Реформа административной ответственности в России

Термин «полиция» происходит от греческого polis (город). Именно города как «особая форма социально-экономической и политической организации общества»[2] в античном мире были колыбелью государственности и сосредоточением государственного управления (politeia по определению Аристотеля). Изначальной функцией городов-государств была защита от внешних угроз и обеспечение внешней безопасности, или «внешнего управления», т. е. политики. По мере развития государственности и централизации власти гораздо активнее стали развиваться уже функции по обеспечению порядка и охране внутренней безопасности городов-государств, или «внутреннего управления», т. е. полиции[3].

В контексте настоящего исследования принципиальное значение имеет заложенное в содержание такого «внутреннего управления» разграничение между личными и общественными началами, между частными интересами человека и общими интересами государства.

Соотношение этих интересов в различные исторические периоды постоянно видоизменялось и зависело от множества политических, экономических, социальных и правовых факторов и условий, характерных для конкретных этапов развития государственности, и традиционно обеспечивалось посредством реализации властью «положительных» и «отрицательных» мер в сфере внутреннего государственного управления. Отметим здесь для терминологической ясности, что аналогами понятий этих мер, использовавшихся в теории дореволюционного полицейского права, являются в современной теории административного права «позитивное управление и регулирование» в первом случае и «административно-правовые меры государственного принуждения» – во втором.

Показательна в связи с этим трансформация приоритетов в соотношении интересов личности и интересов государства и их регулирования в различные исторические периоды развития человеческого сообщества. Так, в IV–II тыс. до н. э. организация жизни в древних теократических государствах (деспотиях) связывалась с религией и обожествлением существовавшей власти, персонифицировавшейся на личности правителя. В этих условиях права и обязанности носителей власти были более религиозно-моральными, чем юридическими в их современном понимании, что давало все возможности деспоту и его приближенным пользоваться властью исключительно по своему усмотрению. Система внутреннего управления в древних деспотиях (Египет эпохи фараонов, Мессопотамия, Китай, Урарту и др.) была крайне централизованной и бюрократичной, с практически полной бесправностью большинства подданных, которых религия обязывала к раболепному повиновению власти. При этом установление правил должного поведения и обеспечение карательных мер принуждения для обеспечения в государстве и обществе безопасности и порядка, спокойствия и благополучия зависели исключительно от воли и личных качеств правителей и их отношения к подданным.

Позднее, в условиях менее централизованного и бюрократизированного античного общества древних Греции и Рима, уклад жизни и внутренней организации государства базировался в основном на традициях домохозяйствования (oicos[4]). При этом от регулирования и контроля большей части социальных отношений и должного поведения, относящихся в настоящее время к сфере публичного права, государственного управления, полиции и юстиции, власть тогда самоустранялась. Государство в этот период перекладывало бремя общественной безопасности, обеспечения порядка и реализации карательных функций за его нарушение в большей мере на глав родов и семейных кланов (pater familias[5]). По образному выражению Макса Вебера, в пределах своих границ «античное домовладение было самым древним носителем исключительного права управления» (или, точнее, правления, властвования), поэтому «на пороге дома древняя римская юстиция останавливалась»[6].

Задачи обеспечения должного поведения и порядка, спокойствия и безопасности на уровне конкретного домовладения были для власти частным делом его хозяина на основе неписаного социально-политического договора между названными сторонами. Поэтому и наказания (т. е. те самые «отрицательные меры» внутреннего управления) за любые нарушения общепринятого порядка (деликты) устанавливались и применялись главами семей и родов в пределах своих «домохозяйствований» исключительно по собственному властному усмотрению.

Кстати, в России и США применительно к «управлению» крепостными крестьянами и темнокожими невольниками со стороны российских помещиков и североамериканской знати этот порядок во многом сохранился вплоть до начала 1860-х годов и был отменен практически одновременно: в Российской империи манифестом Александра II от 19 февраля (3 марта) 1861 г. «О Всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей», а в Соединенных Государствах Америки – указом президента Линкольна от 22 сентября 1862 г. «Прокламация об освобождении рабов».

