Переходный период, однако, не позволяет тратить время на такие рефлексии. Моя проблема первоочередной срочности была более прозаической: установить взаимоотношения с советниками, находившимися с Никсоном во время избирательной кампании, и набрать себе штат.
Потребовались бы сверхчеловеческие качества терпимости со стороны некоторых членов команды Никсона, чтобы просто не отбрить человека с улицы, который имел все самое лучшее из всех миров. По их мнению, он обладал чарующей аурой гарвардского профессора и имел отношение к Рокфеллеру, установив при этом связь с новоизбранным президентом после его победы. В конце концов, я не просто не принимал участия в избирательной кампании; я был в главном течении тех, кто был либо враждебно настроен к Никсону, либо презирал его. Одной из самых болезненных задач нового президента является отбор из своего окружения, которое помогало ему занять пост, людей, способных помочь ему руководить делами. Это ведет к неизбежному соперничеству между теми, кто поддерживал новоизбранного президента на пути к его избранию, и новичками, которые представляются для старой гвардии посторонними людьми, стремящимися воспользоваться плодами их собственного труда. А новички должны присутствовать, потому что качества помощников по проведению кампании отличаются от качеств тех, кто делает политику. Требуются особенные люди с особенными чертами характера для того, чтобы присоединиться к кандидату на пост президента в начале кампании, когда шансы на победу, как правило, минимальны. Работа по проведению избирательной кампании имеет преимущественно технический характер, а подчас она принимает унизительные формы: надо составлять расписания, готовить и продвигать митинги и встречи, бесконечно обхаживать делегатов или представителей средств массовой информации. Сотрудники аппарата кандидата выбираются – или они добровольно приходят – на основе личной преданности и стойкости; они обеспечивают эмоциональную поддержку в изначально опасных ситуациях. Имея твердую решимость или самые лучшие намерения, немногие могут предсказать, что они станут делать или за что выступать, когда неуловимая цель высокого поста, в конце концов, достигнута. Их работа в ходе кампании не дает никакого представления об их способностях в плане работы в исполнительной ветви власти.
Это представляло собой конкретную проблему для сотрудников Никсона. Несколько преданных ему человек оставались с Никсоном и после его поражения во время его губернаторства в Калифорнии в 1962 году, являясь примером почти порочной преданности и веры. Здравый смысл подсказывал, что политическая карьера Никсона кончена. Его упрямая попытка заполучить пост президента превратилась в общенациональную шутку (Линдон Джонсон подшучивал над ним, называя его «постоянно участвующим в избирательных кампаниях политиком»). Не предвиделось никаких преждевременных или очевидных вознаграждений – даже внимания со стороны тех, кто делает ставки на перспективу, – в завязке на такую невероятную кандидатуру. Только прирожденные профаны поставили бы на карту все в таком проигрышном деле. Такие люди почти неизбежно почувствовали бы себя окруженными со всех сторон; им не присущи способности добиваться победы.
У такого подхода была фактически и своя база; паранойя не обязательно должна быть неоправданной, чтобы быть реальной. Когда Никсон перебрался в Нью-Йорк в 1962 году, его избегали люди, на уважение которых он хотел бы рассчитывать как бывший вице-президент Соединенных Штатов Америки, который мог бы без пяти минут как стать президентом. Его никогда не приглашали те, кого он считал «лучшими» семьями. Это терзало его и осложняло и без того сильную склонность видеть себя окруженным врагами. Его единомышленники разделяли его чувство изолированности и обиды. Команда Никсона с самого начала выстроила баррикады вокруг себя; но мысленно она очутилась в осаде задолго до того, как это произошло на самом деле.
Этот менталитет осажденной крепости, который должен был производить такое разрушительное воздействие на всю администрацию, проявлялся во многих формах. Команда не могла органически, например, использовать возможности общественной жизни Вашингтона, чтобы улаживать разные дела, связанные с общенациональной политикой. Вашингтон – это город, где работа является образом жизни. Каждый представитель высших правительственных кругов встречается друг с другом постоянно во время бесконечных совещаний, при помощи которых правительство работает. Они затем встречаются с теми же самыми людьми по вечерам вместе с небольшими группами журналистов, с хорошо чувствующими себя в обществе влиятельными членами конгресса и несколькими постоянными представителями правящих кругов в Вашингтоне. Практически нет никаких других тем разговора, кроме работы правительства, а в Вашингтоне это фактически означает, что обсуждают не национальную цель, а взаимоотношения друг с другом ключевых фигур администрации конкретного периода времени: кто на тот или иной момент у власти, а кто потерял ее.
