Государственное регулирование национальной экономики: современные парадигмы и механизмы развития российских регионов
Земля является главным национальным достоянием нашей страны, которое, к сожалению, пока еще не рассматривается в качестве одного из важнейших ресурсоформирующих активов системы государственного регулирования экономики.
При обосновании доктрины государственного управления социально-экономическим развитием страны следует опираться на теоретические основы и тенденции формирования структуры землепользования и землеустройства. В результате исследований в настоящее время сформулированы принципы рационального землепользования, основывающиеся на оценке роли геологических процессов в формировании облика и структуры Земли, единстве и взаимосвязи внутреннего и внешнего кругооборота веществ в природе, целостности и обусловленности географических, геологических, биологических и других процессов землепользования, необходимости рационального отношения к природе.
Президент РФ В.В. Путин одобрил 22 апреля 2016 г. предложение премьер-министра РФ Д.А. Медведева о реформе государственного управления и создании специальной комиссии, которая займется подготовкой программ социально-экономического развития и координации стратегических параметров социально-экономического развития России, оптимизацией системы министерств и подведомственных учреждений, развитием информационных технологий, определением ключевых показателей эффективности и т. д.
По нашему убеждению, разработка стратегий и управленческих решений социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу должны быть ориентированы не только на повышение эффективности земельной политики на федеральном уровне, но также и на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований, непосредственно осуществляющих управленческую деятельность по организациирационального использования, перераспределения и охраны земель.
В основе новой национальной модели развития экономики страны и путей формирования новой экономической системы Российской Федерации должна лежать Концепция государственного регулирования социально-экономического развития России (далее – Концепция), построенная на принципах и механизмах, обеспечивающих гармонизацию и сбалансированность взаимоотношений федеральных, региональных, местных органов власти и населения в обеспечении комплексного развития территориальных систем жизнеобеспечения, удовлетворения потребностей и повышения уровня жизни населения. Она должна представлять собой систему взаимосогласованных всеми ветвями власти и социальными группами населения взглядов на общие для них цели, приоритеты, пути, мероприятия, средства, механизмы и этапы их практической реализации в процессе социально-экономических преобразований страны и ее регионов в условиях глобализации мирового хозяйства и ориентации на интеграцию в структуру мировой экономики.
До недавнего времени основы регионального развития определяются «Основными положениями региональной политики в Российской Федерации», утвержденными Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803 и Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р. Эти документы в условиях глобального структурного кризиса, стандартного циклического кризиса, кризиса внешних шоков, рецессии последних лет явно устарели и не соответствуют требованиям времени. В экономической работе мы забываем простое правило, что любой долгосрочный прогноз каждые два-три года должен пересматриваться и уточняться. Это, к сожалению, в нашей стране обычно не делается. Обозначенные цели государственной программы до 2020 года не достигают по ряду основных продуктов питания даже уровня 1990-х годов.
Существующая аграрная политика не позволяет отечественным сельскохозяйственным производителям конкурировать на равных ни на внутреннем, ни на внешнем рынках. Основной угрозой продовольственной безопасности является подконтрольность крупнейших производств владельцам, которые зарегистрированы за рубежом, чрезмерная концентрация сельскохозяйственного производства и вымывание малых форм хозяйствования.
Нужен комплексный план действий на перспективу, направленный на выравнивание условий конкуренции отечественных и зарубежных производителей, уменьшение общей налоговой нагрузки, снижение социально-экономических диспропорций, стоимости кредитов и энергоресурсов, развитие экспорта, стимулирование регионального развития, межрегиональных и межмуниципальных взаимодействий, обеспечение продовольственной безопасности и хозяйственного единства территории страны. Однако, обещания руководства страны не повышать налоговую нагрузку на бизнес не всегда последовательно выполняется. Так, более 100 млрд. руб. придется доплатить бизнесу только в 2018 году из-за различных новых сборов, которые правительство внесло в проект нового трехлетнего бюджета на 2018-2020 г.г. Принятие такого бюджета неизбежно ведет к сокращению инвестиций, к росту цен на средства производства и на конечную продукцию практически по всем отраслям народного хозяйства, что допускать крайне нежелательно.