При этом в «варварской» России отмена крепостного права сопровождалась не только предоставлением крестьянам личной свободы и правом создания органов местного самоуправления (в том числе с юрисдикционными полномочиями сельских старост и старшин), но и правами пользования и выкупа земельных наделов и свободным распоряжением своим имуществом. Освобождение же американских негров от рабства не предусматривало никаких возможностей для наделения их гражданскими правами, а тем более землей. Лишь спустя 100 лет при президенте США Линдоне Джонсоне был принят Акт о гражданских правах 1964 г., который, наконец, в стране «образцовой демократии» законодательно отменил расовую сегрегацию.

Рассматриваемая нами «западная» человеческая цивилизация фактически до XVIII – начала XIX вв. не разграничивала право на частное и публичное. Да и само «право» (в отличие от «закона») вплоть до позднего Средневековья существовало скорее как политико-философская теория. Как римские статуты, так и регламенты в Средние века были актами не столько права, сколько власти (правления, управления). Публичный характер этим актам придавали властные субъекты их принятия в силу собственного понимания реальных государственных интересов.

В период феодального раздробления средневековой Европы проблема соотношения и взаимосвязи интересов власти и личности вновь (как и в античном мире) локализовалась на уровне внутренней организации жизни городов. На фоне постоянных междоусобных войн и насилия решением проблемы обеспечения безопасности людей и общественного (публичного) порядка стали жалованные грамоты суверенов на право самоуправления в городах для взаимной помощи, развития торговли, ремесел и защиты мирных горожан от набегов и грабежей соседей-феодалов и банд их наемников. В результате это способствовало активизации борьбы с преступностью, произволом поместных феодалов и постепенному государственно-объединительному процессу и централизации власти. Каждая из существовавших тогда крупных городских общин имела свое вече, собственные войско и ополчение, свои герб и казну, из которой и делались отчисления за «покровительство» городам со стороны центральной власти, а также на содержание полиции и других учреждений муниципального управления.

В позднем Средневековье наиболее отчетливо тенденции профессионализации внутреннего управления проявились в Германии, в том числе посредством более широкого, чем на других европейских территориях, регламентирования различных сфер жизни людей. Все публичные функции внутреннего управления, включая меры безопасности, обеспечения порядка и благоустроения, т. е. «полиция» в ее первоначальном широком значении, были развиты и формализованы в германских городах до крайности. Город давал гражданам относительную личную свободу и безопасность, но подчинял их поведение строжайшей полицейской регламентации, в том числе посредством подробной формализации правил поведения и норм-запретов[7].

По мере централизации власти монархов в качестве такого нового способа внутреннего управления на государственном уровне в Западной Европе XVI–XVII вв. постепенно формируется организационно-правовой механизм собственно «полицейской» деятельности в виде системы профессиональных учреждений уже преимущественно надзорно-правоохранительного и юрисдикционно-карательного предназначения.

Начиная с конца XVII в. и весь XVIII в. полицейская деятельность как обширная сфера управления практически всеми внутренними делами государства достаточно долго воспринималась, рассматривалась и исследовалась европейскими учеными в основном не с точки зрения юриспруденции и задач определения правовых границ для нее, а в целях философско-исторического осмысления реализации в государственном управлении «идеи об общем благе», которая в Европе получила распространение в виде теории философской школы евдемонистов, одним из наиболее видных представителей которой был философ Христиан Вольф.

В доведенных до крайностей формах эта теория доминирования общих интересов над интересами личности получила развитие в учениях абсолютистов и меркантилистов, обосновывавших идею абсолютной власти монарха (правителя) как лучшей формы государственного отеческого попечения о «неразумных подданных». В России представителями этого патерналистского направления политической и правовой мысли в конце XVII – начале XVIII столетий были выходец из Хорватии советник царя Алексея Михайловича Ю. Крижанич – автор трактата «Разговоры о государстве» (более известном под названием «Политика»), а позднее – современники Петра I: автор знаменитой «Книги о скудости и богатстве» 1724 г. крестьянин-самоучка Иван Посошков, вице-президент Синода Феофан Прокопович и автор многотомного труда «История Российская» В.Н. Татищев. Все свои упования и чаяния о благоденствии в российском Отечестве они возлагали исключительно на административные монаршие меры, утверждая, что народ – это воск, из которого можно лепить что хочешь. Для благоденствия подданных – «неразумных рабов государевых» – и при полном игнорировании их собственной воли, прав и интересов верховная власть должна ими управлять и регламентировать их жизнь.

