Лоббизм и GR. Понятия, функции, инструменты
Органы вокруг президента
Помимо органов законодательной и исполнительной власти, отдельно в структуре государственных органов следует отметить Администрацию Президента РФ. В ее задачи входят обеспечение деятельности президента РФ и контроль за исполнением его решений[30].
В частности, администрация разрабатывает проекты указов, распоряжений, поручений, обращений президента. Если президент выступает с законодательной инициативой, то администрация готовит соответствующий законопроект для внесения в Государственную Думу. Администрация осуществляет контроль за исполнением федеральных законов, указов, распоряжений и поручений президента. Кроме того, обеспечивает его взаимодействие с другими органами государственной власти, общественными объединениями, международными организациями, обрабатывает и отвечает на обращения, адресованные президенту.
При этом, строго говоря, Администрация Президента РФ не относится ни к одной из ветвей власти. Вместе с тем ее должностные лица, вне всяких сомнений, активно участвуют в решении внешних и внутренних политических, социальных, экономических и правовых вопросов и обладают значительным политическим весом.
Общее руководство администрацией осуществляет президент, непосредственное – руководитель администрации, его заместители, помощники, советники президента, его специальные и полномочные представители по отдельным вопросам в некоторых органах государственной власти и территориальных округах.
Администрация Президента РФ разделена на 21 управление и канцелярию. В основу деления, как и в других органах государственной власти, легли сферы общественной жизни, входящие в компетенцию того или иного подразделения. Например, Управление Президента РФ по внешней политике, Управление Президента РФ по внутренней политике, Управление Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан, Управление информационного и документационного обеспечения Президента РФ и т. д.
В составе Администрации Президента РФ могут формироваться координационные совещательные органы – рабочие группы. Например, на сегодняшний день их две: по вопросам, связанным с изменением климата и обеспечением устойчивого развития, и по вопросам восстановления объектов культурного наследия религиозного назначения, иных культовых зданий и сооружений.
Помимо Администрации Президента РФ, особым статусом пользуются входящие в единую систему публичной власти[31] Государственный совет и Совет безопасности.
Государственный совет призван обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов, определять основные направления внутренней и внешней политики России и приоритетные направления социально-экономического развития государства[32].
Совет безопасности – специальный конституционный совещательный орган при президенте РФ по вопросам безопасности. Его деятельность направлена на помощь президенту в реализации его полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета России, поддержанию ее независимости и государственной целостности[33].
Если рассматривать эти государственные органы, обеспечивающие деятельность президента РФ и не входящие в системы законодательной и исполнительной власти, то с точки зрения возможностей лоббистского влияния они являются самыми закрытыми и в меньшей степени готовыми к взаимодействию. Кроме того, эти органы участвуют в принятии государственных решений или согласовании нормативных актов, как правило, на финальных стадиях процессов, когда доносить позицию как отдельной компании, так и целой отрасли зачастую становится поздно. Либо должностные лица государственных органов выражают однозначную политическую волю по тому или иному вопросу, преодолеть которую практически недостижимо.
Вместе с тем возможности коммуникации с представителями этих органов сохраняются. Например, руководителями рабочих групп Государственного совета являются губернаторы отдельных регионов, с которыми можно выстраивать диалог по актуальной для них повестке, – социальная политика, здравоохранение, транспортная политика и т. д.
Исходя из этого, возможности реализации лоббистских проектов на уровне Администрации Президента РФ, Государственного совета или Совета безопасности ограничены. Однако это не исключает того, что в отдельных случаях с их представителями все же получается выстроить канал коммуникации, хотя взаимодействие с ними действительно происходит значительно реже, нежели с официальными лицами органов законодательной или исполнительной власти.
Правоохранительные органы
Особого внимания в системе публичной власти заслуживают правоохранительные органы. К их числу относятся, например, органы прокуратуры, внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, государственной охраны. Среди задач этих органов – защита прав и свобод человека и гражданина, охрана общественного порядка, обеспечение безопасности, предупреждение правонарушений.
Некоторые правоохранительные органы крайне редко выступают объектами лоббистского воздействия (например, органы прокуратуры или следствия): как правило, их деятельность находится в плоскости конкретных юридических дел, и они взаимодействуют с гражданами и организациями в рамках строго определенных законом формальных процедур.
В то же время другие правоохранительные органы активно участвуют в выработке отдельных направлений государственной политики, которые затрагивают глобальные интересы индустрий.
