Система лекарственного обеспечения населения во Франции

Более 60 % общей суммы финансирования системы социальной защиты складываются за счет взносов предприятий и работников, которые рассчитываются исходя из полной суммы заработной платы. Остальная часть финансируется за счет налоговых поступлений, в частности сбора, который называется общеобязательным социальным страхованием (Contribution sociale généralisée, CSG), рассчитываемого на основании всех трудовых и нетрудовых доходов, а также за счет других налогов и сборов, доля которых в финансировании системы постоянно растет (рис. 3).

Реформа системы социальной защиты 1996 г. (план Жюппе) предполагает новую цепочку ответственности между участниками системы социальной защиты: правительством, парламентом, руководителями систем социального обеспечения, медицинскими работниками и плательщиками взносов в систему социальной защиты. Она предусматривает ежегодное утверждение парламентом закона о финансировании системы социальной защиты, в котором устанавливается уровень поступлений и затрат по обязательным режимам, а также определяются Национальные задачи в области расходов на медицинское страхование (Objectif National de Dépenses d’Assurance Maladie, ONDAM).

Рис. 3. Чистая сумма имеющихся средств и расходов базовых режимов системы социальной защиты в 2018 г.

Затем правительство распределяет потенциальные поступления по «конвертам», которые предназначены для оказания медицинской помощи в больницах, для социальных медицинских учреждений и амбулаторных медицинских учреждений. Последний «конверт» разделяется на две части: вознаграждения, которыми управляет Национальная касса страхования на случай временной нетрудоспособности наемных работников (caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés, CNAMTS), и назначения, которые управляются государством (на них приходится 60 % расходов по оплате стоимости лекарственных средств).

1.3.1. Поступление средств в систему социальной защиты

Средства системы социальной защиты формируются главным образом из налоговых поступлений и взносов на социальную защиту[4].

Таблица 2. Расходы и поступления по всем базовым режимам и Фонду солидарного страхования по старости (Fonds de solidarité vieillesse, FSV)* за период с 2017 по 2020 г. (млрд евро, % к предыдущему году)

Источник: Счетная комиссия системы социальной защиты (Commission des comptes de la sécurité sociale, CCSS), 2019 r.

*Фонд солидарного страхования по старости (Fonds de solidarité vieillesse, FSV) финансируется за счет налоговых поступлений, он обеспечивает распределительную (не связанную со взносами) часть финансирования системы солидарного страхования по старости.

Представление бюджета системы социальной защиты производится в рамках проекта закона «О финансировании системы социальной защиты» (Loi de Financement de la Sécurité sociale, LFSS). Поступления делятся на шесть категорий:

1. Взносы на социальную защиту (56 % общей суммы средств в 2017 г.).

2. Общеобязательное социальное страхование (Contribution sociale généralisée, CSG) (24 %).

3. Налоги, сборы и другие отчисления на социальную защиту (16 %).

4. Чистые перечисления (1 %).

5. Отчисления государства (или отчисления государственных органов) (2 %).

6. Прочие доходы (1 %).

Отчисления на социальную защиту – это обязательные выплаты, которые осуществляются работниками, не относящимся к категории наемных работников, работодателями и их наемными работниками для приобретения права на получение социальных пособий. Речь, в частности, идет о страховых взносах на случай временной нетрудоспособности в связи с заболеванием, в связи беременностью, инвалидностью, смертью или о страховых взносах в рамках системы страхования по старости.

Доля средств системы социального страхования, обеспечиваемая за счет налоговых поступлений, постоянно растет. Целевые налоги и сборы – это налоговые поступления, предназначенные для финансирования социальных выплат и соответствующих расходов. Различают:

• Налог на продукцию (акцизный налог на алкогольную и табачную продукцию, сборы за страхование автомобилей, сборы за осуществление деятельности, загрязняющей окружающую среду и т. д.).

