 1960-е годы, им также пришлось выбирать экономическую модель. Поскольку недостатки коммунистической модели не стали очевидными для многих до 1980-х годов, естественным выбором стало следование примеру Неру и Индии.
Латинская Америка
История экономического развития Латинской Америки приняла несколько иное направление, поскольку страны этого региона завоевали независимость в начале XIX в., хотя конечный результат был близок к результатам Индии и бывших африканских колоний[7]. Взгляды Латинской Америки на экономическое развитие сформировались скорее на опыте этих стран времен Великой депрессии 1930-х годов, нежели на их колониальном опыте. В 1930-е годы они сильно зависели от экспорта продукции сельского хозяйства и сырья, цены на которые в годы Великой депрессии упали сильнее всего.
Эта зависимость привела к убеждению, что их экономика была слишком подчинена продаже сырья богатым странам с целью приобретения их готовой продукции (эта теория известна как dependencia – теория зависимости). Богатые промышленно развитые страны, находящиеся в центре мировой экономики, всегда смогут эксплуатировать страны на ее периферии, которые лишь поставляют сырье. Импортозамещение поддерживалось защитой отечественной промышленности высокими пошлинами и квотами. Отечественная промышленность дополнительно поддерживалась посредством государственной собственности, субсидий и регулирования. Ключевым свойством успешного предпринимателя была не продажа высококачественной продукции по разумным ценам, а его способность использовать в своих интересах государственный контроль и регулирование. До начала 1970-х годов казалось, что стратегия импортозамещения работает. С 1950-х по 1970-е годы прибыли увеличились вдвое. Однако с началом долгового кризиса в начале 1980-х годов взгляды начали меняться.
«Азиатские тигры»
При стратегии импортозамещения, принятой наиболее бедными странами после Второй мировой войны, страна увеличивает производство промышленных изделий преимущественно для удовлетворения внутреннего спроса, а не для экспорта. Эта стратегия снижает важность международной торговли, поскольку снижается и экспорт, и импорт. Некоторые страны Юго-Восточной Азии, в особенности Япония, Сингапур, Южная Корея и Тайвань, следовали другой стратегии, которая придавала особое значение экспорту промышленной продукции, тому, что известно как экспортоориентированный рост[8]. Правительства поддерживали конкуренцию некоторых из этих отраслей промышленности на международных рынках, и многие из них вышли на мировой уровень, отобрав долю рынка у промышленности США и Западной Европы. Вводились различные меры для защиты тех отраслей промышленности, которые, по мнению государства, могли составить наиболее сильную конкуренцию на международной арене, так называемый отбор победителей. В результате эти страны продемонстрировали одни из самых высоких темпов экономического развития в истории.
Азиатский финансовый кризис 1990-х годов тем не менее выявил по меньшей мере два недостатка этой стратегии. Один из недостатков, рассматриваемый в главе 8, заключается в том, что компании, работавшие преимущественно на внутренний рынок, были защищены от конкуренции. Стимулировавший экспорт заниженный валютный курс одновременно препятствовал импорту. У этих экономик была тенденция к двойственной экономике – высокоэффективные и современные компании, способные конкурировать на мировых рынках, и одновременно высокозатратные, отсталые и неэффективные предприятия, продающие свою продукцию и услуги на внутреннем рынке. Второй недостаток заключался в том, что государственные меры, предназначенные для поддержки конкретных отраслей промышленности, вели к клановому капитализму, при котором политики использовали эти меры на благо своих родственников, друзей и политических сторонников. Зачастую под политическим воздействием меры, предназначенные для поддержки быстро развивающихся отраслей промышленности, приводили к поддержке сокращающихся отраслей.
