Анализ региональной антикризисной политики
Рис. 1.3. Уровень безработицы по методологии МОТ, доля частично занятых и занятых на общественных работах на конец 2009 г.
1.4. Динамика доходов и потребления в 2009 г.
В динамике заработной платы и доходов населения нет сходства с прошлыми кризисами 1990-х гг. В целом за 2009 г. реальные доходы населения России выросли на 1 % по сравнению с 2008 г., заработная плата в реальном выражении сохранилась на уровне прошлогодней. Небольшой кризисный спад доходов и заработков населения летом 2009 г. (на 5 % в августе) был преодолен к концу года благодаря использованию государством накопленных финансовых резервов, которые позволили повысить пенсии, пособия и другие социальные выплаты, смягчив кризисное падение заработной платы.
Достоверность измерения доходов на региональном уровне и в помесячном режиме невысока, это одна из причин разной динамики доходов в регионах. Тем не менее есть общие тренды, пилотные регионы в них вписываются. Снижение реальных доходов населения в 2009 г. произошло более чем в половине субъектов РФ. Наиболее сильным оно было в регионах со специализацией на отраслях ТЭК и металлургии, где существенно сократились заработки по причине сильного спада промышленности и роста безработицы либо из-за высокой доли переменной части оплаты труда (премий, надбавок, бонусов и др.). Такая структура заработков позволяет собственникам гибко реагировать на ухудшение экономической ситуации, снижая уровень оплаты труда. Тенденции снижения доходов населения проявляются и в пилотных регионах со специализацией на металлургии, ТЭК и экспортной химии – Вологодской, Тюменской и Томской областях, Пермском крае (рис. 1.4). Динамика Тюменской области дана вместе с автономными округами, но заметных различий между тремя субъектами нет.
Рост реальных доходов населения сохранился в менее развитых республиках и некоторых регионах Дальнего Востока. Они слабее затронуты кризисом, при этом получают большие федеральные трансферты, обеспечивающие стабильность выплат, заработной платы многочисленным бюджетникам и социальных пособий. Именно по этим причинам в Бурятии доходы населения не сократились. Из тренда выбиваются только реальные доходы населения Калининградской области. Их сохранение на уровне 2008 г. не выглядит достоверным, так как рост номинальной заработной платы на 7 % не покрывал инфляцию, а рост социальных выплат населению из бюджета области был ниже среднего по РФ (соответственно на 17 и 29 %).
Динамика номинальной заработной платы слабо коррелирует с динамикой денежных доходов населения, хотя зона относительного благополучия та же – менее развитые республики, включая Бурятию, с высокой долей федеральных трансфертов, которые направлялись на повышение оплаты труда в отраслях бюджетной сферы. Динамика заработной платы показывает, что оценки доходов населения Калининградской области явно завышены. Вызывает сомнение и существенный рост в 2009 г. номинальной заработной платы в Томской области – на 11 % (динамика заработной платы остается положительной даже с учетом 9 %-й инфляции), хотя реальные денежные доходы и потребление в области резко снизились.
Рис. 1.4. Динамика реальных доходов, номинальной заработной платы и оборота розничной торговли в сопоставимых ценах, 2009 г. к 2008 г., %
Динамика оборота розничной торговли как индикатор потребления позволяет более точно оценить ситуацию. В целом по стране оборот розничной торговли сократился за 2009 г. на 5 % и, в отличие от динамики заработной платы и доходов, заметного роста осенью не происходило. По оценкам Независимого института социальной политики[1], с весны 2009 г. в стране возобладала стратегия сберегающего потребительского поведения. Сжатие потребления усиливалось снижением доходов и заработной платы и было более сильным в трех группах регионов, к которым можно отнести и большую часть пилотных:
• в регионах с сильным промышленным спадом (Вологодская область, Пермский край);
• в регионах ТЭК со снижением переменной части заработной платы в базовых отраслях и доходов бюджетов (Томская, Тюменская области);
• в регионах с крупными городскими агломерациями, где кризис негативно повлиял на бизнес в секторе услуг (Пермский край).
ВыводыРезультаты анализа социально-экономической ситуации в пилотных регионах можно систематизировать в виде таблицы (табл. 1.7), отражающей основные кризисные изменения в важнейших сферах социально-экономического развития. В таблицу добавлены также некоторые показатели бюджетной политики, чтобы оценить воздействие антикризисных мер на динамику показателей безработицы и денежных доходов населения. Анализ данных позволяет сделать ряд выводов.
