Рассуждения о представительном правлении

Глава II. Критерий хорошей формы правления

Так как форма правления данной страны подлежит до известной степени свободному выбору, то теперь надо выяснить, чем мы должны руководствоваться при этом выборе, каковы отличительные особенности формы правления, наиболее соответствующие интересам данного общества.

Прежде чем приступить к решению этого вопроса, повидимому, необходимо выяснить, каковы настоящие функции правительства; ибо если управление составляет только средство, то выбор средства должен зависеть от степени пригодности его для достижения намеченной цели. Но такая постановка вопроса гораздо менее облегчает его исследование, чем можно предполагать, и даже не выясняет вопроса во всем его объеме. Во-первых, потому, что правительственные функции не суть нечто неизменное, но бывают различны при различном состоянии общества, – они обширнее у остальных народов, чем у передовых. Во-вторых, характер какого-нибудь правительства или совокупности политических установлений не может быть правильно оценен, если мы ограничимся исследованием законной сферы правительственных функций. Благотворное влияние правительства по необходимости ограничено этой сферой, но, к сожалению, нельзя того же сказать о неблагоприятном его влиянии. Всякого рода зло, какое только бывает уделом человека, может быть на него навлечено правительством, и человек не может извлечь из общежития ни одного из связанных с ним выгод, если только это противоречит основным законам государства и если эти законы не позволяют ему пользоваться ими. Не говоря уже о косвенных влияниях, непосредственное вмешательство властей может охватить всю жизнь человека; и их влияние на благосостояние общества должно быть рассматриваемо и оценено только по отношению ко всей совокупности интересов человечества.

Таким образом, мы вынуждены остановиться на таком сложном предмете, как совокупность интересов общества. Мы попытаемся распределить их по категориям, чтобы лучше выяснить свойства, необходимые данной форме правления для того, чтобы они лучше могли содействовать соответственной группе разнообразных интересов. Вопрос упростился бы значительно, если бы можно было сказать, что благосостояние общества состоит из таких-то и таких-то элементов, что одни из них требуют таких-то условий, а другие – других, и что поэтому форма правления, соединяющая в себе все эти условия в высшей мере, должна считаться наилучшей. Таким образом, можно было бы построить теорию хорошего правительства, соединив из отдельных теорий оба элемента, создающих благосостояние общества.

Но, к несчастью, перечислить и распределить все составные элементы общественного благосостояния – дело нелегкое. Почти все, кто последнее время занимался политической наукой с более или менее широкой точки зрения, чувствовал важность подобной классификации. Но сделанные до сих пор в этом направлении попытки остановились, насколько мне известно, на первом шаге. Классификация обыкновенно начинается и кончается распределением общественных потребностей по двум главным рубрикам порядка и прогресса (по фразеологии французских мыслителей); покоя и движения, по терминологии Кольриджа. Это разделение кажется удовлетворительным и заманчивым, вследствие представляемой этими двумя рубриками, на первый взгляд, ясной противоположностью и замечательным различием вызываемых ими чувств. Но я полагаю, что различия между порядком или покоем и прогрессом неточно и недостаточно научно (хотя оно допустимо в разговорной речи), если его употреблять для определения необходимых правительству свойств.

Прежде всего, что такое порядок и что такое прогресс? По отношению к прогрессу, сомнений не может быть, по крайней мере, на первый взгляд. Когда говорят о прогрессе, как об одной из потребностей человеческого общества, то под ним подразумевают совершенствование. Это еще довольно ясная идея. Но что такое порядок? Это слово означает то нечто большее, то нечто меньшее, но почти всегда совокупность всего того, в чем нуждается человеческое общество помимо совершенствования.

В самом тесном значении слова, порядок означает повиновение. О правительстве говорят, что оно охраняет порядок, когда ему удается держать народ в повиновении. Но есть различные степени повиновения, и не все они одинаково похвальны. Один только голый деспотизм может требовать от граждан безусловного повиновения всякому распоряжению, исходящему от какого бы то ни было носителя власти. Мы должны по крайней мере ограничить его значение теми из этих распоряжений, которые носят характер общих постановлений и изданы в форме, предусмотренной для законов. Порядок, понимаемый в этом смысле, составляет, несомненно, одну из необходимых принадлежностей всякого правления. Собственно говоря, власть, которая не умеет заставить повиноваться своим распоряжениям, не управляет. Но хотя порядок – необходимое условие всякого правления, он не составляет его цели. Правительство должно требовать повиновения, чтобы достигнуть другой цели. Мы должны, следовательно, еще рассмотреть, какова эта другая цель, помимо идеи усовершенствования, к которой должно стремиться правительство во всяком обществе, будь оно консервативным или прогрессивным.