Критерии такой общественной жизни весьма грубоваты. Они существенным образом завязаны на власть, на ее осуществление и на ее падение. Человека принимают, как только он входит в магический круг тех, кто обладает властью. За редким исключением, его бросают, когда заканчивается его власть, прекращают печатать его колонку или он уходит в отставку из конгресса. Нет необходимости тратить усилия на слом этого магического круга; членство – или, по крайней мере, его доступность – приходит практически автоматически. Но точно так же и окончательный выход из него. В Вашингтоне внешнее проявление власти в силу этого почти так же важно, как и ее реальное осуществление. Фактически проявление зачастую представляет собой существенную реальность. Поскольку тема, кто у власти, а кто не у власти, является всепоглощающей, борьба заканчивается порой вокруг самого обыкновенного или сугубо абстрактного вопроса бюрократических назначений.
Как раз в силу того, что официальная жизнь носит такой формальный характер, светская жизнь предлагает механизм для определения масштабов нематериальных ценностей и понимания нюансов. Настроения могут быть измерены газетчиками и послами, старшими официальными лицами, которые недоступны на официальных встречах. Именно на их обедах и приемах создаются отношения, без чего правительственный механизм был бы загнан в тупик сам по себе. Неприятие окружением Никсона этой стороны Вашингтона осложняло его действия и лишало его возможности прочувствовать и соответственно прореагировать на назревающие внутренние заботы.
Я тоже, следует сказать, был несведущ относительно образа жизни Вашингтона и правительства, когда объявил на пресс-конференции по поводу моего нового назначения, что не буду иметь дел с прессой. Как только было объявлено о моем назначении, старшие представители прессы стали разыскивать меня. Я был немало удивлен знаменитостями, которых читал или слушал из года в год и кого теперь встречал воочию. Я встречался с Уолтером Липпманом, Джеймсом («Скотти») Рестоном и Джозефом Олсопом, – из которых Рестон и Олсоп станут личными друзьями. (Липпман вскоре после этого заболел.) Липпман настаивал на том, чтобы я увязывал американские обязательства с нашими ресурсами, особенно в Индокитае и на Ближнем и Среднем Востоке. Рестон говорил мне добродушно и благожелательно, с некоторым оттенком кальвинистского скепсиса, тогда и после этого, о несовершенстве человека. Джо Олсоп брал у меня интервью с таким видом, будто его критерий моего соответствия высокому посту был намного строже, чем у Никсона. Он дал мне понять, что его знания индокитайских проблем намного превосходили уровень знаний новенького президентского помощника. У меня сложилось впечатление, что он временно воздержался от оценки мудрости выбора президента и что я останусь на испытательном сроке на какое-то время в будущем.
Издатели журнала «Ньюсуик» пригласили меня на встречу с ними. Педантично я вновь объяснил несоответствие моего положения и какого-либо заслуживающего внимания брифинга для прессы. Они восприняли эту информацию с забавной терпимостью, которая годится для любителей или потенциальных жертв.
Вскоре я понял, каким наивным был. Одной из самых важных функций президентского помощника является объяснение политики и целей президента. Я понял, что не могу игнорировать СМИ, и поэтому начал встречаться с журналистами, хотя вначале почти всегда по их инициативе. Я испытал символические отношения в Вашингтоне между средствами массовой информации и правительством. Как сильно ни будет отвергать это журналист, он частично выполняет правительственные функции. Он является единственным человеком в городе, кто может быть вполне уверен в том, что любой что-либо значащий человек выслушает или услышит его. Чиновники стремятся к контакту с ним, чтобы привлечь общее внимание к их любимым проектам, свести счеты или пересмотреть решение, которое было против них. Какой бы ни была мотивация чиновника, она не может быть беспристрастной. Как минимум, он старается предстать в самом лучшем свете. Для опытного вашингтонского обозревателя внимательное чтение прессы или прослушивание ключевых комментаторов дает бесценную информацию, касающуюся разнообразных течений и мнений бюрократического аппарата или тайного накапливания скрытых политических сил.
