Введение в Избирательное право и Право референдума

§ 1. Историко-правовые основания особого статуса Центральной избирательной комиссии Российской Федерации

Изложение феномена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, как и его осмысление, и роли в истории России невозможно без исследования как самого исторического процесса, который через сильнейший конституционный кризис привел к появлению в конституционном и правовом поле такого института, так и его последствий.

1992–1993 годы в России ознаменовались острым политическим противостоянием Президента России Бориса Ельцина и его правительства и Вице-президента Александра Руцкого и Верховного Совета России (Парламента). Позиции сторон отличались, во-первых, в сроках проведения конституционных реформ и объемах полномочий президента. Согласно действовавшей тогда Конституции (Основного закона) РСФСР от 12 апреля 1978 года (с демократическими изменениями)[1], большая часть полномочий принадлежала парламенту; Ельцин же требовал перераспределения полномочий в свою пользу. Также Парламент выступал за постепенное, поэтапное проведение реформ, тогда как Ельцин хотел осуществить их очень быстро, в течение 1–2 лет. В итоге эти противоречия привели к прямому нарушению Президентом Ельциным действующей в тот момент Конституции РСФСР, в результате чего de jure он был отрешен от власти.

21 сентября 1993 года Президент России Борис Ельцин подписал тот самый антиконституционный указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Согласно этому указу, Ельцин прекращал полномочия Верховного совета РСФСР и назначал выборы в новый законодательный орган – Государственную Думу.

Однако, согласно п.п. 11 параграфа 6.1. статьи № 121–5 «Президент Российской Федерации не имел права роспуска либо приостановления деятельности Съезда народных депутатов Российской Федерации, Верховного Совета Российской Федерации».

Очевидно, что Президент России Борис Ельцин 21 сентября 1993 года нарушил действующую тогда Конституцию РСФСР, далеко выйдя за пределы своих конституционных правомочий. Стоит заострить внимание на том, что согласно статьи 121–6 действовавшей тогда Конституции «Полномочия Президента Российской Федерации не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства Российской Федерации, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти, в противном случае они (полномочия) прекращаются немедленно».

Таким образом, Президент РСФСР Борис Ельцин, издав указ № 1400[2], с момента подписания данного нормативно-правового акта де-юре утратил статус и правомочия Президента Российской Советской Федеративной Социалистической Республики.

В тот же день, 21 сентября 1993 года, Президиум Верховного совета России принял юридически значимое решение, повлекшее юридические последствия и подтверждающее самоотрешение Президента России от должности в связи с нарушением действующей Конституции РСФСР.

Спустя несколько часов, на основании указанного решения законно действовавшего Парламента было проведено экстренное заседание Конституционного суда Российской Федерации, на котором было утверждено заключение №З-2 «О соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина, связанных с его Указом «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 года № 1400 и Обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года»[3] следующего содержания: «Указ Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 года № 1400 и его Обращение к гражданам России 21 сентября 1993 года не соответствуют части второй статьи 1, части второй статьи 2, статье 3, части второй статьи 4, частям первой и третьей статьи 104, части третьей пункта 11 статьи 1215, статье 1216, части второй статьи 1218, статьям 1651, 177 Конституции Российской Федерации и служат основанием для отрешения Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина от должности или приведения в действие иных специальных механизмов его ответственности в порядке статьи 12110 или 1216 Конституции Российской Федерации».

На основании вышеназванных решений, вынесенных на заседаниях, состоявшихся 22 и 24 сентября 1993 года, на основании статей 121–6 и статей 121–11 Конституции России Верховный Совет РСФСР принял постановление о прекращении полномочий Президента Бориса Ельцина с момента подписания указа № 1400 и наделении полномочиями Президента России Александра Руцкого[4].

Таким образом, был установлен важнейший юридически факт, что с 22 сентября 1993 года правомочиями Президента России был наделен Александр Руцкой[5].