В более широком смысле слово порядок означает, что общественное спокойствие не нарушается уже никаким частным насилием. Говорят, что порядок существует там, где вообще народ перестал разрешать свои ссоры самосудом и выработал привычку обращаться к правительству для решения своих тяжб. Но и в этом более широком значении слова, как и в прежнем более тесном, порядок является скорее одним из необходимых условий управления, чем его целью или признаком его превосходства. Привычка подчиняться правительству и обращаться к власти во всяком спорном деле может быть глубоко укоренена, а между тем способы, которыми правительство решает спорные и всякие другие дела, подлежащие его ведению, могут быть чрезвычайно разнообразны: и превосходны, и ниже всякой критики.

Если под порядком разуметь все, что общество требует от правительства, но что не содержится в понятии прогресса, то мы должны будем признать, что порядок есть охранение всякого существующего добра, а прогресс состоит в увеличении суммы этого добра. Эти две рубрики охватывают все, в чем можно требовать содействия от правительства. Но при таком разграничении мы не получим базиса для философии и политики. Мы не можем сказать, что, учреждая новую форму правления, нужно такие-то меры принять в интересах порядка, а такие-то – в интересах прогресса, так как в только что указанном смысле условия порядка и прогресса не противоположны друг другу, но сходны между собой. В самом деле, то, что служит к сохранению уже существующего общественного добра, совершенно тождественно с тем, что способствует его увеличению, и наоборот, с той только разницей, что для последней цели требуется гораздо больше деятельных сил, чем для первой.

Какие, например, личные качества граждан наиболее способствуют сохранению существующего уже в обществе благонравия, хорошего управления, преуспеяния и благосостояния? Каждый согласится, что эти качества – трудолюбие, честность, справедливость и благоразумие. Но не эти ли качества более всего ведут к прогрессу? Не составляет ли развитие этих добродетелей само по себе уже самый существенный прогресс? Если это так, то форма правления, содействующая трудолюбию, честности, справедливости и благоразумию, способствуют одновременно порядку и прогрессу: только для того, чтобы сделать известное общество прогрессивным, этих качеств требуется в гораздо большей мере, чем для того, чтобы удержать его на том уровне, какого оно уже достигло.

Как, с другой стороны, особенные свойства человеческой природы имеют наиболее близкое отношение к прогрессу и более отдаленное отношение к понятиям порядка и консерватизма? Свойства эти главным образом – умственная деятельность, предприимчивость и мужество. Но разве эти качества не требуются в одинаковой степени как для сохранения известного блага, так и для приобретения нового? Одно несомненно в человеческих делах, именно, что значительные успехи могут быть устойчивы только в том случае, если общество охраняет их с такой же энергией, с какой оно их достигло. То, что предоставлено самому себе, то неминуемо погибает. Если под влиянием удач ослабевает заботливость, предусмотрительность, готовность идти навстречу всевозможным препятствиям, то произойдет по большей части регресс. Умственные качества, которые, повидимому, направлены к достижению прогресса и составляют верх стремлений к нему, это – оригинальность и изобретательность. Однако эти качества не менее необходимы для устойчивости, так как при неизбежной изменчивости человеческих дел постоянно возникают новые недостатки и новые опасности, которые нужно устранить новыми средствами и мероприятиями для того только, чтобы сохранить то, что уже достигнуто. Таким образом, в делах управления все качества, содействующие развитию активности, энергии, мужества, оригинальности, одинаково необходимы как для устойчивости, так и для прогресса; только для второго они требуются в несколько большей степени.

Если теперь перейти из области духовных явлений в область внешних и так сказать предметных явлений, то можно указать на такую политическую или общественную организации, которые привели бы только к сохранению порядка, или только к прогрессу; все, что направлено к одному, ведет и к другому. Возьмите для примера полицию, как она обыкновенно организована: повидимому, главная задача ее исчерпывается охранением порядка. Однако, если полиция успешно охраняет порядок, т. е. если она подавляет преступления и обеспечивает личную и имущественную безопасность, то разве может что-либо более способствовать прогрессу? Наибольшая обеспеченность собственности является одним из главных условий и одной из главных причин процветания производства, а это и есть прогресс, как его обыкновенно понимают. Более совершенное подавление преступлений уменьшает и склонность к преступлению, что составляет прогресс в несколько отвлеченном значении слова. Личность, освободившись от забот и беспокойств, обусловливаемая неуверенностью в своей безопасности, может применять свои способности к улучшению как своей собственной участи, так и участи других; между тем как та же причина, привязывая человека к общественной жизни и отучая его видеть в ближнем настоящего или будущего врага, развивает все те чувства доброжелательства и товарищества и интерес к общему благосостоянию, которые играют такую важную роль в социальном прогрессе.