Президент Российской Федерации В.В. Путин подписал Указ от 16 января 2017 г., № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года», ранее действующие «Основные положения региональной политики Российской Федерации», утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803 утрачивают свою силу.
Новый документ определяет основные направления работы Правительства Российской Федерации, федеральных и региональных органов государственной власти, аппаратов полпредов Президента РФ в федеральных округах по реализации государственной политики регионального развития, на его основании разрабатывается соответствующий план действий правительства, о ходе выполнения которого предусматривается ежегодный отчет не позднее 20 декабря, начиная с 2017 года.
Указом Президента РФ от 14 ноября 2017 г. № 548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и поручено высшим должностным лицам субъектов РФ ежегодно, до 1 октября года, следующего за отчетным, представлять в Правительство РФ доклады о фактически достигнутых значениях показателей и их планируемых значениях на 3-летний период.
Попытки Правительства России повлиять на структуру государственного долга регионов, включая нормативное регулирование, не приносят существенных результатов. Государственный долг регионов на 1 июля 2017 г. составил 2,23 трлн. руб., при общем объеме годовых расходов регионов на уровне 10 трлн. руб. По сравнению с аналогичным периодом 2016 г. эта сумма уменьшилась на 50 млрд. руб., или на 2 %. Политика по замене коммерческих кредитов бюджетными под символический 1 % дала незначительный положительный результат. При этом рост объемов долговых обязательств отмечается в более чем в 30 % регионов. Как видно, практика использования бюджетных кредитов как источников покрытия текущего дефицита и замещения коммерческих кредитов не устраняет возникающего дисбаланса объемов фактических доходов и принятых бюджетных обязательств и не обеспечивает стабилизации ситуации.
Реализация приоритетов социально-экономического развития страны, намеченных в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и других программных выступлениях главы государства, возможна только в условиях целенаправленных скоординированных действий органов власти всех уровней. Это подразумевает более широкое использование механизмов государственной региональной политики, стратегического планирования и пространственного развития. Сегодня создан ряд механизмов рационального размещения производительных сил (создание особых экономических зон, формирование территорий опережающего развития). Однако принимаемые меры зачастую являются несистемными и фрагментарными, а их реализация во многих аспектах носит формальный характер. В результате прочность экономического пространства страны снижается, а связи между регионами ослабевают. При этом обращает на себя внимание практическое отсутствие межрегиональных стратегий и разрыв между уровнями государственного управления территориями.
Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» не работает, имеются риски очередного несвоевременного создания его правовой базы, что является причиной замедления социально-экономического развития страны в непростых кризисных современных условиях.
В настоящее время территориальное управление в стране выполняет в основном директивную функцию наполнения федерального бюджета, не имея при этом научно обоснованной стратегии своего развития и не располагая по существу необходимыми полномочиями для выполнения своих обязательств. Поэтому большое значение при обосновании стратегических направлений развития национальной и региональных экономик имеет исследование процессов и тенденций углубления общественного разделения труда, содержание которых способствует его интеллектуализации и формированию новых видов и форм организации управленческой деятельности.
К примеру, в российской практике выделяют следующие виды девелопмента: земельных участков (ленд-девелопмент), жилой, офисной, торгово-развлекательный, рекреационной, складской, производственный, социальный и др. Но не все из этих видов получили распространение по разным причинам, в первую очередь, из-за недостаточной разработанности институциональных механизмов регулирования рынка земли и рентных отношений.
Система регионального управления в условиях глобализации должна создавать возможности более целенаправленного, эффективного и масштабного использования рентных факторов обеспечения устойчивого социально-экономического развития регионов страны. В частности, в настоящее время экономическая теория обосновывает необходимость разработки механизмов и принципов формирования и перераспределения: мировой природной ренты (при экспорте минерального, лесного, сельскохозяйственного сырья, создания транснациональных путей сообщения и коммуникаций, развития туризма), экологической антиренты (в результате хищнического использования лучших природных ресурсов, сверхнормативного загрязнения окружающей среды, зеленых легких планеты, вод мирового океана); технологической ренты (при экспорте высокотехнологичных товаров и услуг); финансовой квазиренты (результат спекулятивных операций в мировых финансовых центрах); научно-образовательной ренты (теневое использование научно-исследовательского и образовательного потенциала) и т. п.