Произошедшие события стали причиной острого политического, а затем и гражданского конфликта, общеизвестного как «Разгон российского парламента танками», разделившего почти поровну население страны.

Анализ действия силовых органов страны показал, что органы внутренних дел в соответствии с указанными выше положениями Конституции, решением российского Парламента и Заключением Конституционного Суда РФ поддержали вступившего в должность Президента России Александра Руцкого, а некоторые части Вооруженных сил России, напротив, встали на сторону утратившего статус Президента РСФСР, теперь уже просто гражданина России Ельцина Б. Н.

Такое полярное разделение привело к наихудшему результату из возможных – государственному антиконституционному перевороту с применением вооруженных сил против законно избранных и легитимных федеральных органов власти.

Для осуществления антиконституционного переворота гражданин Б. Н. Ельцин дал указания поддержавшим его частям Вооруженных сил России открыть огонь боевыми осколочно-фугасными снарядами из пушек танков по зданию действующего и легитимного Парламента России и находившимся там законно избранным депутатам Верховного Совета России, по действующему Президенту России и поддержавшим его гражданам страны, решившимся защищать Конституционные демократические ценности.

В ходе реализации указанных антиконституционных и антигосударственных действий количество погибших, согласно списку, предоставленному Генеральной прокуратурой России, числилось 147 человек.

На основании полученных в ходе работы над настоящим исследованием материалов автор высказывает предположение, что именно в ходе осуществления противоправных действий у гражданина Б. Н. Ельцина возникла главная юридическая проблема – легитимация своих действий в будущем при условии, что действующие законно избранные органы власти de facto прекратили свою работу либо ему не подчинялись.

Имевшаяся конституционно-правовая проблема требовала решения задач, связанных с формированием новых органов государственной власти. В свою очередь, решить поставленную задачу было невозможно в сложившихся условиях без особого, независимого от действовавшей тогда Конституции РСФСР и оставшихся органов государственной власти, института, в полномочия которого входила бы организация и проведение выборов в те самые новые органы власти в условиях прямого нарушения действующей Конституции РСФСР. Таким квазигосударственным и надконституционным органом было предложено сделать Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.

Как можно увидеть из стенограмм различных совещаний и иных документов того периода, к примеру: «В Мособлсовете началось совещание руководителей областей ассоциации «Центральная Россия». В совещании принимают участие полномочные представители Владимирской, Ивановской, Калужской, Костромской, Московской, Рязанской, Смоленской и Ярославской областей. От правительства присутствует первый вице-премьер правительства Олег Сосковец. Председательствует первый заместитель главы администрации Московской области Анатолий Долголаптев. Открывая совещание, А. Долголаптев отметил, что единственными работоспособными органами сегодня в России остались органы представительной и исполнительной власти субъектов Федерации»[6], при таких исторических условиях для проведения конституционных реформ становится очевидно, что у Бориса Ельцина не было иного выбора для легитимации своих действий, как создание иной, новой, четвертой, «формирующей» ветви власти, источником правомочий которой смогли бы выступить последние остававшиеся на тот момент легитимные органы власти в России – исполнительные и законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.

29 сентября 1993 года такой ветвью власти стала спешно сформированная Центральная избирательная комиссия по выборам в Государственную Думу Российской Федерации.

Здесь стоит заострить внимание на природе власти созданной комиссии. Несмотря на то, что формирование Центральной избирательной комиссии происходило на основании указа № 1505[7], которым Б. Н. Ельцин, de jure лишенный статуса президента России, утвердил Положение о Центральной избирательной комиссии по выборам в Государственную Думу, de facto он выступал лишь сторонним наблюдателем и общественным организатором, источником власти и основанием для всей последующей легитимации процесса, как и для всей юридической конструкции в виде Центральной избирательной комиссии России, её так сказать «отцами основателями», были региональные легитимные легислатуры. Именно от легитимных органов власти российских регионов Центральная избирательная комиссия РФ получила свою первоначальную власть и правомочия, хотя в большинстве юридических и публицистических источников таким источником власти считают Б. Н. Ельцина, хотя, как было показано выше, это очевидно не так.

