Повышение эффективности бюджетных расходов
4) устанавливать в качестве критерия предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);
5) не допускать превышения уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) с учетом дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) над уровнем расчетной бюджетной обеспеченности с учетом дотаций у иного муниципального района (городского округа), который до распределения дотаций имел более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности.
Преимущества такого подхода к порядку образования фонда очевидны:
• единый порядок для всех субъектов межбюджетных отношений,
• формализованность,
• отказ от согласования отдельных параметров бюджетов,
• стабильность и прозрачность бюджетных процедур.
Органы государственной власти субъекта Федерации вправе при определении порядка образования указанного фонда и распределения дотаций:
1) закрепить различные методики расчета дотаций для муниципальных районов и городских округов;
2) установить особенности расчета дотаций, отражающих отдельные факторы (условия), учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Указанные особенности расчета определяются методикой распределения дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
3) предоставлять часть дотаций муниципальным районам (городским округам), за исключением муниципальных районов и городских округов, перечисляющих «отрицательные трансферты» в бюджет субъекта Федерации, исходя из численности жителей муниципального района (городского округа) в расчете на одного жителя в соответствии с единой методикой (рис. 1.6);
Рис. 1.6. Варианты распределения регионального ФФМР(ГО)
4) предусматривать возможность поступления в качестве источника фонда «отрицательных трансфертов» из бюджетов муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный субъектом Федерации.
Указанный уровень не может быть установлен ниже двукратного среднего соответственно по муниципальным районам (городским округам) данного субъекта Федерации уровня в расчете на одного жителя.
Порядок образования регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и методика распределения дотаций из указанного фонда, в том числе порядок расчета и установления заменяющих часть указанных дотаций дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты, утверждаются законом субъекта Федерации, срок действия которого не ограничен.
Ежегодно в законе о бюджете субъекта Федерации утверждаются:
1) объем регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
2) распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) между муниципальными районами (городскими округами) и/или заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных районов (городских округов).
В целях обеспечения стабильности доходов муниципальных образований объем регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), как и фонда финансовой поддержки поселений, целесообразно установить максимально стабильным в течение длительного периода, закрепив нормой, устанавливающей порядок расчета объема фонда. Основанием для пересмотра этого порядка могут являться только пересмотр Российской Федерацией или субъектом Федерации налоговых доходов муниципальных образований или изменения в перераспределении расходных полномочий между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления.
Особенности формирования регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) в переходный период
В соответствии с положениями Федерального закона от 12 октября 2005 г. № 129-ФЗ при формировании и утверждении проектов бюджетов субъектов Федерации на 2006–2008 гг. дотации из фонда могут распределяться с использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных районов (городских округов):
• в 2007 г. – в размере до 80 % общего объема фонда,
• в 2008 г. – в размере до 50 % общего объема фонда.
В соответствии с положениями Федерального закона от 27 декабря 2005 г. № 129-ФЗ по согласованию с представительными органами муниципальных образований (городских округов) дотации из фонда могут быть полностью или частично заменены дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений в бюджеты муниципальных образований (городских округов) от любых федеральных и/или региональных налогов и сборов и налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Федерации. Указанные нормативы утверждаются законом субъекта Федерации на срок не менее 1 года.
Как и в части обязанности органов государственной власти субъектов Федерации устанавливать в отношении поселений единые (дифференцированные) нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления в местные бюджеты (любого типа) не менее 10 % налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации от указанного налога, предусмотрено право субъекта Федерации устанавливать дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов) от налога на доходы физических лиц, исходя из уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) в соответствии с единой методикой, утверждаемой законом субъекта Федерации. Данная норма должна учитываться при определении бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).
Предоставление финансовой помощи из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений
В соответствии со ст. 142.1 БК РФ и ст. 60 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ финансовая помощь из бюджета муниципального района бюджетам поселений, входящих в состав данного муниципального района, может предоставляться в форме дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений и иных дотаций и субвенций в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района и с требованиями бюджетного законодательства.
Районные фонды финансовой поддержки поселений могут образовываться в целях дополнительного (по отношению к дотациям из регионального фонда финансовой поддержки поселений) выравнивания финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений по осуществлению своих полномочий по вопросам местного значения (см. рис. 1.3).
Право на получение дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений (за исключением субвенций из регионального фонда компенсаций, заменяющих дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений в случае наделения представительных органов муниципальных районов полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации по расчету и предоставлению дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений) имеют поселения, расчетная бюджетная обеспеченность которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности поселений данного муниципального района.