Например, способность японского Министерства внешней торговли и промышленности (МВТП) направлять бизнес и промышленность к скорейшему экономическому росту была широко признана как в самой Японии, так и в других странах, которым рекомендовали следовать ее примеру. Недавние исследования оказались более скептическими: экономист Токийского университета и профессор Гарвардской юридической школы утверждают, что этот миф был создан государственными чиновниками, которые хотели оправдать свою политику лоббирования местных интересов, и марксистскими экономистами, преобладавшими на факультетах экономики в университетах Японии и отдававших предпочтение государственному планированию перед частными рынками[9].
Экономическая власть – власть политическая
Государственные чиновники и политики в странах, которые последовали социалистической модели Неру, не хотят признавать тот факт, что поставили не на ту лошадь в забеге между экономическими системами. Пословица гласит, что новые идеи не заменяют старые – вместо этого новые люди заменяют старых. Возможно, нам придется подождать смены поколений среди чиновников и политиков в бедных странах, прежде чем произойдет всеобщее признание роли частного сектора.
Помимо сомнений относительно достоинств частной рыночной экономики, у государственных деятелей и чиновников есть также и более корыстные причины не сокращать размеры государственной собственности и контроля над экономикой. Экономическая власть может использоваться для обеспечения власти политической.
Партия власти, которая контролирует значительную часть экономики посредством государственной собственности или регулирования, может использовать свой контроль для сохранения власти в своих руках. Партия может давать своим политическим сторонникам работу в государственных компаниях или в раздутых государственных ведомствах. Партия может помогать частным компаниям, принадлежащим сторонникам партии, выгодными контрактами, льготными кредитами государственных банков и защитой от конкуренции.
Опять же примеры этого типа поведения многочисленны. Позвольте привести всего лишь два примера из Шри-Ланки. В одном из них министр, занимающийся вопросами портов, вынуждал портовых служащих нанимать тысячи новых сотрудников из региона министра. Это действие должно было помочь министру выиграть следующие выборы. К сожалению, оно свело на нет попытки реструктуризации и приватизации портов.
Второй пример: перед выборами правительство обычно нанимало тысячи недавних выпускников колледжей школьными учителями. Эти выпускники не обладали квалификацией, необходимой для получения хороших рабочих мест в частном секторе, и месяцами или даже годами ждали открытия вакансий в государственном секторе. К сожалению, они не имели соответствующей подготовки, что вело не только к снижению уровня образования, но и к увеличению количества выпускников без навыков, требуемых современной экономикой.
Ситуацию усугубляет то, что государство, как правило, не разрешает частным школам конкурировать с государственными. Вследствие этого детям не остается иного выбора, кроме посещения низкокачественных государственных школ. Считается, что вместо того, чтобы хотя бы некоторые дети получали хорошее образование в частных школах, во имя равенства все дети должны получать одинаково плохое образование в государственных школах.
В дополнение к удержанию политической власти политики и чиновники зачастую используют контроль над экономикой для личного обогащения. Вместо того чтобы протягивать руку помощи частному сектору, государство его обирает[10]. Многочисленные политики и чиновники, которые всю свою жизнь получали скромное жалованье в государственном секторе, каким-то образом ухитряются иметь огромные дома, ездить на дорогих машинах и устраивать своим дочерям пышные свадьбы. В России одна из забав иностранных советников заключалась в подсчете количества низкооплачиваемых государственных чиновников, носящих дорогие часы фирмы Rolex.
К сожалению, низкое жалованье государственных служащих неизбежно ведет к их коррумпированности в целях выживания. Частный предприниматель из Пакистана по моей просьбе сделал сравнение заработной платы, которую он выплачивает квалифицированным менеджерам на своих фабриках, с тем, сколько государство платит высокопоставленным государственным служащим, наделенным еще большей ответственностью. Хотя этот предприниматель ругал всепроникающую коррупцию в правительстве, он понимал, почему она существует. Единственной стратегией по улучшению качества работы правительства и сокращению коррупции является сведение деятельности правительства к необходимому минимуму. Эта стратегия позволит государству избавиться от некомпетентных чиновников, платить оставшимся конкурентоспособное жалованье и затем принять жесткие меры против коррупции. Ошибочные меры экономической политики, направленные на помощь частному сектору, безусловно, возглавляют список того, с чем следует покончить.