1. Социально-экономические индикаторы отражают несинхронность кризисных процессов в разных сферах экономики, а также в регионах с разным уровнем докризисного развития. Это означает, что влияние экономического кризиса на развитие регионов и его проявления сильно дифференцированы. Выявленные различия следует учитывать при оценке антикризисной политики субъектов РФ.
2. Пилотные регионы можно с некоторой долей условности разделить по степени влияния кризиса на три группы. С наибольшей силой и почти во всех сферах он затронул монопрофильную Вологодскую область, удалось только замедлить темп роста открытой безработицы за счет массированных федеральных трансфертов на поддержку занятости. Сильный кризис в Пермском крае проявился в спаде промышленного производства, снижении инвестиций и доходов населения, но рост открытой безработицы также был умеренным. Однако оба региона уже находятся на стадии выхода из промышленного спада, хотя инвестиционный спад и повышенный уровень безработицы (открытой и скрытой) сохраняются. Специфика Калининградской области, которая до кризиса развивалась очень быстро, заключается в более умеренном промышленном спаде при сильнейшем сокращении инвестиций и жилищного строительства, в значительном росте безработицы (достоверность статистических данных о сохранении доходов населения на уровне 2008 г. вызывает вопросы).
Таблица 1.7
Основные показатели уровня развития пилотных регионов и кризисной динамики, %
* Показатели юга области без автономных округов.
** Без корректировки на стоимость жизни в регионе.
Группу регионов с умеренным воздействием кризиса образуют развитые Тюменская и Томская области со специализацией на отраслях ТЭК, чем обусловлен небольшой спад промышленного производства и близкий к среднему спад инвестиций, которые до кризиса были значительными. Обе области отличаются сильным снижением доходов населения, но относительно невысокой напряженностью на рынке труда. При этом динамика безработицы различна: в Томской области заметного роста не было, а в Тюменской отмечался быстрый рост с очень низкого уровня вследствие сокращения инвестиций и рабочих мест в строительстве.
Группа регионов, слабо затронутых кризисом, представлена только наименее развитой и по многим параметрам депрессивной Республикой Бурятия. Кризисный спад в промышленности и инвестициях невелик в силу исходно низких показателей, проблемы безработицы и низких доходов населения носят долговременный характер. Общее ухудшение экономической ситуации в стране привело к существенному росту и без того высокой безработицы в Бурятии, такая динамика типична и для других депрессивных регионов России.
3. Анализ тенденций развития пилотных регионов в 2009 г. показал, что наибольшие риски посткризисной стагнации имеют сферы инвестиций и занятости, при этом инвестиционный кризис более выражен в регионах, которые имели лучшие показатели до его начала (в Калининградской и Тюменской областях), а риск застойной высокой безработицы выше в депрессивных и монопрофильных регионах (в Бурятии и Вологодской области).
Глава 2. Региональные оценки позитивного влияния кризиса
Независимо от того, насколько глубоким был кризис в том или ином регионе и к каким последствиям он привел, представители региональных властей, гражданского общества, экспертного сообщества отмечали не только порождаемые им проблемы, но и его позитивные последствия. Причем опять же независимо от региона эти позитивные последствия группировались вокруг нескольких сюжетов.
Так, по мнению многих, кризис оздоровил экономическую ситуацию, ликвидировав последствия предшествующего «перегрева» экономики: завышенные цены, искусственный дефицит рабочей силы и т. п. «Кризис вскрыл пирамиды, сомнительные схемы». В частности, отмечалось оздоровление ситуации в строительстве, а также применительно к производству товаров инвестиционного характера. На данных рынках усилилась конкуренция, предприятия стали «быстрее крутиться». Позитивные последствия виделись и в том, что появилась возможность привлечения квалифицированных кадров, в целом снизились притязания работников. Представители региональных властей особо важным считают то, что «кризис удешевил ресурсы для общественного сектора, в том числе трудовые». Так, в одном из регионов «фирмы готовы снижать цены на медицинское оборудование до 40 %». С этой точки зрения кризис рассматривается как благо.
Отмечаются и порождаемые кризисом новые возможности, отсутствовавшие ранее перспективы. «Кризис для активных людей – шанс». В частности, в регионах, где ранее господствовали крупные предприятия, кризис подтолкнул развитие малого бизнеса.
В то же время активно подчеркивается более глобальное значение кризиса как катализатора изменений, переосмысления действительности, поиска новых, нестандартных решений. Здесь роль кризиса видится в следующем.