Возьмем еще более знакомый пример – хорошую систему налогов и финансов. Обыкновенно ее отнесли бы к области порядка. Однако может ли что-либо больше содействовать прогрессу? Финансовая система, способствующая первому, в силу тех же качеств, ведет и ко второму. Задача, например, экономической политики заключается не только в том, чтобы сохранить народное имущество, но и чтобы его увеличить. Справедливое распределение налогов, представляя гражданину пример нравственности и добросовестности в труднейших делах, равно как доказательство того значения, какое высшие власти придают этим качествам, значительно содействуют установлению в обществе сильного и сознательного нравственного чувства. Такой способ взимания налогов, не отрывающий гражданина от его обычных занятий и не стесняющий без надобности его свободы, способствует не только сохранению, но и увеличению народного богатства и поощряет к более деятельному применению индивидуальных способностей. Наоборот, все финансовые ошибки, препятствующие преуспеянию народа в материальном и нравственном отношении, ведут к его обеднению и деморализации, если они значительны. Вообще, если понимать слова порядок и устойчивость в их самом широком смысле, т. е. в смысле сохранения достигнутого, то мы будем предъявлять прогрессу те же требования, как и порядку, только в большей степени, а порядку – те же требования, как и прогрессу только меньшей степени.

В подтверждение мысли, что порядок по существу отличается от прогресса и что сохранение существующего и приобретение нового блага – понятия настолько различные, что служат базисом для коренной классификации, могут сослаться на то, что прогресс совершается часто в ущерб порядку, другими словами, что приобретая или стараясь приобрести известное благо, мы можем утратить одновременно другие. Так, например, материальный прогресс может сопровождаться понижением уровня нравственности. Соглашаясь с этим, мы должны, однако, сделать не тот вывод, что прогресс и устойчивость – две совершенно различные вещи, а что богатство и нравственность не совпадают. Прогресс – устойчивость и нечто сверх того, и это не опровергается мыслью, что прогресс в том или другом отдельном случае обусловливает собою устойчивость во всех других случаях. Равным образом прогресс в одном случае не обусловливает прогресса во всех остальных. Прогресс в данном случае обусловливает и устойчивость в том же случае: всякий раз, когда устойчивость приносится в жертву прогрессу в каком-нибудь случае – вместе с тем приносится в жертву и вообще прогресс; а если жертва оказалась напрасной, то этим нарушены не только интересы устойчивости, но и общие интересы прогресса.

Поэтому лучше отказаться от этих неверно противопоставленных понятий. Но если уже воспользоваться ими для того, чтобы научно установить понятие о хорошей форме правления, то философски было бы правильнее оставить без определения слово порядок, и сказать, что лучшая форма правления та, которая более всего ведет к прогрессу. Ибо прогресс предполагает порядок, но порядок не предполагает прогресса. Прогресс представляет собой высшую степень, а порядок низшую степень одного и того же явления. Порядок во всяком другом смысле представляет только часть тех качеств, которые требуются от хорошего правительства: он не составляет ни его идеи, ни его сущности. Порядок – скорее условие прогресса, так как, если мы желаем увеличить сумму нашего благосостояния, то прежде всего нам следует позаботиться о сохранении того, что мы уже имеем. Если мы хотим приобрести новые богатства, то первым правилом должно быть не растрачивать бесполезно имеющегося у нас добра. В этом смысле порядок не есть второстепенная цель, которую нужно примирить с прогрессом, но только часть и орудие самого прогресса. Если выигрыш в одном случае вызывается более значительной потерей в том же или в других случаях, то прогресса никакого нет. В стремлении к такому прогрессу заключаются все достоинства хорошей формы правления.