Неверные советы экспертов
Еще одной причиной, почему некоторые бедные страны продолжают применять пагубные меры, являются неверные советы, которые дают эксперты из развитых стран. Когда у эксперта из США, Германии, Великобритании или другой развитой страны спрашивают совета относительно экономической политики и институтов, направленных на развитие частного сектора, эксперт скорее всего даст рекомендацию, исходя из своих знаний, а именно посоветует экономическую политику и институты, существующие у него на родине. Слишком часто эксперты оказываются не в курсе подходов, используемых в других странах, или не принимают во внимание недостатки государственной, юридической и политической систем бедной страны, которые затруднят ей успешную реализацию его рекомендаций.
Даже эксперты из бедных стран могут совершать подобные ошибки. Зачастую они получали образование в университетах развитых стран (Гарварде, Оксфорде, Парижском университете и т. п.). Эти университеты, естественно, уделяют особое внимание экономической политике и институтам, существующим в этих странах. Я, например, поражаюсь тому, как американская система мышления в вопросах экономической политики и институтов доминирует среди идей Всемирного банка, хотя лишь меньшая часть его служащих граждане США.
Хотя я являюсь американским гражданином и получил образование в США, я охотно признаю, что политика и институты моей страны зачастую неприемлемы для бедных стран. Примером, который я буду подробнее рассматривать ниже, может служить система корпоративной собственности в США. Крупные американские корпорации, как правило, имеют тысячи собственников (акционеров), никто из которых не владеет более чем несколькими процентами всех акций компании. Некоторые эксперты считают этот пример идеалом, к которому должны стремиться другие страны. Одним из доводов является то, что это приводит к увеличению фондового рынка. Я сомневаюсь в том, что это хорошо работает в США и, конечно, не верю в то, что это наилучшая модель для большинства бедных стран в связи с их неспособностью к созданию институтов, необходимых для защиты прав мелких акционеров.
К сожалению, государственные чиновники и политики в бедных странах часто принимают эти неверные советы от международных экспертов из чувства национальной гордости. Если данная экономическая политика и институты считаются лучшими для США, Германии или Франции, то эти чиновники и политики тоже хотят для своих собственных стран только лучшего. Они не желают признать, что их страны могут быть не в состоянии успешно реализовать эту экономическую политику и институты. Если иностранный консультант рекомендует государственным чиновникам бедной страны проводить политику, отличающуюся от политики развитых стран в связи с неэффективностью или коррумпированностью данных чиновников, он вряд ли станет пользоваться успехом или будет привлечен для дальнейшего консультирования.
При обсуждении проблем бедных стран широко распространена концепция подходящей технологии. Аналогичным образом должна получить более широкое распространение концепция подходящей экономической политики и институтов. Примером соответствующей технологии могут служить фермы в развитых странах, которые часто используют большие тракторы, способные быстро вспахать сотни гектаров на огромных фермах. Понятно, что, учитывая небольшой размер ферм во многих бедных странах, эта технология не является приемлемой для них. Вместо этого фермерам скорее следует использовать небольшие моторизованные культиваторы, более подходящие для фермы в несколько гектаров или того меньше. Подобным же образом экономическая политика и институты, подходящие для развитых стран, могут не подходить бедным странам, и должна быть разработана другая модель, принимающая в учет их обстоятельства.
В этом отношении примеры из прошлого развитых стран могут быть более уместны для нынешнего положения дел в бедных странах. Сегодняшние богатые страны были когда-то бедны. Для современных бедных стран экономическая политика и институты, существовавшие тогда, могут быть лучшими образцами для подражания. Историки экономики, возможно, могут сказать больше относительно наиболее подходящей экономической политики и институтов для современных бедных стран, нежели иные эксперты.