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселений определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом поселения, исходя из налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичного показателя в среднем по поселениям данного муниципального района с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.
Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и/или показателей прогнозируемых доходов и расходов бюджетов отдельных поселений не допускается.
Порядок образования районного фонда финансовой поддержки поселений и распределения дотаций из него устанавливается законом субъекта Российской Федерации и должен отвечать следующим требованиям:
• предусматривать распределение дотации, исходя из уровня бюджетной обеспеченности поселений;
• устанавливать в качестве критерия предоставления дотаций из фонда финансовой поддержки поселений уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселений;
• не допускать превышения уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселения с учетом дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений над уровнем расчетной бюджетной обеспеченности с учетом дотаций у иного поселения, которое до распределения дотаций имело более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности.
При расчете распределения средств фонда необходимо также учитывать снижение доходов муниципалитетов, которые перечисляют «отрицательные трансферты» в бюджет субъекта Федерации.
Для адаптации органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления к новым условиям распределения финансовой помощи с учетом новой территориальной организации местного самоуправления при недостаточности налоговой и статистической информации по вновь образованным муниципальным образованиям установлен переходный период.
В этой связи Бюджетным кодексом РФ установлена следующая возможность распределения части средств районных фондов финансовой поддержки поселений с использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов отдельных муниципальных образований в переходный период:
• в 2007 г. – в размере 40 % общего объема средств указанного фонда,
• в 2008 г. – 30 % общего объема средств указанного фонда,
• в 2009 г. – 20 % общего объема средств указанного фонда.
Таким образом, в целях оценки доходного потенциала местных бюджетов в качестве налоговой базы используются расчетные величины и фактические данные.
Порядок образования районного фонда финансовой поддержки поселений и распределения дотаций из него устанавливается законом субъекта Федерации, срок действия которого не ограничен.
Представительный орган муниципального района утверждает объем районного фонда финансовой поддержки поселений и распределение дотаций бюджетам поселений решением о бюджете муниципального района на очередной финансовый год.
Распределение районного фонда финансовой поддержки поселений на основе оценки уровня бюджетной обеспеченности поселения осуществляется с целью повышения его у наименее обеспеченных муниципалитетов в силу разного социально-экономического развития.
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселений показывает, во сколько раз объем доходов бюджета отдельного муниципального образования, приведенный к сопоставимому виду с учетом ценовых факторов и численности потребителей бюджетных услуг, больше или меньше среднего по всем поселениям данного муниципального района объема доходов на душу населения.
Расчет дотаций поселениям из районного фонда финансовой поддержки поселений можно провести по следующему алгоритму:
БОi = НДi / (Чi · К) / (ΣНДпос / ΣЧпос),
где БОi – уровень расчетной бюджетной обеспеченности i-го поселения до распределения средств фонда;
НДi – налоговые доходы i-го поселения, включая налоговые доходы в случае установления единых нормативов отчислений в бюджеты поселений от отдельных федеральных и/или региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Федерации на основании ст. 58 БК РФ;
Чi – численность населения i-го поселения по состоянию на 1 января соответствующего года;
К – корректирующий коэффициент расходных обязательств, учитывающий различия в структуре населения, социально-экономические, климатические, географические и иные объективные факторы и условия, влияющие на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя;
ΣНДпос– суммарные налоговые доходы поселений данного муниципального района;
ΣЧпос — численность населения муниципального района по состоянию на 1 января соответствующего года.
Увр = а
где Увр– уровень выравнивания, устанавливаемый представительным органом муниципального района в зависимости от оценки расходных обязательств поселений по решению вопросов местного значения поселений;
а — коэффициент кратности выравнивания, устанавливаемый представительным органом муниципального района. Если уровень выравнивания принимается как средний показатель налогов на душу населения по муниципальному району, то а = 1.
Таким образом, если уровень бюджетной обеспеченности поселения, полученный по данной формуле, больше единицы и составляет, к примеру, 1,3, то это значит, что оно обеспечено доходами выше, чем все поселения данного муниципального района, на 30 % и в связи с этим не получает дотацию за счет средств районного фонда финансовой поддержки поселений. Наоборот: в случае если уровень бюджетной обеспеченности поселения меньше единицы и составляет, к примеру, 0,7, то это значит, что данное поселение обеспечено доходами в меньшей степени, чем поселения данного муниципального района, в среднем на 60 % среднего уровня.