У журналиста есть некий интерес к контактам с официальным лицом. Он должен обхаживать и льстить этому чиновнику, потому что без его хорошего отношения будет лишен информации. Но он не может позволить, чтобы его каким-то образом соблазнили, – тайная мечта всех официальных лиц – иначе он потеряет объективность. Отношения «от любви до ненависти» почти неизбежны. Чиновники склонны считать, что общественные связи закладывают основы сочувственного отношения; журналисты часто доказывают свою «объективность» нападками именно на тех, кто одаривает их своим вниманием. Если обе стороны не витают в облаках и действуют продуманно, между ними установится взаимоуважение. Официальное лицо поймет, что, в конечном счете, гарантией беспристрастности станет не соблазнение журналиста, а его личная добросовестность. Журналисты примут тот факт, что для официального лица главное выполнять свой долг, а требования к этому не всегда равнозначны предоставлению какой-то сенсационной информации. Если оба – и творцы политики, и ее толкователи – смогут уважать главные принципы работы друг друга, то в итоге рабочие взаимоотношения смогут стать самой мощной гарантией свободного общества.
Вскоре я также обнаружил, что еще одна из моих первоначальных мыслей неосуществима. Я полагал, что смогу продолжить преподавательскую работу в Гарварде вплоть до инаугурации. Это было невозможно. Я должен был учиться своим обязанностям. Мне необходимо было создать аппарат анализа и планирования, обещанный новоизбранным президентом во время его избирательной кампании. Какая-то часть моего образования заключалась в консультациях людей, которые хорошо знали работу администраций Эйзенхауэра, Кеннеди и Джонсона. В течение всего послевоенного периода внешняя политика была облагорожена группой выдающихся людей, которые, став знаменитыми в других областях, посвятили себя государственной службе. Дин Ачесон, Дэвид К. Э. Брюс, Эллсуорт Банкер, Аверелл Гарриман, Джон Макклой, Роберт Ловетт, Дуглас Диллон, среди прочих, представляли собой уникальный сплав талантов – аристократию, посвятившую себя службе нашей стране на основе уважения общих принципов, стоящих вне партийной принадлежности. Свободные народы должны быть благодарны им за их достижения; президенты и государственные секретари поддерживались их патриотизмом и их доброжелательной мудростью. На протяжении всего периода моей службы в правительстве они были всегда доступны и могли дать совет без каких-либо предварительных условий. И никогда не было никаких опасений относительно того, что они станут использовать информацию из правительства ради своих личных или каких-либо политических интересов. К сожалению, когда я получил свой пост, им всем было за 70. Среди моего поколения равными им были люди из спецслужб. Но никто не проходил в достаточной степени тест на самоотверженность и добросовестность, которые были присущи их предшественникам. С уходом старой гвардии с государственной службы уходят и стабилизирующие и направляющие факторы нашей внешней политики.
Членом этой группы, которого я встречал чаще всего в переходный период, был Джон Макклой. Позже, когда я переехал в Вашингтон, Дин Ачесон и Дэвид Брюс стали близкими друзьями и советчиками. Джон Макклой с телом борца и круглой головой больше казался веселым гномом, чем выдающимся нью-йоркским адвокатом и многолетним советником президентов и государственных секретарей. Внешне его влияние как бы трудно было объяснить. Он никогда не работал на руководящих должностях в правительстве; должности, которые он занимал, были важными, но не имевшими большого значения. Он много времени отдавал своему увлечению анекдотами; его ум был скорее сбалансированный, чем прозорливый. Но высокопоставленные лица всегда сталкиваются со ставящими в тупик выборами. Президенты и государственные секретари видели в Макклое надежного штурмана, проводящего через опасные мели. Он редко когда снабжал готовыми решениями трудных проблем, но никогда не ошибался, давая психологические и моральные заверения, которые делали эти решения возможными. В мой первый день после возвращения с неудачных переговоров на Ближнем Востоке в 1975 году я попросил Макклоя встретиться со мной. Он пришел по моей просьбе безропотно. Только несколько недель спустя я узнал, что это был день его 80-летия и что он отказался от семейного торжества, даже не подумав предложить отложить встречу на 24 часа. Он всегда был доступен. Всегда был мудр.