Во-первых, кризис обнажил имеющиеся проблемы, накопление которых в условиях мягких бюджетных ограничений было возможно «не замечать», компенсируя потери от них дополнительными бюджетными средствами. «Кризис вскрыл проблемы, которые были до того». «Кризис обнажает проблемы и не дает простора популистам».
Во-вторых, кризис заставил переосмыслить сложившуюся практику управления, традиционные подходы к решению возникающих проблем. «Кризис послужил катализатором в преодолении косности». «Без кризиса до многих вещей не дошли бы еще лет пять, все процессы переосмыслены». «Больше положительных сторон кризиса. Заставил подумать, как рационально использовать то, что имеем». В частности, кризис резко повысил востребованность взаимодействия власти и общества, заставил искать новые подходы в данной сфере.
Наконец, в-третьих, кризис активизировал процессы преобразований, внедрение новых подходов к управлению общественным сектором. «Кризис – это источник движения». «Кризис – катализатор реформ». «Кризис – инструмент развития. В кризис изменяются планирование, взаимодействие, скорость и эффективность принятия решений». При этом проводить реформы в кризис становится проще. «Принимать непопулярные меры легко». В то же время кризис оправдал внедрение реформ в регионах, которые и ранее проводили непопулярные меры. В частности, «окупилось» проведение в докризисный период консервативной бюджетной политики, позволившей несколько смягчить давление кризиса на бюджетную сферу.
Очевидно, что в регионах вполне осознается: кризис создал дополнительный потенциал, стимулы к позитивным изменениям, предпосылки для обновления и оздоровления сложившейся ситуации. Однако в разных регионах и в различных сферах этот позитивный потенциал был реализован по-разному и далеко не везде в полной мере. Дальнейший анализ позволит продемонстрировать, насколько на региональном уровне были использованы предпосылки обновления, которые возникли в условиях кризиса, и насколько проводимые как реакция на кризис преобразования смогли преодолеть сложившиеся в докризисный период барьеры к эффективному региональному развитию либо, напротив, способствовали их усилению.
Глава 3. Сравнение экономической антикризисной политики регионов
3.1. Докризисная экономическая политика
В докризисный период практически все включенные в анализ регионы так или иначе проводили активную политику по стимулированию развития экономики, созданию благоприятного предпринимательского климата, привлечению инвестиций. Эта политика имела как определенные общие черты, так и существенные различия.
Так, в регионах применялись и финансовые, и нефинансовые инструменты привлечения инвестиций. Причем в последние годы особо подчеркивалось значение активизации в данной сфере именно финансовых инструментов, что, по мнению региональных руководителей, должно было способствовать более успешной модернизации. Важность данного направления отмечал Президент Республики Бурятия: «Серьезным ресурсом для увеличения инвестиций должна стать государственная поддержка проектов. После негативного опыта выделения бюджетных гарантий в республике и вовсе прекратились любые формы поддержки. Мы обязаны научиться эффективно работать с имеющимися у нас в распоряжении финансовыми инструментами»[2]. Из финансовых рычагов наи более распространенными являлись предоставление налоговых льгот и субсидирование части затрат (в первую очередь процентной ставки по кредитам). Также применялся механизм выделения инвестору государственного имущества на льготных условиях. Предоставление государственных гарантий стало более активно использоваться уже в кризисных условиях.
В то же время подходы к предоставлению финансовой поддержки в регионах имели принципиальные различия. Наиболее распространена практика, в соответствии с которой для получения поддержки инвестор должен, во-первых, соответствовать определенным критериям и, во-вторых, осуществлять взаимодействие с региональной властью в установленном формате. Например, в постановлении Правительства Тюменской области № 105-п от 7 мая 2007 г. «О порядке отбора промышленных предприятий на получение государственной поддержки» для предприятий вводятся следующие критерии:
• объем промышленной продукции собственного производства – не менее 50 % общего объема отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами;
• выручка от продажи товаров, продукции, работ, услуг (без НДС, акцизов и аналогичных обязательных платежей) – не менее 400 млн руб. за год (для производства стройматериалов – 180 млн руб., для деревообрабатывающей промышленности – 350 млн, для производства алкогольных и безалкогольных напитков – 170 млн) в период, предшествующий текущему финансовому году;
• численность работающих в текущем финансовом году – не менее 250 человек.
Кроме того, устанавливается условие недопущения уменьшения средней численности работников списочного состава (без внешних совместителей, без работников, выполнявших работы по договорам гражданско-правового характера) по сравнению с аналогичным показателем на 1 января текущего финансового года.