Рассчитанные по формуле уровни бюджетной обеспеченности поселений служат основой для расчета распределения дотаций поселениям из районного фонда финансовой поддержки поселений.
Одним из вариантов расчета дотации поселению может быть следующий:
ДОТi = (Увр – БОi) · (ΣНДпос / ΣЧпос) · Чi · К,
где ДОТi – дотация i-му поселению из районного фонда финансовой поддержки поселений.
Корректирующий коэффициент расходных обязательств К используется для оценки различий между поселениями одного муниципального района в стоимости предоставления одного и того же объема бюджетных услуг на одного потребителя (жителя) муниципального образования.
Использование корректирующего коэффициента при распределении дотаций за счет средств бюджета муниципального района предпочтительно для тех муниципальных районов, поселения которых имеют существенные объективные социально-демографические, климатические, географические, транспортные и другие условия, обусловливающие более или менее высокую стоимость затрат на приобретение одинакового набора товаров и услуг. В случае если эти различия незначительны, применение корректирующего коэффициента излишне.
Таким образом, данный коэффициент должен показать, насколько больше или меньше бюджетных средств на душу населения, по сравнению со средним для всех поселений данного муниципального района уровнем, необходимо затратить в данном поселении для реализации закрепленных за ним ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ полномочий по предоставлению бюджетных услуг с учетом ценовых факторов.
Формула для расчета корректирующего коэффициента может быть следующая:
КРОi = Σ (Дj · Кij / Кj),
где КРОi – корректирующий коэффициент расходных обязательств i-го поселения;
Дj – доля влияния ценового фактора j в среднем по муниципальному району;
Кij – значение ценового фактора j в i-м поселении;
Кj – значение ценового фактора j в среднем по муниципальному району, при этом ΣДj = 1.
Доля влияния ценового фактора определяется по формуле:
КРОi = Кi / Кч,
где КРОi – корректирующий коэффициент для i-го поселения;
Кi – стоимость одинакового объема товаров (услуг) в i-м поселении;
Кч – стоимость одинакового объема товаров (услуг), сопоставимого по структуре в среднем по всем поселениям муниципального района.
В случае необходимости можно применять несколько корректирующих коэффициентов. При этом целесообразно использовать для различных коэффициентов соответствующие удельные веса, если соответствующие данным коэффициентам расходные обязательства имеют различный удельный вес в общем составе расходов.
Вместе с тем целесообразно руководствоваться правилом, аналогичным для регионального фонда финансовой поддержки муниципального района (городского округа): количество поправочных коэффициентов, применяемых для расчета, не должно приводить к чрезмерному усложнению расчетов. Применение коэффициентов, не оказывающих значительное влияние на итог, не только не приводит к объективной оценке дифференциации затрат по поселениям, но и снижает прозрачность и объективность распределения.
В качестве корректирующего коэффициента К, наиболее объективно отражающего различия между поселениями и легко рассчитываемого, берется коэффициент возрастного состава населения Кн.
В поселении, где доля населения в детском и пенсионном возрасте выше, чем в среднем по муниципальному району, требуется больше затрат на единицу бюджетных услуг.
Коэффициент возрастного состава населения рассчитывается по следующей формуле:
Кн = (Ндп + Нпп) / Чпос / (Ндр + Нпр) / Чрай,
где Ндп – численность населения в возрасте до 17 лет в поселении;
Нпп – численность населения в возрасте свыше 55 лет для женщин, 60 лет для мужчин в поселении;
Ндр – численность населения в возрасте до 17 лет в муниципальном районе;
Нпр – численность населения в возрасте свыше 55 лет для женщин, 60 лет для мужчин в муниципальном районе;
Чрай – численность населения муниципального района по состоянию на 1 января соответствующего года.
Расчетный объем районного фонда финансовой поддержки поселений составляет сумму средств регионального фонда компенсаций в связи с передачей полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предоставлению и расчету дотаций поселениям и сумму дотаций за счет собственных средств бюджета муниципального района.
Принятие решения о создании регионального фонда финансовой поддержки поселений относится к компетенции представительных органов местного самоуправления муниципальных районов. Однако чем больше средств поселения получат из регионального фонда финансовой поддержки поселений (в случае относительно равных налоговых доходов), тем меньше средств получат бюджеты поселений из районного фонда финансовой поддержки поселений, поскольку при определении объема фонда необходимо учитывать дотации поселений из регионального фонда финансовой поддержки поселений. Если регион поставит задачу выравнивания бюджетов поселений за счет регионального фонда финансовой поддержки поселений, то у муниципальных районов (за исключением высокообеспеченных) не окажется средств для создания своих фондов финансовой поддержки поселений. Кроме того, в этом уже не будет необходимости.