Прежде всего это Министерство внутренних дел России. Оно выступает непременным участником в решении вопросов о противодействии контрафакту и нелегальному обороту продукции. Эти вопросы касаются деятельности многих отраслей, в особенности табачной, алкогольной, фармацевтической. Поскольку любые проекты в области регулирования производства и оборота продукции этих индустрий проходят согласование в МВД, компании заинтересованы во взаимодействии с этим ведомством. Конечно, возложенные на МВД полномочия по охране общественных интересов диктуют ему придерживаться наиболее жесткого, консервативного подхода по сравнению с другими уполномоченными органами. Вместе с тем если представители бизнеса убеждены, что их интересы не противоречат общественным, то с помощью лоббистских технологий могут выстроить успешный диалог на уровне рабочих групп или консультативных советов, которые действуют при МВД.
Кроме того, МВД часто отстаивает общественный интерес перед другими органами государственной власти. Так, некоторое время назад Правительство Москвы приняло решение об установлении на некоторых участках городских дорог предельно низкого скоростного режима – до 40 км/ч. Общественность выступила против этой инициативы, а МВД заняло позицию граждан, не допустив осуществления соответствующих мер. Такой кейс можно рассматривать в качестве успешного примера общественного лоббизма.
Общественные организации и профессиональные объединения
Также важно обратить внимание на возможность продвижения интересов компании или индустрии с помощью общественных организаций и разного рода профессиональных объединений. Такие организации могут быть приближены к властным структурам и обладать влиянием на процесс принятия государственных решений, а среди их членов можно обнаружить политических лидеров и представителей бизнес-элиты.
В России таковыми являются, например, Агентство стратегических инициатив, Российский союз промышленников и предпринимателей, «Деловая Россия», «ОПОРА России», Торгово-промышленная палата, Общественная палата. Подобные объединения в отдельных случаях также охватываются лоббистским влиянием.
2.3. Сферы лоббистского влияния по вертикали
Помимо классификации по горизонтали, сферы лоббистского влияния можно разделить по вертикали с точки зрения территориального устройства на три уровня, характерные для федеративных государств: региональные, федеральные и наднациональные органы власти. Рассмотрим эту иерархию на примере единой системы публичной власти России.
Федеральные органы власти
Федеральные органы государственной власти представляют собой центральные органы власти на уровне федерации. Как отмечено выше, власть в России выражена в трех ветвях – законодательной, исполнительной и судебной. Последняя объектом лоббистской деятельности не является. Вся система федеральных органов законодательной и исполнительной власти описана выше и отражена в схемах (см. приложение).
Региональные органы власти
Региональные органы государственной власти также основываются на принципе разделения властей и дублируют систему федеральных органов. Они представляют собой органы законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов РФ – республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и автономной области[34].
Лоббирование в региональных органах имеет место, когда требуется, во-первых, реализовать проект в регионе или продвинуть частные интересы на местном уровне и, во-вторых, при необходимости воздействовать на федеральную власть путем консолидации нескольких субъектов. В этих случаях в зависимости от конкретного кейса требуется выстроить диалог с главой региона или его заместителями, региональным правительством или высшим законодательным органом субъекта.
Наднациональные регулирующие органы
Особого внимания в иерархии заслуживают наднациональные регулирующие органы межгосударственных объединений региональной интеграции. Это понятие охватывает наднациональные органы и международные организации, созданные соглашениями отдельных государств в целях социально-экономического и (или) политического сотрудничества.
Наднациональные организации учреждаются для экономической и социальной кооперации государств, развития национальных экономик, формирования единого рынка товаров и услуг, создания условий стабильного развития государств в интересах повышения уровня жизни их населения. Интеграция стран в региональные объединения зачастую позволяет продвигать национальные интересы государства, усиливая его положение на мировой арене.
Наднациональные регулирующие органы автономны по отношению к национальным правопорядкам: они обладают своей компетенцией и правом принимать независимые решения, обязательные для государств-членов. Становясь стороной международного договора о создании наднационального регулирующего органа, государство соглашается на передачу ему части своих суверенных прав и полномочий. Это, однако, не является потерей государством своего суверенитета – только делегированием отдельных полномочий, и степень такого делегирования бывает разной.
Право интеграционного объединения имеет приоритет перед национальным регулированием, а издаваемые наднациональные акты обладают прямым действием на территории государств-членов.
В качестве примеров региональных интеграционных объединений можно привести Европейский союз (ЕС) и Евразийский экономический союз (ЕАЭС, Союз), примерами наднациональных регулирующих органов соответственно являются Европейская комиссия и Евразийская экономическая комиссия.
Россия является членом ЕАЭС, а значит, его органы и их должностные лица входят в сферу лоббистского влияния российских компаний[35].