• Подоходный налог и налог на имущество. Основным источником поступлений данного типа является Общеобязательное социальное страхование (Contribution sociale généralisée, CSG). Оно представляет собой налог на все доходы по ставке 8,3, 6,6 или 3,8 % в зависимости от вашего налогового положения.

За счет средств, перечисляемых государством, финансируются расходы системы солидарного страхования (например, минимальное социальное пособие (revenu minimum d’insertion, RMI)), Фонд солидарного страхования по старости, часть льгот по уплате взносов работодателями в случае низкой заработной платы и субсидирование режимов социальной защиты на постоянной основе или в случае трудностей (например, режимы пенсионного обеспечения для представителей некоторых профессий, в которых количество работников, уплачивающих взносы, ниже количества пенсионеров).

В 2018 г. сумма поступлений составила 498,4 млрд евро. Можно видеть снижение доли взносов на социальную защиту, которая при этом остается первым по величине источником финансирования (56 % в 2017 г.), и увеличение доли налоговых поступлений, связанных с укреплением позиций Общеобязательного социального страхования (Contribution sociale généralisée, CSG) и Сбора на погашение социального долга (Contribution pour le Remboursement de la Dette Sociale, CRDS). Такие изменения являются ответом на необходимое снижение уровня финансирования системы социального обеспечения за счет доходов от трудовой деятельности путем перехода к финансированию за счет налогов на имущество.

1.3.2. Расходы системы социальной защиты

В 2018 г. расходы на социальную защиту составили 499,8 млрд евро по общему режиму. Они распределились между направлениями следующим образом:

• Пенсионное обеспечение: 227,2 млрд евро.

• Временная нетрудоспособность в связи с заболеванием: 190,6 млрд евро.

• Поддержка семей: 29,2 млрд евро.

• Производственные травмы / профессиональные заболевания: 10,2 млрд евро.

Распределение расходов в целом остается стабильным на протяжении последних двадцати лет. Пособия в рамках страхования по старости и медицинского страхования представляют собой около 87 % расходов системы социальной защиты.

Рис. 4. Баланс общего режима системы социальной защиты Источник: Счетная комиссия системы социальной защиты (Commission des comptes de la sécurité sociale, CCSS), 2019 г.

Дефицит бюджета системы социальной защиты является предметом обсуждения на протяжении более чем двадцати лет. Не один состав правительства предпринимал попытки с помощью различных мер сбалансировать его (рис. 4, табл. 3). Размер этого дефицита снижается с 2010 г., в 2018 г. он составил всего 0,5 млрд евро.

Во Франции есть две системы учета расходов на здравоохранение: (1) Национальные задачи в области расходов на медицинское страхование (Objectif National de Dépenses d’Assurance Maladie, ONDAM) и (2) Потребление медицинских услуг и пользование имуществом медицинского назначения (Consommation de Soins et de Biens Médicaux, CSBM).

Таблица 3. Баланс общего режима и Фонда солидарного страхования по старости (Fonds de solidarité vieillesse, FSV) в период с 2012 по 2020 г., в млрд евро

Источник: Счетная комиссия системы социальной защиты (Commission des comptes de la sécurité sociale, CCSS), 2019 r.

Система национальных задач в области расходов на медицинское страхование (Objectif National de Dépenses d’Assurance Maladie, ONDAM) осуществляет учет по источникам расходов, а система потребления медицинских услуг и пользования имуществом медицинского назначения (Consommation de Soins et de Biens Médicaux, CSBM) – по типу расходов. В системе государственных счетов первая является бюджетным инструментом, а вторая – статистическим инструментом. Расхождения их показателей обусловлены почти исключительно разницей подходов в сфере государственных больничных учреждений: в отчетности системы здравоохранения система потребления медицинских услуг и пользования имуществом медицинского назначения учитывает стоимость потребленных услуг, рассчитанную по стоимости факторов производства, а система национальных задач в области расходов на медицинское страхование осуществляет учет средств учреждений.