Что касается формата взаимодействия с региональной властью, то обычно он определяется заключаемым инвестиционным соглашением. В Тюменской области введено понятие «держатель инвестиционного проекта». В Вологодской области для получения поддержки (в первую очередь в виде налоговых льгот) проект должен быть включен в областную инвестиционную программу. Решение об отборе проектов для предоставления поддержки обычно принимается тем или иным коллегиальным органом – координационным советом, экспертным советом и т. п.
Наряду с льготами по инвестиционным проектам в рамках инвестиционных соглашений меры финансовой поддержки (в первую очередь налоговые льготы) могут быть предусмотрены и для отдельных приоритетных сфер деятельности. Например, в Вологодской области льготы по различным налогам предоставлены для предприятий легкой, стекольной, лесозаготовительной, деревообрабатывающей, целлюлозно-бумажной промышленности, черной металлургии, а также для организаций, занимающихся различными видами сельскохозяйственной деятельности.
В отдельных случаях инструменты государственной поддержки направлены на создание преференций для местных производителей. Так, нефтяным компаниям Тюменской области компенсируется 8 % стоимости приобретенного оборудования и товаров законченного потребительского свойства, произведенных предпринимателями области. В Томской области субсидии на возмещение затрат на приобретение племенного молодняка, семени быков-производителей, а также на поддержку элитного семеноводства, кормопроизводства и производства рапса предоставляются в случае приобретения соответствующих товаров у организаций, расположенных на ее территории.
Принципиально иной подход реализуется в Пермском крае, где региональная льгота по налогу на прибыль установлена для всех без исключения предприятий, уплачивающих налог на территории края. Региональные власти не стремятся жестко задавать приоритеты для бизнеса и устанавливать особые отношения с инвесторами в виде заключения инвестиционных соглашений, создание благоприятных инвестиционных условий носит универсальный характер.
Наряду с собственно региональными мерами по поддержке экономической деятельности рассматриваемые регионы активно борются за привлечение на свою территорию федеральных инициатив в данной сфере, а в случае проигрыша стремятся дублировать у себя условия, предусмотренные федеральными проектами. Речь идет в первую очередь о режиме ОЭЗ. Томская область выиграла федеральный конкурс на размещение ОЭЗ технико-внедренческого типа, Республика Бурятия – туристско-рекреационной ОЭЗ. В Калининградской области наряду с ОЭЗ, функционирующей в рамках требований Федерального закона от 10 января 2006 г. № 16-ФЗ, создаются туристско-рекреационная зона, а также игорная зона. Система льгот, предусмотренная для резидентов ОЭЗ, также повышает инвестиционную привлекательность территории.
В то же время Вологодская область, не являвшаяся победителем конкурса на размещение на своей территории ОЭЗ, приступила к самостоятельному осуществлению аналогичного проекта. 28 июля 2008 г. было принято постановление Правительства Вологодской области «Об утверждении Положения об организации и осуществлении межмуниципальных инвестиционных проектов и о межмуниципальном инвестиционном проекте “Индустриальный парк “Шексна”». Индустриальный парк «Шексна» представляет собой промышленную площадку, расположенную на территории ряда муниципальных образований. Сейчас в рамках данного проекта формируется необходимая инфраструктура, создаются первые производства. Межмуниципальный инвестиционный проект «Индустриальный парк “Шексна”» включен отдельным разделом в областную инвестиционную программу на 2009 г. и плановый период 2010 и 2011 гг. Данному проекту предоставлены льготы по налогу на имущество организаций и по налогу на прибыль, а также освобождение от транспортного налога. Аналоги ОЭЗ – так называемые зоны экономического благоприятствования – стремится создавать и Республика Бурятия.
В Республике Бурятия законодательство по данному вопросу принято еще в марте 2007 г. (Закон Республики Бурятия от 14 марта 2007 г. № 2073-III «О зонах экономического благоприятствования в Республике Бурятия»), в 2008 и 2009 гг. в него были внесены существенные поправки. В соответствии с региональным законодательством зона экономического благоприятствования – это определяемая на конкурсной основе Правительством Республики Бурятия часть территории Республики Бурятия, на которой созданы благоприятные условия для привлечения инвестиций, организации новых, высокотехнологичных производств, развития транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы. На территории Республики Бурятия могут создаваться зоны экономического благоприятствования промышленно-производственного, технико-внедренческого и туристско-рекреационного типа. Зона экономического благоприятствования создается на десять лет.