В тот же период в европейских странах получили развитие и так называемые камеральные науки. Параллельно с меркантилистами с XVII по середину XIX в. камералисты (Н. де ла Маре, И.Г. фон Юсти, Ж.Э. Пюттер, Г. фон Берг, Р. фон Моль, О. Бэр, К. фон Гербер, Л. фон Штейн, О. Майер и другие – преимущественно немецкие и французские – ученые) занимались изучением способов «охранения и процветания» государства, т. е. наилучшего управления прежде всего казенным (или «камерным») имуществом, под которым понимались государевы финансы (казна), земли и другое государственное имущество (казенные предприятия, промыслы и т. д.). Российские патерналисты (названные Ю. Крижанич, И. Посошков, Ф. Прокопович и другие) также считали главенствующим «царский интерес, умножение казны государевой». Соответственно главным богатством государства они почитали деньги, а главный источник их поступления в казну видели в развитии торговли и ремесел, которые обогащают государство и поэтому должны быть всецело подчинены правительственной опеке и регламентации. Происходящее от позднелатинского camera немецкое слово kameralien определяло аналог современного понятия «наука государственного управления». Камералистика, таким образом, явилась прообразом науки об управлении, отражавшей характерные для того времени представления о закономерностях, правилах, формах и методах публичного управления в условиях не ограниченного правом монархического государственного устройства. При этом образцом такого устройства власти в тот период считалась форма абсолютных монархий.

Следует, однако, учитывать, что камеральная наука также еще не была наукой как таковой в современном понимании, а являлась скорее собранием практических рецептов и рекомендаций по управлению внутренними делами в европейских монархиях, наделявших полицию множеством функций (наряду с изначальным обеспечением безопасности) и охватывавших полицейскими регламентами все стороны жизни людей[8].

В условиях абсолютных монархий полиция по усмотрению и воле государей имела практически всеобъемлющие полномочия по обеспечению порядка и безопасности, а также по регулированию и контролю экономической жизни, реализуя и нормотворческие, и фискальные, и судебные функции. Такое государственное устройство, получившее наибольшее распространение на германских территориях, позднее стало определяться в науке XIX в. термином «полицейское государство» (Polizeistaat)[9].

В России полиция как самостоятельное государственное учреждение с таким названием была образована в 1718 г. Петром I. В обязанности городской полиции царскими «пунктами» были вменены прежде всего задачи охраны безопасности. Наряду с обеспечением общественной безопасности и порядка, пресечением преступлений, а также надзором за лояльностью государству граждан и их объединений регулирующая и контрольная деятельность полиции распространялась также на казенное имущество, муниципальную и коммунальную сферу, народное образование и регулирование семейных отношений, транспорт и почтовую связь, кредитные учреждения, торговлю, сельское хозяйство, ремесленное и промышленное производство и даже на «благочиние» (т. е. соблюдение церковных правил и пристойное поведение в храмах).

Например, в Регламенте 1721 г. сфера деятельности полиции в Российской империи была сформулирована столь широко, что охватывала практически и все внутреннее управление, и «благоусмотрение», и судебные функции[10]. Более того, в период с 1721 по 1775 г. в силу «постоянного изменения воззрений законодательства на полицию как на учреждение и задачу… в отношении к подчиненности, формам сношений, кругу органов, сфере деятельности и характеру власти, полиция… успела присвоить себе одно время даже законодательную власть, издавая общеобязательные уставы»[11].

Принципиальное значение для исследования генезиса административной ответственности в российском праве имеет анализ развития профильного дореволюционного законодательства.