1.4.1. Национальные задачи в области расходов на медицинское страхование (Objectif NAtional de Dépenses d’Assurance Maladie, ONDAM)

Национальные задачи в области расходов на медицинское страхование (Objectif National de Dépenses d’Assurance Maladie, ONDAM), установленные указами в соответствии с планом Жюппе в 1996 г., – это инструмент, имеющий целью контроль расходов на медицинское страхование. Речь идет о целевом показателе расходов в рамках амбулаторного лечения, больничных учреждений и социальных медицинских учреждений, который не должен быть превышен. Этот показатель ежегодно утверждается парламентом во время голосования по закону «О финансировании системы социальной защиты» (Loi de Financement de la Sécurité sociale, LFSS). Национальные задачи в области расходов на медицинское страхование делятся на подзадачи, их перечень и суммы, необходимые для их реализации, утверждаются парламентом. Базовый уровень и темпы роста в стоимостном выражении оцениваются и планируются в зависимости от ожидаемых показателей текущего года (табл. 4).

Таблица 4. Ожидаемые показатели в рамках системы национальных задач в области расходов на медицинское страхование (Objectif National de Dépenses d’Assurance Maladie, ONDAM)

Источник: проект закона «О финансировании системы социальной защиты» (projet de loi de financement de la Sécurité sociale, PLFSS) на 2020 г.

Национальные задачи в области расходов на медицинское страхование являются единственным целевым показателем по затратам, который устанавливается законом «О финансировании», находится под контролем парламента и не относится к какому-то отдельному направлению системы социальной защиты. Данный показатель на 95 % формируется из пособий и объединяет расходы на амбулаторное и больничное лечение, а также пособия в денежной форме, которые относятся в основном к направлению социального обеспечения, связанному с временной нетрудоспособностью в случае болезни, в связи с беременностью, инвалидностью и смертью и частично с направлением, связанным с несчастными случаями и профессиональными заболеваниями, и при этом не сводится полностью к расходам какого-то одного направления.

Система национальных задач в области расходов на медицинское страхование (Objectif National de Dépenses d’Assurance Maladie, ONDAM) имеет ряд ограничений. Так, по состоянию на 2017 г. 17,2 млрд евро расходов на пособия в рамках системы медицинского страхования, что составляет 9 % расходов направления, не входят в сферу национальных задач в области расходов на медицинское страхование (Objectif National de Dépenses d’Assurance Maladie, ONDAM). Таким образом, система не распространяется на все расходы, связанные со здравоохранением: сумма текущих расходов на здравоохранение составляет более 275 млрд евро, что соответствует 12 % ВВП, включая расходы, покрываемые другими финансирующими организациями, не относящимися к системе социальной защиты. В частности, Национальные задачи в области расходов на медицинское страхование (Objectif National de Dépenses d’Assurance Maladie, ONDAM) дают лишь частичное понимание социо-медицинских затрат, связанных с потерей автономности или с профилактикой, при том что в этом случае речь идет о стратегических вопросах. Они не включают в себя все расходы по медицинскому обслуживанию, которые оплачиваются государством, такие как расходы на государственную медицинскую помощь, финансирование Всеобщего медицинского обеспечения (Couverture Maladie Universelle, CMU) или расходы, которые несут территориальные органы власти, например, на диагностику или на защиту материнства и детства. С другой стороны, нацеленность Национальных задач в области расходов на медицинское страхование (Objectif National de Dépenses d’Assurance Maladie, ONDAM) не позволяет оценить вклад в расходы на здравоохранение организаций дополнительного медицинского страхования и домашних хозяйств и, следовательно, возможное влияние трансфертов между финансирующими организациями.

Утвержденные в 2010 г. Национальные задачи в области расходов на медицинское страхование (Objectif National de Dépenses d’Assurance Maladie, ONDAM) выполняются до сих пор. Они являются более эффективным инструментом управления бюджетом. Однако рычаги этого регулирования становятся все более спорными: с одной стороны, резервирование или замораживание кредитов в основном касается конвертов, предназначенных для медицинских учреждений; с другой стороны, логика «урезания», т. е. регулирования цен, остается преобладающей. Это лишает игроков понимания перспектив и, в частности, снижает инвестиционные возможности больниц.