Оставался ещё один юридический нюанс, который требовалось разрешить, – проблема избрания депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в условиях Конституции России. По свидетельствам одного из авторов Конституции С. М. Шахрая[8], было решено подсчитывать в день голосования первоначально голоса, поданные участниками референдума за Конституцию РФ, а только после её принятия подсчитывались голоса, поданные за членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Между тем, результат выборов в Государственную Думу Российской Федерации оказался далёк от ожиданий Б. Н. Ельцина, поскольку Государственная Дума, избранная одновременно с членами Совета Федерации и референдумом о принятии новой Конституции России, оказалась к нему в жёсткой оппозиции. Состав Государственной Думы первого созыва оказался таким:

Таблица 1. Состав Государственной Думы России первого созыва 1993–1996 гг. (составлено автором)

Определить и описать точные формы, количественный и персональный состав блоков и фракций, существовавших в Государственной Думе первого созыва, практически невозможно, так как большинство коалиций складывались в зависимости от голосования по конкретному вопросу и законопроекту. Единственная группа депутатов, которая оставалась до конца верна Борису Ельцину, была группа ПРЕС (6,73 %), не влиявшая на общую повестку дня.

Несмотря на описанные выше неконституционные действия Президента России Б. Н. Ельцина, после принятия новой Конституции РФ в России сложился общественный консенсус относительно его юридической легитимации. Теоретики права объяснили возникшую юридическую коллизию следующим образом: раз гражданин Б. Н. Ельцин de facto не отказался от своего статуса и продолжил реализовывать правомочия и полномочия президента страны, то и de jure он должен считаться президентом как лицо, фактически исполняющее его обязанности.

Но несмотря на проведённую конституционную реформу, Президенту Ельцину не удалось создать работающие органы власти, и оппозиция готовилась к очередному конституционному кризису в условиях назревающего повторного отрешения Ельцина от власти, а тому существовали веские основания. Так, уже была запущена повторно процедура импичмента на основании положений уже новой Конституции 1993 года[9]. Предъявление Государственной Думой Борису Ельцину официальных обвинений в государственной измене либо в другом тяжком государственном преступлении, влекущее для него негативные юридические последствия в будущем в виде привлечения как к конституционно-правовой, так и уголовной ответственности, вынуждало его быть готовым к очередному варианту роспуска Российского парламента.

Для понимания остроты противостояния ниже мы приводим полный текст предложения депутатов Российского парламента о начале процедуры импичмента против Бориса Ельцина.

Деятельность Президента Ельцина Б. Н. за последние годы свидетельствует о том, что Президент Российской Федерации совершает одно за другим действия, которые невозможно квалифицировать иначе, как тяжкое преступление.

Речь идет прежде всего о следующем:

1. В сентябре–октябре 1993 года, издав Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и отдав приказ об использовании воинских частей с целью насильственного прекращения деятельности Совета народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, Президент Ельцин Б. Н. совершил преступления, связанные с призывами к насильственному изменению конституционного строя (ст.70 УК РСФСР), воспрепятствованием деятельности конституционных органов власти (ст.791 УК РСФСР) и превышением власти или служебных полномочий, сопряженным с насилием, применением оружия, мучительными и оскорбляющими личное достоинство потерпевших действиями (часть вторая ст.171 УК РСФСР).

2. В декабре 1994 года Президент Ельцин Б. Н. как Верховный главнокомандующий Вооруженными силами Российской Федерации отдал приказ о начале военных действий в Чеченской республике. Поступая таким образом, он нарушил требования ст. 102 Конституции Российской Федерации, которая предусматривает утверждение указов Президента о введении чрезвычайного и военного положения Советом Федерации. Отстранив Совет Федерации от решения вопроса о применении в Чечне воинских частей, Президент вновь совершил превышение власти, сопряженное с применением силы и с использованием оружия, то есть преступление, предусмотренное частью второй ст.171 УК РСФСР.