Когда я приступил к подбору своего аппарата сотрудников, немедленно возникли трения с командой Никсона. По обычаю ответственность за подбор сотрудников Совета национальной безопасности ложится на советника президента по национальной безопасности. Будучи первым назначенцем президента в сфере внешней политики, я имел преимущество в возможности начать раньше подбор кадров. В качестве помощника в Белом доме я не был ограничен наличием опыта работы в департаментах и на государственной службе. В силу этого, не будучи связанным бюрократическими препонами и на основании данного мне президентом права создать новую организацию с нуля, я был полон решимости набрать самых способных и сильных личностей, каких мог бы найти.
Поскольку у меня есть свои глубокие убеждения, я всегда считал необходимым проверять их на людях с высоким интеллектом и сильным характером. Те, кто смело противостоял мне, заслуживали моего уважения и часто становились моими ближайшими помощниками. Если мой аппарат должен иметь решающее влияние в деле руководства межведомственным планированием, он должен выиграть качеством нехватку в количестве. И действительно, его малый состав стал бы преимуществом, так как мы могли избегать бесконечных внутренних переговоров, которые сводили на нет работу более крупных организаций. Поэтому я искал более молодых мужчин и женщин и продвигал их быстро по службе, рассуждая таким образом, что тот, у кого удачно складывается карьера, добился бы вершин уровня в работе и вряд ли работал бы хуже в моем коллективе, чем на своем месте. Я принимал на работу профессиональных сотрудников Государственного департамента, министерства обороны и разведывательных служб с тем, чтобы одновременно и использовать их опыт работы, и получить их помощь в руководстве моим продвижением по бюрократическим лабиринтам. Я принял на работу талантливых людей из научного мира. Для баланса я искал представителей как можно более широкого спектра взглядов и позиций.
Я придерживался того мнения, что буду подчиняться соображениям безопасности, но не приму никаких других критериев, кроме профессионализма. Питер Фланиган, помощник Никсона, отвечавший за политические назначения (и позже ставший моим хорошим другом), направил мне имена шести человек, которым обещали политические назначения. После собеседования с некоторыми из них я отверг их всех. По крайней мере, в двух случаях Холдеман оспорил мой выбор сотрудников по соображениям безопасности, что больше оказалось делом либеральных убеждений или пристрастием к общению с журналистами. В обоих случаях я отклонил возражения Холдемана.
Никсон неизменно поддерживал меня. У него были свои личные сомнения, и позже по мере усиления давления со стороны общественности он стал относиться к моему аппарату с беспокойством. Он подозревал, что кто-то из моих коллег недолюбливает его, что так и было, и подогревает споры утечками информации. Но во время переходного периода Никсон поддерживал мои кандидатуры. Он так поступал потому, что относился к внешней политике по-иному, по сравнению с внутренней сферой. Во внутренней политике он использовал – и станет вновь использовать – грубую тактику и опирался на некоторых странноватых единомышленников. Если честно сказать, Никсон оставался убежденным до конца в том, что во внутренней сфере он следует традиционной практике, за которую лицемерные представители правящих кругов, следующие непонятным двойным стандартам, осуждали только его одного. А внешнюю политику Никсон рассматривал как нечто стоящее особняком. Когда речь шла об основном национальном интересе, безопасности и прогрессе свободного мира, его критерий заключался в том, чтобы поступать правильно, нецелесообразно действовать, как велит общепризнанная практика, а когда необходимо, то и вопреки общепринятой мудрости. Только в редких случаях позволял он узкопартийным интересам вмешиваться во внешнеполитические решения.