Так, первая в истории России попытка объединения разрозненных норм о публично-правовой ответственности (в современном понимании этого термина) была предпринята еще в середине XVII в. Речь идет о Соборном уложении 1649 г., которое вплоть до начала XIX в. было основным законодательным источником, представлявшим по своей форме произвольно скомпонованный свод действовавших российских законов с нормативным содержанием разной отраслевой направленности.

Регламентации публично-правовой ответственности были посвящены гл. I–VII, IX–X и XXI–XXV Уложения. Из них только две главы имели исключительно уголовно-правовое содержание: гл. XXI «О разбойных и татебных делах» и гл. XXII «За какие вины кому чинить смертную казнь и за какие вины смертью не казнить, а чинить наказание» (всего 26 статей). Критериями его архаичной классификации выступали прежде всего категории лиц, совершившие наказуемые деяния. Например, в гл. I это были богохульники и церковные мятежники, в гл. IV – «подписчики» и подделыватели печатей, в гл. V – «денежные мастера» (фальшивомонетчики), в гл. XII – ратные люди, в гл. XXII и XXIV – стрельцы, атаманы и казаки. Вместе с тем в ряде глав Уложения нормы были сгруппированы по другим критериям: в гл. II и III – в соответствии с охраняемым благом (государская честь и государское здоровье, государев двор); в гл. XXI – по видам преступлений (разбойные и татебные дела) и т. д.

Составители Соборного уложения 1649 г. не знали и не употребляли понятий «преступление» или «проступок», а наказуемые (казнимые) властью деяния формулировались ими исходя из традиционных религиозных и моральных запретов на основе сложившейся к тому времени практики судебных прецедентов, правовых казусов и обычаев. В связи с этим конкретные статьи профильных глав Уложения, по образному выражению исследователя этого памятника А.И. Ситниковой, представляли собой скорее правовые «сюжеты», чем привычные нам сегодня «составы» правонарушений[12].

Спустя 180 лет, уже под явным влиянием наиболее прогрессивного тогда в Европе прусского и французского публичного права, был разработан Свод законов Российской империи 1832 г. в 15 т., который вступил в силу с 1 января 1835 г. Публично-правовой ответственности был посвящен последний, XV том, который включает две книги, содержащие впервые сведенные в едином законодательном источнике материальные и процессуальные нормы о публично-правовых деликтах. Книга первая – «О преступлениях и наказаниях вообще» – состоит из 11 разделов, в первом из которых, по аналогии с прусским правом, была выделена Общая часть, а остальные 10 разделов составили Особенную часть. Книга вторая называется «О судопроизводстве по преступлениям».

Статьи 1 и 2 Общей части впервые сформулировали и разграничили понятия «преступление» и «маловажные преступления или проступки». Первое использовалось для характеристики запрещенного законом уголовного деяния под страхом наказания в виде различных форм лишения преступника свободы или жизни, второе же – для характеристики незначительных деяний, запрещенных законом под страхом полицейского «исправления» (как правило, легкого телесного наказания, предупреждения или небольшого денежного наказания). Таким образом, уже в 1835 г. в российском праве появляются законодательные характеристики двух отдельных видов публично-правовых деликтов – «преступлений» и «проступков».

Еще через 10 лет была предпринята попытка систематизации на современной для того времени научной основе норм о публично-правовой ответственности в виде Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. Уложение состоит из 12 разделов, включающих 1711 статей с выделением первого раздела в Общую часть, а остальных – в Особенную. Четкое деление наказуемых деяний по строгости наказания в Уложении 1845 г. отсутствовало, однако законодатель воспроизвел в нем введенные нормами Свода законов 1832 г. применительно к характеристике публичных деликтов два отдельных термина – «преступление» и «проступок», хотя опять без их конкретных дефиниций и критериев разграничения. Вместе с тем, формализуя отличия этих двух видов публичных правонарушений, ст. 3 Уложения к проступкам относила «деяния, за которые в законе определены как высшее наказание арест или денежная пеня».

Это означает, что еще в 1830-1840-е годы, при полном отсутствии в тот период какой-либо собственной юридической теории, общая система публично-правовой ответственности практически была дифференцирована в российском законодательстве на две автономные подсистемы, которые составляли две разновидности публичных деликтов и две группы наказаний за них[13].