Решение о создании зоны экономического благоприятствования принимается Правительством Республики Бурятия на основе заявок муниципальных образований, подтвержденных решениями их представительных органов. Вопросы создания и эксплуатации инженерной, транспортной и социальной инфраструктур зоны, ее обустройства и материально-технического оснащения, другие организационные, технические и финансовые вопросы регулируются соглашением между Правительством Республики Бурятия и исполнительным органом муниципального образования, на территории которого расположена зона[3].
Для резидентов зон наибольшего благоприятствования предусмотрены следующие налоговые льготы:
• по налогу на имущество организаций – освобождение в течение пяти календарных лет после постановки на учет имущества, созданного или приобретенного в целях ведения деятельности на территории зоны экономического благоприятствования;
• по налогу на прибыль – снижение ставки налога, зачисляемого в республиканский бюджет, на 4,5 % в течение пяти календарных лет.
Муниципальные образования, на территориях которых созданы зоны экономического благоприятствования, должны обеспечить выполнение обязательств по установлению налоговых преференций для резидентов этих зон в отношении налогов, доходы от которых поступают в местный бюджет, в первую очередь от земельного налога.
В 2009 г. в соответствии с распоряжением Правительства Республики Бурятия от 17 июня 2009 г. № 283-р состоялся конкурс на создание зон экономического благоприятствования всех предусмотренных законодательством типов. Были поданы заявки на создание зон:
• промышленно-производственного типа – пять заявок от четырех муниципальных образований;
• технико-внедренческого типа – одна заявка от г. Улан-Удэ;
• туристско-рекреационного типа – 11 заявок от 11 муниципальных образований.
По результатам конкурсов принято решение о создании пяти зон экономического благоприятствования туристско-рекреационного типа: на территориях городских округов Улан-Удэ и Северобайкальск, Тункинского, Северобайкальского и Заиграевского муниципальных районов, а также зоны промышленно-производственного типа в Улан-Удэ.
Нефинансовые механизмы привлечения инвестиций связаны в первую очередь с повышением открытости территории, снижением административных барьеров, ликвидацией коррупции и государственного рэкета. С этой точки зрения представляет интерес подход Республики Бурятия к законодательству о поддержке инвестиционной деятельности, которое фактически включает декларацию гарантий прав и свобод инвестора:
«1. Органы государственной власти Республики Бурятия гарантируют:
1) обеспечение равных прав инвесторам в получении государственной поддержки инвестиционной деятельности;
2) открытость и доступность для всех инвесторов информации, необходимой для осуществления инвестиционной деятельности в соответствии с действующим законодательством;
3) гласность и открытость процедуры принятия решений о предоставлении государственной поддержки;
4) неразглашение сведений, составляющих коммерческую тайну, и другой конфиденциальной информации об инвестиционных проектах, предоставленной инвесторами для рассмотрения;
5) неприменение к инвесторам дополнительных обременений финансовыми обязательствами, не связанными с реализацией инвестиционного проекта и не установленными действующим законодательством.
2. Если после заключения инвестиционного соглашения принят закон Республики Бурятия, устанавливающий обязательные для сторон нормы иные, чем действовавшие при заключении инвестиционного соглашения, условия заключенного инвестиционного соглашения сохраняют силу в течение срока его действия, но не более пяти лет».
Из формальных инструментов нефинансовой поддержки инвестиций в регионах используется сопровождение инвестиционных проектов, маркетинговая, информационная и консультационная поддержка. В то же время чрезвычайную важность имеет система неформальных отношений между властью и бизнесом, которая может строиться на совершенно разных принципах. Особую роль в формировании инвестиционного климата подобные отношения играют в Томской области, где доверие между властью и бизнесом рассматривается как одно из важнейших конкурентных преимуществ региона. Доступность и открытость региональной власти, ее готовность оперативно и эффективно решать возникающие проблемы, судя по всему, действительно играют существенную роль в создании благоприятных условий для привлечения инвестиций. По словам одного из инвесторов, выбравших область для размещения своего производства, для него важным фактором выбора послужило то, что Томская область – единственный регион, где «губернатор на встречи с бизнесом приходит с блокнотом». В то же время область имеет развитое инвестиционное законодательство. По данным рейтингового агентства «Эксперт РА», Томская область по итогам 2007 г. заняла первое место в номинации «За лучшие законодательные условия для инвестирования».