Хотя несколько моих предложений по личному составу оказались в итоге неудачными, приверженность и способности моего аппарата внесли многое во внешнеполитические достижения первой администрации Никсона. Ключевыми членами аппарата были Уинстон Лорд, Лоуренс Иглбергер, Гельмут Зонненфельдт, Уильям Хайлэнд, Гарольд Сондерс, Питер Родман и Александр Хэйг, которые оставались со мной и прошли через все превратности, став также и моими близкими друзьями. Высокий уровень этой команды был важной причиной растущего влияния службы советника президента по национальной безопасности, а моя выживаемость и карьера зависели от этого фактора, особенно с учетом того, что Ричард Никсон назначил в кабинет очень способных, умных и волевых людей, но которые никогда так и не смогли действовать эффективно, как одна команда.
Трудная команда
Ричард Никсон в каком-то смысле был первым республиканским президентом за 36 лет. Дуайт Эйзенхауэр был избран от Республиканской партии, но он мало чем был обязан Республиканской партии, и вел себя соответственно. За почти два поколения пребывания вне власти Республиканская партия оказалась без опыта реализации властных функций. Последствия стали очевидны вскоре после инаугурации. Представители партии в конгрессе часто действовали так, как будто они были в оппозиции республиканскому президенту. Члены новой администрации – незнакомые друг с другом и становящиеся жертвами сложной личности президента – в действительности никогда не представляли собой сплоченную команду.
Один французский социолог[3 - Michel Crozier, The Bureaucratic Phenomenon (Chicago: University of Chicago Press, 1964), p. 44–55, 187–198. (Крозье Мишель. Феномен бюрократии). – Прим. автора. (Здесь и далее, кроме оговоренных случаев.)] написал, что каждый исполнитель, находящийся ниже самого высшего уровня в организации, стоит перед главным выбором: он может рассматривать себя как заместителя главы организации, беря на свои плечи часть бремени за бюрократически непопулярные решения. Или же он может стать представителем своих подчиненных и, таким образом, выходить непосредственно на главу организации и получать необходимость брать на себя полностью ответственность за болезненные выборы. Если он пойдет прежним курсом, то будет, вероятнее всего, непопулярным в срезе бюрократического аппарата, – по крайней мере, на ближайшую перспективу, – но он помогает обеспечить сплоченность, понимание целей движения, а в конечном счете, высокую мораль. Если же он возлагает бремя за каждое трудное решение на своего начальника, – если стремится играть роль «хорошего парня», – то может вызвать доброжелательность среди подчиненных, но пожертвует дисциплиной и эффективностью; в конечном счете, пострадает от всего этого моральное состояние ведомства. Более того, такой курс вызовет удары, которых он стремится как раз избежать. Он концентрирует внимание скорее на препятствиях, чем на целях.
Такая проблема для исполнителей в любой области осложнена в Вашингтоне тесной взаимосвязью между правительством и средствами массовой информации. Раздосадованные официальные лица используют прессу, чтобы изложить свои доводы. СМИ очень сильно заинтересованы в расследовании разногласий внутри администрации; некоторых журналистов совершенно не волнует тот факт, что они вносят дополнительный разлад этим средством для получения какого-то сюжета. Конгресс активно ищет материал для многих своих слушаний в конфликтах между высокопоставленными официальными лицами. Упор, в силу этого, делается на тенденции, ведущие к расколу; кризисы в Вашингтоне – это бюрократические войны.
Нет почти никаких сомнений в том, что так называемая «команда Никсона» никогда не существовала, за исключением самого Белого дома. Но даже там позднее она рассыпалась под давлением извне. Для этого было несколько причин. Многие в средствах массовой информации не любили Никсона за его философию и биографию. Тем самым создавался соблазн высоко оценить за благоприятный ход событий более почитаемых коллег, а его самого обвинять во всем, что было непопулярно. Это требовало сверхчеловеческих качеств полной преданности и сдержанности со стороны этих коллег, которые должны были бы отказаться от предлагаемых им лавров. Ни один, включая меня самого, не соответствовал по своим моральным качествам такому уровню.