3. В июне 1995 года Президент Ельцин Б. Н. дал указание Министру внутренних дел о штурме здания больницы в гор. Буденновске, переполненного детьми, женщинами, стариками и другими мирными гражданами, оказавшимися заложниками чеченских боевиков. Этим шагом, повлекшим многочисленные человеческие жертвы, Президент еще раз нарушил часть вторую статьи 171 Уголовного кодекса.

Перечисленные выше деяния Б. Н. Ельцина относятся в соответствии с законом к категории тяжких преступлений.

Все это переполняет чашу терпения депутатов, являющихся свидетелями целого ряда других преступлений Президента, не укладывающихся в рамки Конституции Российской Федерации (участие в развале Союза ССР путем организации и подписания Беловежских соглашений, вторжение в полномочия Федерального Собрания по вопросам приватизации, издание указов, открывающих путь к разграблению национальных богатств и ведущих к обнищанию миллионов граждан страны, возложение на главу Правительства и председателя Государственной Думы руководства предвыборными блоками, что грубо противоречит конституционному принципу разделения властей, многократное игнорирование предложений Думы прибыть на ее заседания и т. д.)

С учетом всех этих обстоятельств мы, депутаты Государственной Думы на основании статьи 93 Конституции выдвигаем Борису Николаевичу Ельцину обвинение в совершении тяжких преступлений против народа и считаем необходимым начать процедуру его отрешения от должности Президента Российской Федерации»[10].

С учетом подобных обстоятельств Президент просто не мог прекратить правомочия Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, доказавшей свою эффективность как независимой от Российского Парламента и Суда формирующей ветви власти, хотя она была созвана исключительно ad hoc.

Таким образом, логичным было бы предположить, что, находясь в состоянии постоянной неуверенности относительно своего президентского статуса, Борис Ельцин не только не упразднил Центральную избирательную комиссию после выборов, а, напротив, решил сделать её постоянно действующим государственным органом и усилить её полномочия законодательно. 6 декабря 1994 года принимается первый федеральный закон, закрепляющий статус и правомочия Центральной избирательной комиссии Российской Федерации как особого постоянно действующего государственного органа[11].

Подводя итог по настоящему параграфу, по мнению автора, изучение феномена возникновения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации наглядно доказывает, что Избирательная комиссия изначально задумывалась и создавалась как временный, созданный по случаю, государственный орган, стоящий выше органов государственной власти, имеющий право в случае необходимости ставить себя выше Конституции и считать источником права исключительно базовые демократические принципы.

§ 2. Место и роль Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в структуре государственных органов избирательной системы

Как нами было исследовано в первом параграфе настоящей работы, Центральная избирательная комиссия РФ является особым государственным органом, феномен которого проявился в определённый исторический период. По сути, правоведы того времени не придумывали ничего нового, а лишь предложили уже имевшийся в истории права институт, идеально подошедший к тому историческому моменту. Между тем, описание текущего места и роли ЦИК РФ в структуре государственных органов будет неполным и недостаточно ясным для понимания без описания всей эволюции самого института. Постараемся заполнить этот пробел.

Закон, насколько бы хорош и полон он ни был, не может полностью описать всё право, он всего лишь формализует его, делает очевидным для всех, переводит, в меру таланта законодателя, неписанное право в букву закона, но всегда в широком понимании право является больше, чем просто законом, оставаясь его духом, пронизывая и направляя законодателя и правоприменителей. Понимание права, его источника и целей позволяет правоприменителю, не найдя ответа в букве закона, всегда правильно следовать его духу в соответствии с волей законодателя и самой природы. Понимание избирательного права и его целей невозможно без исследования его источника и генезиса, поскольку понимание не позволит допустить в законе ошибок, аналогичных тем, которые указаны выше.