Важнейшей функцией территориального управления, которая пока остаётся вне сферы его действия, является изучение, учёт, анализ и прогнозирование социально-значимых общественных потребностей (экономики и населения) на конкретной территории, обоснование эффективных путей их наиболее полного удовлетворения на основе создания конкурентной среды, улучшения институциональных условий использования имеющихся и привлекаемых ресурсов, повышения доходов региональных бюджетов.
В связи с этим, должны быть усилены прогнозно-индикативная, программно-целевая, сводно-координирующая, балансово-ресурсная, бюджетно-финансовая, контрольно-регулирующая и надзорная функции территориального управления в области социального развития, повышения уровня жизни и социальной защиты населения, жилищной обеспеченности, охраны природы и, в первую очередь, образования и здравоохранения.
Концепцию следует ориентировать на пропорциональное усиление вертикальной и горизонтальной составляющей функций и факторов территориального управления при выработке и реализации мер и мероприятий по удовлетворению потребностей национальной экономики и населения в общественных, частных благах и услугах.
Это усиление, по нашему мнению, должно достигаться на основе скоординированных решений по выработке и реализации управленческих решений, гарантирующих достижение равновесного состояния между потребностями и ресурсами, обеспечивающими эффективное функционирование государственного и частного секторов экономики на региональном и федеральном уровнях. Особое внимание в этой работе следует уделять мелкому и среднему бизнесу. В Европе более 60 % экономики формируется мелким и средним бизнесом, а в России – менее 20 %.
Также важно расширить полномочия региональных и муниципальных администраций и одновременно ограничить полномочия центральной власти по формированию финансовых ресурсов путём уточнения нынешних функций их перераспределения, передав часть из них на уровень управления федеральными округами. Передача части полномочий по формированию финансовых отношений с центром, которые сейчас закреплены за субъектами Федерации и федеральным правительством, а также полномочий по координации межбюджетных отношений субъектов Федерации, входящих в состав соответствующего федерального округа, на уровень этого же округа позволит повысить действенность механизмов управления горизонтальными связями, которые в настоящее время, как известно, не достаточно эффективны и не выполняют возлагаемых на них функций управления.
Наряду с этой мерой, по нашему мнению, необходимо модернизировать процесс разработки схем формирования бюджетов территориальных образований, принципов налогообложения затрат и результатов, формирования земельно-имущественных взаимоотношений и др. Необходимо эти принципы увязать со структурой и масштабами земельного и недвижимого имущества субъекта Федерации, включив в его состав не только воспроизводимый капитал (основные и оборотные фонды), но также и природный и человеческий капитал.
В качестве одного из важнейших механизмов рационализации взаимоотношений между федеральными, региональными и муниципальными органами власти и населением, по нашему мнению, целесообразно предусмотреть создание комплексной системы стратегического и интегрированного (долгосрочного, среднесрочного и текущего) управления развитием национальной и региональных экономик, конструкция теоретической и методической базы которой должна синтезировать параметры, показатели и критерии взаимодействия верхних и нижних уровней и звеньев управления (включая самоуправление), реализуемых подсистемами: индикативного прогнозирования, программно-целевого национального, градостроительного и поселенческого проектирования (целевые комплексные программы, национальные и региональные проекты, генеральные схемы землеустройства территорий, проекты земельно-хозяйственного устройства территорий населенных пунктов, государственные и региональные программы использования сельскохозяйственных земель, сохранения и воспроизводства плодородия почв, генпланы городов, схемы развития агломераций, районные и муниципальные проектировки), стратегические планы и программы социально-экономического развития городов и муниципалитетов, схемы территориальной организации производства и населения.
В существующей практике технология государственного прогнозирования социально-экономического развития страны предполагает ограниченное участие субъектов РФ при подготовке сценарных условий на очередную перспективу. При этом территориальная структура экономики формируется пока еще, как правило, только субъектами Федерации в их нынешних административно-территориальных границах, без анализа возможных альтернатив их комплексирования, интегрирования и агрегирования.