В результате выработался обратный ход нормальной практики. В большинстве администраций хорошие новости объявляются из Белого дома, а непопулярные вести отводятся для сообщения министерствам и ведомствам. В Администрации Никсона бюрократия выработала огромное умение, как в деле преждевременной утечки хороших новостей, чтобы завоевать уважение так и в выпуске плохих новостей таким образом, чтобы обвинить в этом президента. А это, в свою очередь, усиливало уже закрепившуюся тенденцию со стороны Никсона видеть себя окруженным заговорами, проникшими даже в среду его коллег по кабинету. Это укрепило его и так сильную склонность к уединению и изоляции. Администрация превратилась во множество удельных княжеств во главе с феодальными лордами, защищающими свою территорию, как только это возможно, против набегов центральной власти, которая периодически отправлялась из своей крепости, заполненной подданными, жаждущими предъявить права на власть.
Со временем и я стал участником такого положения дел и жертвой предвзятого мнения со стороны средств массовой информации. По иронии судьбы, одной из причин, по которой президент возложил на меня такую большую ответственность и поручил так много дел, стало то, что я находился под его контролем в большей степени, чем его кабинет. Поскольку с самого начала обо мне мало что знали, то это была одна из форм обеспечения того, чтобы, по крайней мере, какие-то заслуги приписывались и самому Белому дому.
Никсон усугубил свою проблему административным стилем, хотя и косвенным образом, сказывался и его выбор коллег по кабинету, особенно тех, с кем его личные отношения были настолько сложными (это мягко говоря), что чувство действительной командной работы никогда и не возникало. Это особенно касалось поста Государственного секретаря.
Я не знал Уильяма Пирса Роджерса на тот момент, когда его выбрали. Вскоре после моего назначения Никсон и я провели краткий разговор относительно его выбора Государственного секретаря. Он сказал, что ищет скорее хорошего переговорщика, чем политика, – эту роль он оставил для себя и для своего помощника по делам национальной безопасности. А в связи с его недоверием к внешнеполитической службе Никсон хотел иметь сильного исполнителя, который обеспечит поддержку Государственного департамента политики президента. У меня сложилось впечатление, что первым выбором Никсона был посол Роберт Мерфи, выдающийся дипломат в отставке, являвшийся в то время председателем совета директоров корпорации «Корнинг глас». Мерфи отличился на многих высоких постах, и я ценил его мнение и ум. Много лет позже Никсон сказал мне, что Мерфи отказался от предложенного поста.
Через несколько дней после моего назначения я встретился с Уильямом Роджерсом впервые в столовой номера Никсона в отеле «Пьер». Новоизбранный президент попросил меня пообщаться с Роджерсом и сообщить мое мнение о нем. Он сказал мне только, что Роджерс рассматривается на высокий внешнеполитический пост. Поскольку ни Роджерс, ни я не знали точно цели нашей встречи, наш разговор носил бессистемный характер и был несколько напряженным. У меня, так или иначе, не сложилось никакого впечатления, кроме того, что Роджерс мне показался любезным человеком.
На следующий день, не переговорив со мной о встрече и не спросив моего мнения, Никсон сообщил мне, что Уильям Роджерс должен стать его Государственным секретарем, сказал, что он с Роджерсом стали близкими друзьями в администрации Эйзенхауэра, когда Роджерс был генеральным прокурором, хотя их дружба прервалась, когда они оказались не у власти. Будучи юристами частной практики, они оба соперничали в поисках клиентов. Несмотря на такого рода тучку в их отношениях, Никсон рассматривал Роджерса как идеальную кандидатуру на этот пост. Полное отсутствие знаний у Роджерса по данной тематике Никсон считал достоинством, поскольку это гарантировало, что выработка направлений политики останется за Белым домом. В то же самое время, по словам Никсона, Роджерс был одним из самых твердых, самых трезвых, целеустремленных и честолюбивых людей, которых он когда-либо встречал. На любых переговорах он непременно побьет советских. А «мальчикам из Государственного департамента» лучше быть осторожнее, потому что Роджерс не потерпит никаких глупостей. Не так уж много государственных секретарей, которых выбирают за уверенность президентов в их полном незнании азов внешней политики.