Одна из ключевых целей ЕАЭС – формирование единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов в рамках Союза[36]. Территории государств-членов объединены в общее экономическое и таможенное пространство, подчиненное режиму свободного перемещения товаров. Это означает, что ЕАЭС разрабатывает единые правила регулирования общей экономической зоны в области защиты конкуренции на трансграничных рынках, безопасности товаров, таможенного регулирования, внешнеторговой политики, налогообложения НДС при взаимной торговле и т. д. Работа органов ЕАЭС направлена на либерализацию взаимной торговли, обеспечение функционирования Союза по принципу четырех свобод (свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы), развитие кооперации во многих сферах экономики ЕАЭС. В центре этой работы – выявление и устранение возникающих в государствах – членах ЕАЭС препятствий (барьеров, изъятий и ограничений) для успешного функционирования внутреннего рынка ЕАЭС[37].
Бизнесу в отдельных государствах также невыгодны чрезмерные административные барьеры, поэтому компании могут успешно лоббировать их смягчение в органах ЕАЭС. Например, если государства – члены Союза предусматривают разные требования к производству какой-либо продукции, то задачей органов ЕАЭС является унификация норм национальных законодательств и выработка единых требований в виде технических регламентов Союза. Производители и дистрибьюторы продукции, в свою очередь, могут с использованием лоббистского инструментария добиваться в Евразийской экономической комиссии (ЕЭК) максимально мягкого подхода к установлению технических требований.
Конец ознакомительного фрагмента.
Текст предоставлен ООО «ЛитРес».
Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.
Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.
Сноски
1
Толстых П. А. GR. Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования. М.: Перо, 2019. 1245 с.
2
Галстян А. С. Армянское лобби в США: формирование и основные направления деятельности (1915–2014 гг.): дис. … канд. ист. наук. Томск, 2015. 253 с.
3
Петрова Е. В., Титов А. А. Лоббизм: естественная закономерность или угроза? // Научный лидер. 2021. № 25 (27). С. 6–11.
4
Бизнес и власть в России: формирование благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата / [А. Н. Шохин и др.]; [науч. ред. и рук. авт. коллектива А. Н. Шохин]. М.: Изд. дом Высш. шк. экономики, 2015. 460 с.
5
Margaret S. Thompson. The "Spicier Web": Congress and Lobbying in the Age of Grant. (Ithaca: Cornell University Press, 1985. 288 p.)
6
Толстых П. А. GR. Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений…
7
См. беседу National Public Radio с редактором Оксфордского словаря английского языка Джесси Шейдлауэром (Jesse Sheidlower) об У. Гранте и происхождении термина «лоббист» (https://www.npr.org/2006/01/22/5167187/a-lobbyist-by-any-other-name).
8
Позолоченный век в США – эпоха быстрого роста экономики и населения США после Гражданской войны (1861–1865) и реконструкции Юга (1865–1877).
9
См.: The New York Times. 1895. May 27; A noted lottery man dead. Career of Charles T. Howard, of the Louisiana Company. The New York Times. 1885. June 1.
10
См., напр.: Любимов А. П. История лоббизма в России. М.: Либерал. миссия, 2005. 208 с.; Шапкин И. Н. Из истории лоббизма в России. Представительские организации российского капитала во второй половине XIX – начале ХХ веков. М.: Моск. акад. экономики и права, 1999. 200 с.; Хлевнюк О. В. Административные практики в советском тылу: между централизацией и автономией // Советский тыл 1941–1945: повседневная жизнь в годы войны. М.: Полит. энцикл., 2019. С. 257–276; Коновалов А. Б. Практики лоббирования региональных интересов в эпоху застоя (вторая половина 1960-х – первая половина 1980-х гг.) // Общество: философия, история, культура. 2017. № 7. С. 112–116.
11
Лепехин В. А. Общественно-политические процессы в среде предпринимателей. М., 1994.
12
См. подробнее: Любимов А. П. Указ. соч.
13
Меньшенина Н.Н., Пантелеева М. В. Лоббизм: курс лекций. Екатеринбург: Изд-во Урал. федер. ун-та, 2016.
14
См. подробнее: Толстых П. А. GR. Практикум по лоббизму в России. М.: Альпина Бизнес Букс, 2007. 379 с.
15
В 1993–2003 годах в Государственной Думе существовала так называемая аграрная коалиция депутатов, продвигавших интересы аграриев: списание их долгов, увеличение дотаций и суммы на лизинг. Результатом лоббистских действий стало принятие законопроекта «О паритете цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию (услуги), используемую в сельском хозяйстве, и компенсации потерь в связи с его нарушением». Однако впоследствии президент Борис Ельцин наложил вето на этот законопроект, затем президент Владимир Путин отклонил его, поскольку законопроект существенно ущемлял интересы нефтепромышленников.