Ранее подчеркивалось отсутствие выравнивающей функции регионального фонда финансовой поддержки поселений в связи с выделением подушевых трансфертов.
Поскольку в большинстве регионов отмечается высокая степень дифференциации бюджетной обеспеченности поселения, наблюдается тенденция, когда регионы «бегут» от создания значительных объемов этого фонда, осуществляя лишь первичное выравнивание (т. е. гарантируя бюджетам поселений определенный минимум доходов). При этом увеличивается региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), за счет средств которого может быть обеспечено более точное выравнивание бюджетной обеспеченности, т. е. при расчете распределения дотаций уже могут быть детально учтены различия в расходных обязательствах муниципальных районов в части выравнивания бюджетной обеспеченности поселений, входящих в их состав.
Особенности формирования районного фонда финансовой поддержки поселений в переходный период
В соответствии с положениями Федерального закона от 12 октября 2005 г. № 129-ФЗ при формировании и утверждении проектов бюджетов муниципальных районов на 2006–2008 гг. средства районных фондов финансовой поддержки поселений могут распределяться с использованием показателей фактических доходов и расходов за отчетный период или прогнозируемых на плановый период доходов и расходов бюджетов поселений.
В соответствии с положениями Федерального закона от 25 декабря 2005 г. № 198-ФЗ:
1. Нормативным правовым актом представительного органа муниципального района могут быть установлены дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений в бюджеты поселений, входящих в состав данного муниципального района, от федеральных, региональных и/или местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом РФ или законом субъекта Федерации в бюджет муниципального района.
2. В случае замены дотаций из районных фондов финансовой поддержки поселений дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений от федеральных и/или региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет муниципального района, в бюджеты поселений, порядок их расчета и установления утверждается законом субъекта Федерации.
Дополнительные (дифференцированные) нормативы рассчитываются как отношение расчетного объема дотации (части расчетного объема дотации) поселению из районного фонда финансовой поддержки поселения к прогнозируемым в соответствии с единой методикой объемам соответствующих федеральных и/или региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в консолидированный бюджет муниципального района по территории соответствующего поселения.
Субсидии из местных бюджетов бюджету субъекта Федерации
Законом субъекта Федерации может быть предусмотрено перечисление в бюджет субъекта Федерации субсидий из бюджетов поселений или муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышают двукратный средний уровень соответственно по поселениям или муниципальным районам (городским округам) данного субъекта Федерации в расчете на одного жителя.
«Отрицательные трансферты» являются инструментом межбюджетного регулирования, который позволяет увеличить соотношение «единые нормативы отчислений – финансовая помощь» в сторону использования первых. С помощью «отрицательных трансфертов» установление более высоких нормативов отчислений в местные бюджеты, приводящее к существенному увеличению бюджетной обеспеченности у отдельных муниципалитетов, может быть компенсировано перераспределением излишков средств от них в менее обеспеченные местные бюджеты.
Следует подчеркнуть, что введение «отрицательных трансфертов» – право, а не обязанность субъекта Федерации. Однако это означает закрепление практики «отрицательных трансфертов» и предоставление региональным органам власти права в одностороннем порядке принимать решения об изъятии части собственных доходов у муниципальных образований.
В высокодотационных регионах при наличии даже значительных разрывов в бюджетной обеспеченности муниципальных образований наблюдается невозможность муниципальных образований обеспечить финансовыми ресурсами расходные обязательства за счет местных и закрепленных налогов. В связи с этим, несмотря на то что некоторые муниципалитеты обеспечены налоговыми доходами в большей мере, объем этих доходов недостаточен для выполнения муниципалитетами собственных полномочий, что делает нецелесообразным введение механизма «отрицательного трансферта», поскольку такие муниципалитеты все равно нуждаются в финансовой помощи региона.
Порядок расчета и перечисления субсидий должен быть установлен законом субъекта Федерации.
«Отрицательные трансферты», выплаченные из бюджетов поселений, зачисляются в региональный фонд финансовой поддержки поселений и являются его источником.
В случае наделения представительных органов муниципальных районов полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации по расчету и предоставлению дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений указанные субсидии из бюджетов поселений, входящих в состав территории муниципальных районов, зачисляются в региональный фонд компенсаций для распределения между бюджетами муниципальных районов.