Вероятно, было несправедливо назначать на высокопоставленную должность в кабинете лицо, вся подготовка и опыт которого находились совершенно в иных сферах. Роджерс был известным генеральным прокурором. Но старая поговорка о том, что человек срастается со своим местом, оказалась несостоятельной в моем случае. Высокая должность учит принятию решений, не конкретике. Члены кабинета вскоре оказываются заваленными по голову настоятельными требованиями, связанными с руководством своими департаментами. В целом пребывание на высоком посту требует расходования интеллектуального капитала, а не создает его. Многие высокопоставленные лица покидают свои кабинеты с теми восприятиями и взглядами, с которыми они вступали на должности. Они научились принимать решения, но не определять, какие решения принимать. И чем меньше они знают в самом начале карьеры, тем более зависимы они от единственного источника доступной информации: постоянных официальных лиц. Будучи неуверенными в собственных суждениях, они не имеют иного выбора, как следовать советам своих экспертов.
Это конкретно касается Государственного секретаря. Он возглавляет организацию, в которой трудится коллектив, вероятно, самых способных и самых профессионально подготовленных мужчин и женщин в сфере государственной службы. Они умны, компетентны, лояльны и трудолюбивы. Но обратной стороной их преданности является убежденность в том, что пожизненная служба и занятие позволяют им делать беспристрастный анализ, который превосходит по точности взгляды неподготовленных и имеющих поверхностные знания политических назначенцев. При сильном руководстве их профессионализм делает внешнеполитическую службу бесценным и незаменимым инструментом выработки политического курса. При таком положении дел внешнеполитическая служба становится дисциплинированным и отточенным инструментом; отдельные ее своеволия вызывают важный, временами увлекательный диалог. Но если нет сильной руки у руля, групповщина имеет тенденцию победить дисциплину. Координаторы направлений становятся адвокатами стран, с которыми они имеют дела, а не защитниками национальной политики. Заместители министров и секретарей продвигают дела, исключительно связанные с курируемыми ими регионами. Сотрудники будут отстаивать узкогрупповые местнические интересы с большим упорством и бюрократическим мастерством, отточенным десятилетиями борьбы за выживание. Они будут выполнять определенные четкие указания с огромной преданностью, но типичного сотрудника дипломатической службы нелегко убедить в том, что указание, с которым он не согласен, тоже имеет ясно выраженный и четкий характер.
Процедуры в Государственном департаменте отлично приспособлены для того, чтобы делать упор на бюрократическое своеволие. Несмотря на славословие в адрес планирования, существует сильное стремление заниматься выработкой политики в ответ на телеграммы и в форме телеграмм. Таким образом, новый Государственный секретарь обнаруживает на своем столе не политический анализ или варианты решений, а кипу депеш, которые его просят завизировать и сделать это как можно быстрее, пожалуйста. Он вряд ли может достаточно хорошо знать все темы, которых они касаются, или, возможно, какой-то их части, чтобы у него сложилось четкое мнение. В любом случае из этих проектов телеграмм он не узнает, какие у него имеются альтернативы. Даже если он станет настаивать на своем и откажется от какого-то конкретного проекта, он, вероятнее всего, поступит снова к нему минимально переделанным так, что только ученый правовик сможет объяснить разницу. Когда позже я стал государственным секретарем, то обнаружил, что требовались геркулесовы усилия даже для человека, сделавшего внешнюю политику работой всей жизни, чтобы возобладать над телеграммной машиной государственного департамента. Горе непосвященным, оказавшимся во власти этого оригинального и убежденного ансамбля экспертов.
Ирония никсоновского решения выбрать в качестве государственного секретаря человека с минимальной основной подготовкой заключалась в том, что он тем самым увеличил влияние двух институтов, которым менее всего доверял, – внешнеполитической службы и прессы. У государственного секретаря в силу этого оставалось только два выбора. Он мог получать указания из Белого дома и стать ходатаем президентской политики в департаменте, конгрессе и в стране в целом или он мог превратиться в представителя своих подчиненных. В более спокойные времена госсекретарь Роджерс вполне был бы способен уравновесить все требования к нему лично. Однако в условиях сумятицы внутренних разногласий, вызванных Вьетнамом, для этого требовалось гораздо больше уверенности в собственных силах и наличия знаний, что, как разумно предполагалось, должно было у него иметься. А в результате оказалось, что он был вполне естественно озабочен тем, чтобы избежать обвинений, брошенных против его предшественника Дина Раска. Поскольку Роджерс склонялся к знаку равенства между настроением общественности и в конгрессе с позицией редакций ведущих газет северо-восточной части США, и поскольку все это сильнейшим образом оказывало воздействие на его подчиненных, Роджерс в критические моменты совершенно не желал бороться за президента и часто поддерживал позиции в противовес позициям Никсона.