16
В 2001–2004 годах представители пивоваренной отрасли активно боролись с запретом рекламы пива на телевидении. Борьба не увенчалась успехом, – вероятно, по причине прямого указания Администрации Президента РФ.
17
Клиент – частное лицо (физическое или юридическое), в чьих интересах осуществляется лоббистский проект, то есть чьи интересы отстаиваются в органах государственной власти.
18
См., напр.: Толстых П. А. Лоббизм как коррупционная технология // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2012. № 6–2 (20). C. 205–214; Жуган И. Б. Лоббизм на современном этапе в США: правовые основы и анализ эффективности современного законодательства // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 4. С. 27–30; Киселев К. С. Лоббизм: методы легального влияния // Чиновник. 2002. № 6. С. 22–25; Любимов А. П. Формирование лоббистских правоотношений в российском обществе: конституционно-правовое исследование: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2002; Колосова Н. М. Лоббизм и коррупция // Журнал российского права. 2014. № 2 (206). С. 53–59.
19
Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ред. от 6 марта 2022 года).
20
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 9 июля 2013 года № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях» (ред. от 24 декабря 2019 года).
21
Национальный план противодействия коррупции на 2010–2011 годы, утвержденный Указом Президента России от 31 июля 2008 года № Пр-1568.
22
Система органов государственной власти в виде подробных схем для наглядности отражена в приложении.
23
См. подробнее в ч. 3 «Правовое регулирование лоббизма».
24
См., напр.: Astrid Wiik. Amicus Curiae Before International Courts and Tribunals (Nomos, 2018. 734 p.); Fatiah Balfas. The Legitimacy Issues and Amicus Curiae Briefs in the WTO Dispute Settlement Body Proceeding (2006).
25
См. Федеральный закон от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
26
См. Федеральный закон от 22 декабря 2020 года № 439-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».
27
См. подробнее в ч. 5 «Лоббистский инструментарий».
28
См.: Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 года № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 20 ноября 2020 года).
29
См. подробнее в ч. 5 «Лоббистский инструментарий».
30
См. Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 года № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» (ред. от 7 марта 2020 года).
31
Понятие «единая система публичной власти» было введено в 2020 году Федеральным законом «О Государственном Совете Российской Федерации». Оно включает в себя федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности. В основе их деятельности лежат принципы согласованного функционирования и организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия, в том числе по вопросам передачи полномочий между уровнями публичной власти.
32
См. Федеральный закон от 8 декабря 2020 года № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации».
33
См. Указ Президента РФ от 7 марта 2020 года № 175 «О некоторых вопросах Совета Безопасности Российской Федерации» (вместе с «Положением о Совете Безопасности Российской Федерации», «Положением об аппарате Совета Безопасности Российской Федерации») (ред. от 28 декабря 2020 года).
34
См. Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
35
Органы ЕАЭС: Высший Евразийский экономический совет, Евразийский межправительственный совет, Евразийская экономическая комиссия, Суд Евразийского экономического союза. Органом, обеспечивающим условия развития ЕАЭС, отвечающим за разработку предложений по дальнейшей интеграции и создание правового регулирования Союза, выступает Евразийская экономическая комиссия.
36
См. Договор о Евразийском экономическом союзе (подписан в Астане 29 мая 2014 года) (ред. от 1 октября 2019 года; с изм. и доп., вступившими в силу с 28 октября 2021 года).
37
В соответствии с Решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 2 февраля 2021 года № 10 «Об утверждении Методологии разделения препятствий на внутреннем рынке Евразийского экономического союза на барьеры, изъятия и ограничения и признания барьеров устраненными»: барьеры – препятствия для свободного движения товаров, услуг, капитала, рабочей силы в рамках функционирования внутреннего рынка Союза и их доступа на рынки государств-членов вследствие несоответствия норм законодательства государств-членов либо сложившейся в государствах-членах правоприменительной практики праву Союза; изъятия – предусмотренные правом Союза исключения (отступления) в части неприменения государством-членом общих правил функционирования внутреннего рынка Союза; ограничения – препятствия для свободного движения товаров, услуг, капитала, рабочей силы в рамках функционирования внутреннего рынка Союза и их доступа на рынки государств-членов вследствие отсутствия правового регулирования экономических отношений, развитие которых предусмотрено правом Союза.
Вы ознакомились с фрагментом книги.
Для бесплатного чтения открыта только часть текста.
Приобретайте полный текст книги у нашего партнера:
Полная версия книги