1.4.2. Потребление медицинских услуг и пользование имуществом медицинского назначения (Consommation de Soins et de Biens MÉdicaux, CSBM)

Система потребления медицинских услуг и пользования имуществом медицинского назначения (Consommation de Soins et de Biens Médicaux, CSBM) контролирует почти три четверти расходов, оплачиваемых финансирующими организациями системы здравоохранения, к которым относятся система социальной защиты, государство, органы местного самоуправления, основные органы, ответственные за дополнительное всеобщее медицинское обеспечение (Couverture maladie universelle complémentaire, CMU-С), органы дополнительной защиты (компании взаимного страхования, страховые компании, страховые учреждения) и домашние хозяйства. Потребление медицинских услуг и пользование имуществом медицинского назначения (Consommation de Soins et de Biens Médicaux, CSBM) позволяет выделить лекарственные средства в отдельную статью в отчетности системы социальной защиты.

Отчетность включает в себя (табл. 5):

– все вознаграждения, получаемые частными врачами в частных учреждениях (независимо от того, является ли госпитализация полной), – 46,4 % от общей суммы;

– стоимость лечения в частных медицинских кабинетах и диспансерах, стоимость лабораторных анализов и образцов, а также бальнеолечение – 27 % от общей суммы;

– стоимость потребления лекарственных средств в амбулаторных медицинских учреждениях, которое соответствует 16,1 % потребления медицинских услуг и пользования имуществом медицинского назначения (Consommation de Soins et de Biens Médicaux, CSBM);

– стоимость потребления другого имущества медицинского назначения (оптика, протезы, расходные и перевязочные материалы) – в размере 7,9 % от суммы расходов;

– стоимость использования санитарного транспорта – 2,5 % от общей суммы.

Таблица 5. Стоимость потребления медицинских услуг и пользования имуществом медицинского назначения, в млрд евро

1) Краткосрочное и среднесрочное пребывание, психиатрия

2) Суммы расходов на услуги врачей-терапевтов, врачей-специалистов и расходов по договорам, а также расходов на другие медицинские услуги за 2017 и 2018 гг. нельзя сравнить напрямую, учитывая различные изменения, которые в 2018 г. повлияли на расходы, понесенные в связи с выплатой фиксированного вознаграждения врачам.

3) Инвалидные коляски.

Примечание: обновленные данные.

Географическая зона: Франция

Источник: Сектор исследований, изысканий, оценки и статистики (Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques, Drees), национальные счета системы здравоохранения.

Система потребления медицинских услуг и пользования имуществом медицинского назначения (Consommation de Soins et de Biens Médicaux, CSBM) отличается от системы национальных задач в области расходов на медицинское страхование (Objectif National de Dépenses d’Assurance Maladie, ONDAM) по географическому охвату. Система национальных задач в области расходов на медицинское страхование (Objectif National de Dépenses d’Assurance Maladie, ONDAM) учитывает фактически только расходы системы медицинского страхования (а также некоторые расходы направления, связанного с производственными травмами и профессиональными заболеваниями), тогда как система потребления медицинских услуг и пользования имуществом медицинского назначения (Consommation de Soins et de Biens Médicaux, CSBM) осуществляет оценку конечного объема потребления медицинских услуг независимо от того, финансируются ли они системой медицинского страхования, государством, органами дополнительного страхования или домохозяйствами либо увеличивают сумму долга (дефицит бюджета государственных больниц).

В 2018 г. показатель потребления медицинских услуг и пользования имуществом медицинского назначения (Consommation de Soins et de Biens Médicaux, CSBM) был оценен в 203,5 млрд евро, т. е. по 3037 евро на одного жителя. Таким образом, показатель потребления медицинских услуг и пользования имуществом медицинского назначения (Consommation de Soins et de Biens Médicaux, CSBM) равен 8,6 % ВВП (-0,1 пункта по сравнению с 2017 г.) и 12,5 % фактических затрат домохозяйств в 2018 г. В 2018 г. потребление лекарственных средств составило 32,7 млрд евро, или 1,18 % ВВП. Около 4,5 млрд из этого объема потребления приходится на больницы и 28,2 млрд – на амбулаторное обслуживание.