Но и такое определение критерия хорошей формы правления, основательное с метафизической точки зрения, непригодно для нас, потому что хотя в нем и содержится вся истина, но оно напоминает нам только об одной части ее. Со словом прогресс связывают идею о движении вперед, между тем как в том смысле, в каком мы его употребляем, оно означает и воспрепятствование к движению назад. Те же самые общественные причины, те же верования, чувства, учреждения и мероприятия, какие требуются для того, чтобы помешать регрессу, необходимы и для прогресса. Если бы даже невозможно было рассчитывать ни на какое улучшение, тогда жизнь была бы в той же степени, как и теперь, беспрерывной борьбой с разрушительными началами. Политика, как ее понимали древние, заключалась только в этом. Сам человек и все, что он делает, склонно постепенно вырождаться; однако это естественное стремление можно приостановить на более или менее продолжительное время при помощи целесообразных установлений. Хотя мы уже не придерживаемся этого взгляда и хотя большинство людей в настоящее время сочувствуют противоположной доктрине, полагая, что все стремится к совершенствованию, но не следует забывать, что в человеческих делах есть какая-то постоянная склонность к дурному, проявляющаяся во всевозможных безумиях, пороках, нерадении, лени и беспечности, и что единственным противовесом этому общему течению служат постоянные или временные усилия некоторых лиц, воодушевленных желанием добра. Полагать, что главное значение этих условий заключается в вызываемых ими действительных улучшениях и что их отсутствие имело бы последствием только то, что мы вернулись бы к прежнему состоянию, значит обнаруживать очень слабое понимание значения усилий, направленных к усовершенствованию человеческой природы и жизни. Самое слабое уменьшение этих условий не только остановило бы всякий прогресс, но вызвало бы общее стремление к регрессу. Этот регресс, раз начавшись, будет совершаться с постоянно возрастающей быстротой и задержать его окажется все труднее и труднее, пока не получится такого часто встречающегося в истории состояния, в котором до сих пор прозябает значительная часть человечества, когда, кажется, только нечеловеческая сила способна переменить течение и направить его снова по пути прогресса.

По этим соображениям слово прогресс столь же мало может служить основанием для классификации необходимых свойств формы правления, как и термины порядок и устойчивость. Коренная противоположность, выражаемая этими терминами, заключается не столько в самой сущности вещей, сколько в типах соответствующего ей человеческого характера. В одних характерах, как известно, преобладает осторожность, в других – смелость; в одних желание не подвергать опасности того, чем они уже обладают, сильнее, чем чувство, побуждающее их к усовершенствованию старого и к приобретению новых благ; наконец, есть и такие, которые избирают противоположный путь, более заботясь о будущем, чем о настоящем. В общих случаях путь, ведущий к цели, один и тот же; но людям приходится удаляться от него в противоположных направлениях. Это особенно важно при подборе личного состава какой-нибудь политической корпорации; для того, чтобы крайние стремления одних уравновешивались стремлениями других, в нее должны входить представители обоих типов. В этих видах не надо принимать никаких особых мер; достаточно позаботиться о том, чтобы не допустить ничего такого, что препятствовало бы достижению основной цели. Естественное соединение молодых и стариков, людей с установленным общественным положением и таких, которые только еще к нему стремятся, может в общем удовлетворить этой цели, если только это естественное равновесие не будет искусственно нарушено законом.

Так как обыкновенная классификация свойств, требуемых от хорошего правительства, оказывается несостоятельной, то нам придется подыскать другой признак, лучше удовлетворяющий намеченной цели. Следующие соображения, надеемся, выяснят его.

Если мы спросим себя, от каких причин и условий зависит хорошее управление в самом идеальном или скромном смысле, то мы убедимся, что главное условие, самое существенное из всех – это качества людей, образующих общество, для которого предназначено данное правительство.

Остановимся прежде всего на правосудии, потому что ни в одной отрасли государственной деятельности внешняя организация и правила, предусматривающие все частности, не имеют такого значения. Однако и тут качества деятелей, приводящих систему в действие, играют первую роль. Какое значение могут иметь для интересов правосудия правила судопроизводства, если нравственное состояние народа таково, что свидетели сплошь да рядом дают ложные показания, а судьи и их подчиненные берут взятки? С другой стороны, может ли общинное управление быть удовлетворительным, если господствует такое равнодушие, что честные и талантливые деятели сторонятся его и принимают в нем участие лишь те, кои руководствуются личными выгодами? Какую цену может иметь самая демократическая представительная система, если избиратели не заботятся о том, чтобы выбирать лучших людей, а выбирают того, кто израсходовал больше денег на выборы? Как может представительное собрание функционировать правильно, если его члены продажны, или если их раздражительность, не обуздываемая ни общественной дисциплиной, ни самообладанием, делает их неспособными к хладнокровному обсуждению, и они прибегают к кулачной расправе, или вызывают друг друга на дуэль? Могут ли процветать общественные дела у народа до такой степени завистливого, что, если кто-нибудь случайно выдвинулся в каком-либо отношении, то те, которые должны были бы всячески ему содействовать, образуют тайный союз с целью добиться его падения? Всюду, где общее настроение таково, что всякий интересуется только своими личными делами и мало заботится об общественных интересах, хорошее управление немыслимо. Что недостаток умственного развития подрывает хорошее управление – разумеется само собою. Управление состоит из действий, совершаемых людьми; и если деятели, или те, которые выбирают деятелей, или те, перед кем деятели ответственны, или, наконец, люди, мнение которых должно обуздывать остальных, представляют собой только невежественную, глупую и проникнутую пагубными предрассудками толпу, то правительственный механизм обязательно будет действовать плохо. Только с возвышением уровня толпы само правительство может подняться до степени достижимого, хотя нигде еще и не достигнутого совершенства, когда правительственные лица, сами выдаваясь своими добродетелями и умом, окружены атмосферой добродетельного и просвещенного общественного мнения.