Кроме того, методология оценки влияния территориальных, институциональных, инновационных, интеллектуальных и структурно организационных факторов на темпы экономического роста и социально-экономическое развитие страны в целом в настоящее время не разработана и не практикуется в действующей системе управления региональной экономикой. Поэтому действующая технология разработки программы социально-экономического развития страны не способствует формированию целостной и взаимоувязанной стратегии социально-экономического развития регионов.
Поскольку одной из главных целей формирования прогнозных стратегий и сценариев экономического роста на национальном и региональных уровнях являются обоснования доходов и расходов государственного и региональных бюджетов, то при таком положении дел не исключается возможность доведения финансовой системы государства до критического состояния, не способной удовлетворить потребности устойчивого социально-экономического развития страны и ее регионов.
Мы и сегодня не имеем устойчивого развития. По итогам 2017 года Минэкономразвития РФ ожидает прирост ВВП страны на 2,1 %. Но в 2015-2016 г.г. ВВП сократился на 3,9 % по сравнению с 2014 г. Это значит, что в 2017 г. наш ВВП окажется всего лишь на уровне 2012 года. Если мы будем расти темпами, которые закладывает Минэкономразвития РФ в своем прогнозе до 2020 года, о переходе к устойчивому развитию говорить крайне трудно.
В принятых в начале 2013 г. Основных направлениях деятельности правительства отмечалось, что для устойчивого развития нам необходим годовой прирост ВВП темпами не ниже 5 %, а 2-3% – это критический уровень, при котором невозможно обеспечить баланс экономических и социальных показателей. Однако в базовом варианте прогноза Минэкономразвития РФ даже на 2020 год прирост ВВП намечен лишь в 2,3 %, а в целевом – 3,1 %. Такие прогнозные темпы, а ожидаемые по факту, еще могут быть ниже и никак не могут гарантировать устойчивого развития страны и ее регионов.
В отечественной системе управления на протяжении по существу всей истории ее развития, как правило, не уделялось достаточного внимания необходимости согласования локальных и интегральных критериев экономического роста. Эта необходимость только декларировалась теорией. Более того, локальные эффекты в условиях разобщенности и несбалансированности элементов общественного производства и национальных активов, зачастую ему противоречат. Поэтому для обеспечения условий повышения интегральной «мощи» страны крайне важно разработать и внедрить такую методологию формирования стратегии развития национальной экономики, которая базировалась бы на взаимоувязанных между собой региональных стратегиях, а последние, в свою очередь, должны формироваться на основе интегральной увязки стратегий социально-экономического развития городов, муниципальных и районных образований.
Необходимо при этом также иметь в виду, что в условиях федеративного государства в качестве объектов стратегического территориального управления должны рассматриваться и исследоваться не только субъекты Федерации, но и другие территориальные, не регламентированные административно-территориальным делением страны, образования и объединения, сгруппированные по разным уровням и целевым ориентирам иерархической структуры управления.
Формирование таких интегрированных горизонтальных и вертикальных объединений возможно и необходимо вследствие наличия региональных систем жизнеобеспечения, образованных на основе сочетания разных принципов рассредоточения государственной власти и функций управления, закрепляемых за соответствующими правительственными организациями и региональными администрациями.
В связи с этим, при разработке прогнозных гипотез и обоснований стратегий регионального развития необходимо решать задачу классификации и типологизации региональных систем с учётом их внутренних свойств, особенностей и тенденций функционирования, характера взаимодействия с другими системами, оценки устойчивости и эффективности позиционирования в общем экономическом пространстве страны. Кроме этого, необходимо также учитывать, что жизнеспособность региональной системы определяется в большей степени объективными факторами её функционирования, в то время как скорость формирования и развития – наличием качественной системы управления. При этом в составе факторов и условий развития региональных систем жизнеобеспечения экономическая теория выделяет природно-географические факторы, общность хозяйственной жизни, наличие транспортно-коммуникационной и банковской инфраструктур, культурно-духовный менталитет и социальную общность населения, производственно-технологический, научно-образовательный и интеллектуально-демографический потенциал.