С 2010 г. наблюдается замедление роста показателя потребления медицинских услуг и пользования имуществом медицинского назначения (Consommation de Soins et de Biens Médicaux, CSBM), сначала за счет ценового регулирования, а после 2016 г. – за счет резкого сокращения объемов потребления.

Согласно отчетности системы социальной защиты за 2017 г., расходы на лекарственные средства, включая вознаграждение за достижение целевых показателей в сфере здравоохранения для фармацевтов (Rémunération sur objectifs de santé publique des pharmaciens, ROSP), как ожидается, увеличатся на 1,0 % после роста на 1,7 % в 2017 г. и на 0,9 % в 2016 г.; это будет способствовать увеличению количества случаев амбулаторного обслуживания на 0,3 %. Расходы будут покрываться за счет возмещения стоимости лекарственных средств, зарегистрированных для амбулаторного лечения, которая выросла на 3,9 %, после увеличения на 0,7 % в 2017 г. и на 0,5 % в 2016 г.

Рис. 5. Динамика роста показателя потребления медицинских услуг и пользования имуществом медицинского назначения (Consommation de Soins et de Biens Médicaux, CSBM)

Источник: Сектор исследований, изысканий, оценки и статистики (Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques, Drees), Национальные счета системы здравоохранения за 2018 г.

Объемно-ценовое распределение динамики показателя потребления медицинских услуг и пользования имуществом медицинского назначения (Consommation de Soins et de Biens Médicaux, CSBM) (%)

Действительно, с 2018 г. инновационные препараты против гепатита С (Virus de l’Hépatite C, VHC) можно продавать в городских аптеках, тогда как ранее они были доступны только в больничных аптеках (продажа госпитальных лекарственных средств пациентам, которые не находятся на госпитализации). Кроме того, в последнее время противораковые препараты перестали выдаваться в рамках продажи госпитальных лекарственных средств пациентам, которые не находятся на госпитализации, в качестве препаратов, требующих разрешения на временное применение (autorisation temporaire d’utilisation, ATU), и стали продаваться только в городских аптеках с момента их внесения в список для возмещения. Ожидается, что темпы роста возмещения расходов на медицинское оборудование останутся очень устойчивыми, сопоставимыми с темпами роста в 2017 г., но снизятся по сравнению с предыдущими годами (+4,2 % в 2016 г., после 4,1 % в 2017 г. и 5,4 % в среднем в период с 2014 по 2017 г.). Возмещения, составляющие 7,8 % расходов на амбулаторное обслуживание, объясняют рост показателей на 0,3 пункта. Этот рост по-прежнему обеспечивается за счет использования приборов для самодиагностики и контроля диабета, а также за счет дальнейшего расширения использования прибора Freestyle Libre, который был включен в список для возмещения в мае 2017 г. Наконец, в своем докладе о счетах системы здравоохранения за 2017 г. Сектор исследований, изысканий, оценки и статистики (Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques, Drees) исправил данные за десять лет о потреблении во Франции лекарственных средств, не подлежащих возмещению. Сектор пересмотрел свои показатели по потреблению лекарственных средств, не подлежащих возмещению, демонстрирующие неоправданный рост. Теперь Федерация фармацевтов-первостольников (Fédération des Pharmaciens d’Officine, FSPF) может утверждать, что «сумма, которую домохозяйства платят за лекарства, не увеличилась на 3 пункта, как указано в отчете за сентябрь 2017 г. (14 % в 2002 г. против 17,1 % в 2016 г.)», а, напротив, уменьшилась за тот же период на 1,2 пункта (14,8 % в 2002 г. против 13,6 % в 2016 г.).