Итак, если первым условием хорошего управления является нравственное и умственное развитие людей, составляющих общество, то высшая степень совершенства, доступная для какой-нибудь формы правления, состоит в том, чтобы способствовать нравственному и умственному развитию народа. Относительно любого политического установления надо прежде всего себя спросить: в какой мере оно способно развивать в челнах общества различные желательные качества, нравственные и умственные, или точнее (согласно более полной классификации Бентама) – нравственные, умственные и волевые? Форма правления, наилучше удовлетворяющая этому требованию, очевидно, и во всех других отношениях будет наилучшей, так как только от этих качеств, насколько они существуют в народе, зависит все то добро, какое может осуществить правительство в своей практической деятельности.

Итак, критерием удовлетворительности известной формы правления мы можем признать степень, в какой она способствует увеличению суммы хороших качеств во всех управляемых и в каждом из них в отдельности, так как помимо того, что их благосостояние составляет единственную цель управления, их хорошие качества представляют лучшую двигательную силу для приведения механизма в действие. Это, в свою очередь, выдвигает другой основной элемент достоинства государства – качество самого механизма, т. е. степень, в какой этот механизм приспособлен к тому, чтобы извлекать выгоду из существующих хороших качеств и делать их орудием достижения полезных целей. Возьмем опять для примера правосудие. При данной судебной системе достоинство ее обусловливается одновременно качествами лиц, образующих судебный персонал, и общественным мнением, влияющим на них. Все различие между хорошей и дурной системой заключается в тех средствах, при помощи которых они заставляют все, что есть в обществе наиболее достойного в умственном и нравственном отношении, оказывать давление на судебный персонал, чтобы он удовлетворительно исполнял свои обязанности. Порядок выбора судей, направленный к получению самого удовлетворительного состава; благотворные формы судопроизводства; гласность, обнаруживающая и выясняющая всякого рода упущения; свобода обсуждения дел в печати; способ собирания доказательств, насколько он содействует полному выяснению истины; наибольшая доступность суда; правила относительно открытия преступлений и задержания преступников, – все это представляет собою только механизм, приспособленный к устранению препятствий: механизм сам по себе не может производить никакого действия; но без него сила, как бы громадна она ни была, будет зря растрачена и не принесет никакой пользы. Подобное различие существует также и в устройстве исполнительных отраслей управления. Их механизм хорош, когда чиновники удовлетворяют определенным требованиям, когда установлены особые правила для их повышения по службе; когда существует правильное разделение труда между ними; когда делопроизводство ведется по определенному методическому плану и установлен правильный и доступный контроль над ним; когда каждый чиновник знает, за что он ответственен, и когда публика знает степень его ответственности; когда, наконец, приняты самые действительные меры против небрежности, фаворитизма и взяточничества. Но политические гарантии сами по себе мало действительны: уздечка без всадника не может управлять лошадью. Если контролирующие чиновники так же продажны и небрежны, как те, которых они контролируют, или если общество, эта главная пружина всего контролирующего механизма, слишком невежественно, пассивно, или слишком беззаботно и невнимательно для исполнения своей задачи, то мало пользы будет и от самого лучшего административного аппарата. Тем не менее хороший аппарат всегда следует предпочесть плохому. Он дает возможность проявиться самой ничтожной двигательной или задерживающей силе, а без него и значительная сила пропадает даром. Гласность сама по себе не может ни устранить зло, ни служить стимулом к добру, если общество не хочет обращать внимания на то, что совершается пред его глазами; но может ли оно без гласности препятствовать или содействовать тому, чего ему даже не разрешено видеть? Идеально совершенное устройство какого-либо общественного учреждения заключается в том, чтобы интересы служащих в нем совпадали с их обязанностями. Никакая система сама по себе вам этого не даст, но еще менее можно этого достигнуть без системы, искусно приспособленной к упомянутой цели.