Важнейшая особенность Концепции – ее ориентация на расширение применения экономических методов регулирования взаимодействий между различными уровнями управления, расширение сфер и механизмов формирования и регулирования прямых и обратных связей в процессе взаимодействия федеральных, региональных и местных структур между собой и с населением, проживающим на данной территории. При этом каждая целостная территориальная система может и должна рассматриваться, с одной стороны, как объект управления по отношению к подсистемам (системам) высшего уровня иерархии. С другой стороны, она может и должна выступать в качестве субъекта управления по отношению к объектам низшего уровня.
Управление внутрисистемного характера, таким образом, тесно корреспондируется и переплетается с сигналами, поступающими из внешней среды. Необходимость модернизации и «достраивания» действующей системы государственного управления механизмами и методами инверсионного управления на основе усиления прямых и обратных связей обусловлено тем, что сейчас в практике регионального управления сложилось резкое несоответствие между взаимодействиями, осуществляемыми органами разных уровней управления.
В действующей системе управления, как правило, реализуются в основном прямые связи, идущие от центра к регионам, а обратные связи от населения, региональных и местных органов являются менее действенными, они не всегда учитываются верхними уровнями управления, что обусловливает различные негативные последствия.
Обеспечение сбалансированности бюджета – важнейший принцип стратегического управления развитием национальной и региональных систем. Бюджетно-налоговые инструменты сейчас по существу недостаточно эффективно используются в качестве инструментов расширения выпуска товаров и услуг, увеличения доходов и совершенствования структуры региональных хозяйств. Бюджеты последних, в свою очередь, характеризуются повсеместной дефицитностью. Государство в целом и его региональные звенья из-за этого несут огромные потери, утрачивают перспективы укрепления своих позиций в национальном и мировом экономическом пространстве. Периодически осуществляемые Минфином России попытки усовершенствовать действующий механизм межбюджетного распределения финансовых ресурсов кардинально не меняют положения дел в этой сфере регулирования.
По нашему мнению, целесообразно рассмотреть возможности упрощения и одновременно повышения действенности существующей системы налогообложения. В частности, необходимо проанализировать целесообразность её упрощения за счёт введения одноканальной системы сбора и распределения налоговых платежей. Суть этого нововведения заключается в том, чтобы вместо множества ныне действующих налоговых отчислений ввести на каждом иерархическом уровне хозяйствования один налог, устанавливаемый в проценте от ВРП, коммерческого оборота, или же – в зависимости от соотношения этих показателей. Реализация указанного предложения на практике, как показывают результаты выполненных предварительных расчётов, позволит повысить уровень финансовой обеспеченности социально-экономического развития национального и регионального хозяйства, улучшить прозрачность налоговой системы страны и ее регионов, снизить издержки производства.
Для вывода национальной экономики и ее региональных звеньев на стадию устойчивого развития, повышения объемов и эффективности производства конкурентоспособных товаров и услуг необходимы разработка и внедрение более совершенных механизмов управления инновациями и инвестиционной деятельностью, в том числе не только за счёт совершенствования механизмов и методов использования профицита, но также и путем модернизации использования дефицитных методов в управлении инновациями и нововведениями в стране и регионах. Это означает, что в зависимости от складывающихся условий и особенностей функционирования экономики страны и регионов, должны выбираться и выстраиваться по ранжиру такие приоритеты их развития, которые позволяют реализовать этот (профицитный или же дефицитный) ресурс наиболее эффективным и выгодным, как для экономики страны, так и для хозяйства конкретного региона, способом в условиях инновационного развития.
Правда проблемы методологического обеспечения управления инновациями и инвестиционной деятельностью с учётом специфики трансформационного периода экономики России, ориентированной на широкую модернизацию и тиражирование инноваций, пока ещё требуют дополнительных исследований. Особенно это касается модернизации действующей модели регулирования межбюджетных отношений, структура которой, как уже было отмечено, воспроизводит в худшем виде технологию управления централизованной экономикой и не учитывает новые формы экономических отношений в мировом и национальном хозяйстве, основанные на рентных принципах и критериях регулирования.