Принципиально важным этапом процесса обособления в отечественном дореволюционном законодательстве самостоятельной системы ответственности за «маловажные» публично-правовые нарушения стало принятие Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, 1864 г., ориентированного уже только на проступки. Устав состоял из 13 глав: первая формулировала Общие положения, остальные составляли Особенную часть и содержали в общей сложности 150 составов проступков, впервые систематизированных по единому критерию – объектам посягательств – и включавших нарушения:

1) посягающие на установленный порядок управления;

2) посягающие на порядок благочиния;

3) посягающие на общественный порядок и спокойствие;

4) посягающие на общественное благоустройство;

5) посягающие на порядок в области строительства;

6) посягающие на порядок в области средств сообщения;

7) правил пожарной безопасности;

8) правил почтовой и телеграфной связи;

9) правил охраны здоровья;

10) посягающие на личную безопасность;

11) посягающие на семейные права;

12) посягающие на собственность.

Если абстрагироваться от характерной для того периода развития российского права и русского языка терминологии, то структурирование глав Особенной части этого Устава выглядит вполне современно и может быть прямо сопоставимо по содержанию со структурой Особенной части как Кодекса об административных правонарушениях РСФСР (далее также – КоАП РСФСР) 1984 г., так и действующего Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее также – КоАП РФ, Кодекс) 2001 г.

Следует, правда, отметить, что Уставом 1864 г. не были предусмотрены собственные процедуры рассмотрения дел о маловажных проступках. Этот процессуальный пробел в законодательном регулировании зарождавшегося института административной ответственности через 25 лет восполнили Правила производства дел о проступках 1889 г., которые опять-таки впервые в отечественном праве достаточно подробно регламентировали:

– подведомственность по делам о проступках;

– порядок возбуждения процедуры рассмотрения дела и вызова в суд;

– порядок разбирательства дела в волостном суде;

– порядок вынесения постановлений и приговоров;

– порядок производства по жалобам на решения волостных и крестьянских судов;

– порядок подачи частных жалоб;

– порядок подачи прошений об отмене окончательных приговоров, а также

– порядок исполнения приговоров.

Очередным шагом на пути становления самостоятельного вида публично-правовой ответственности за «маловажные проступки» стало принятие Административного устава о наказаниях, налагаемых сельским старостой и волостным старшиной, 1899 г. Этим правовым актом (на примере регулирования мер об ответственности в отношении крестьянского сословия) в царской России было проведено уже вполне полноценное законодательное разграничение составов маловажных проступков и уголовных преступлений. Административным уставом к «маловажным» были отнесены прежде всего проступки, предусмотренные ранее Уставом о благоустройстве в казенных селениях 1857 г. Кроме того, к административно наказуемым также были отнесены предусмотренные иными действовавшими в тот период уставами нарушения, которые за малозначительностью, по усмотрению сельских старост и волостных старшин, не признавались ими особо важными и подлежавшими рассмотрению в судебном порядке (как уголовные преступления). Административным уставом были предусмотрены следующие налагаемые в административном порядке наказания для крестьян:

– денежный штраф в размере до 1 руб.;

– арест на срок не более 2 суток;

– назначение на общественные работы.

Парадоксальный вывод в оценке приведенных правовых

актов Российской империи делают представители современной российской уголовно-правовой науки, утверждая, что и Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. и Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями 1864 г. являются полноправными источниками «классического» уголовного права, основанного на архаичном подходе прусского законодательства и французского Уголовного кодекса 1810 г.[14]

Однако с учетом приведенных фактов нам представляется очевидным, что уже к концу XIX столетия в российском законодательстве была сформирована достаточная обширная правовая база для безусловного признания отечественного феномена выделения маловажных (административных) проступков в самостоятельный вид публично-правовых деликтов – со своими собственными категориями субъектов их совершения, объектами посягательства, видами наказаний, системой юрисдикционных (преимущественно квазисудебных или административных) субъектов и основами процедурного механизма привлечения к ответственности[15].