Как ни парадоксально, но такая тенденция могла бы найти подкрепление в памяти о его старой дружбе с Никсоном в 1950-е годы. Тогда Роджерс был в психологическом плане ведущим партнером. Как следствие, он фактически не мог уяснить, что в новых взаимоотношениях занимает однозначно подчиненное положение. И еще меньше он желал столкнуться с положением, когда мог бы получить назначение, по крайней мере, отчасти потому, что его старый друг хотел бы поменяться ролями и установить отношения, при которых как по служебной лестнице, так и по существу он, Никсон, на этот раз командовал парадом.
Такие любопытные антифональные, то есть дуэтные, отношения между этими двумя людьми, в которых один должен подчиняться другому, имели своим последствием укрепление моего положения, но моя собственная роль, со всей очевидностью, была результатом тех отношений, а не их причиной. С самого начала Никсон был настроен решительно держать под своим контролем самые важные переговоры. Он не допустил государственного секретаря, например, на свою первую встречу с советским послом Анатолием Добрыниным 17 февраля 1969 года, через четыре недели после своей инаугурации, в то время, когда я помыслить себе не мог, чтобы предложить такой порядок действия. Такая практика, установленная еще до укрепления моего собственного положения, продолжалась. На протяжении всего своего срока президентства, когда прибывающего с государственным визитом высокого иностранного гостя Никсон принимал в Овальном кабинете и вел с ним долгие дискуссии, я был единственным еще одним человеком с американской стороны.
Борьба за ответственность в отношении выработки политики возникла раньше. Со своей стороны, госсекретарь Роджерс придерживался такой позиции: он будет выполнять приказы, с которыми не согласен, только в том случае, если они были переданы ему лично президентом. А это было как раз то, что психологически Никсон не был в состоянии делать. Он прибегал к любым уверткам, чтобы избежать личной конфронтации. Он предпочитал посылать письма с объяснением того, что имел в виду; он использовал разных эмиссаров. Но так как Роджерс считал – вполне справедливо, – что эти письма готовились моими сотрудниками, то не оказывал им достаточного почтения даже при том, что они были подписаны президентом. Он огорчал эмиссара (обычно это был Джон Митчелл), ссылаясь на старую дружбу с президентом и утверждая, что он понимает Никсона лучше других. Это соперничество, которое частично было приглушено, потому что они оба сваливали все на третьи стороны, никогда не заканчивалось. Никсон постоянно приказывал, что все исходящие политические телеграммы должны быть завизированы в Белом доме. Но этот приказ постоянно обходили, да и в любом случае средств, при помощи которых государственный департамент мог общаться со своими подчиненными, слишком много, чтобы их проконтролировать каким-либо распоряжением.
Время шло, президент, или я от его имени, во избежание этих бесконечных конфронтаций стали все больше иметь дела с ключевыми иностранными руководителями через каналы, которые напрямую связывали ситуационную комнату Белого дома с точками на местах без задействования Государственного департамента, – так называемые неофициальные каналы. Этот процесс начался на следующий день после инаугурации президента. Новый президент хотел изменить переговорные инструкции по Вьетнаму, разработанные в госдепе, отражавшие подход предыдущей администрации. Но он также хотел избежать противоречий. Поэтому он попросил меня позвонить послу Кэботу Лоджу, главе нашей делегации в Париже, и предложить Лоджу направлять по обычным каналам как свои собственные рекомендации, так и сведения о ходе действий, который предпочитал бы президент. Лодж охотно согласился. А поскольку такие процедуры были довольно сложными и не могли работать в большинстве случаев, Никсон переводил все больше чувствительных переговоров в Белый дом, где он мог контролировать их напрямую, получая всю славу лично и избегая бюрократических споров или застоя, которые считал такими неприятными.
Не гнушался президент и того, чтобы размежеваться с некоторыми рискованными внешнеполитическими мероприятиями государственного департамента. Так, в марте 1969 года Никсон попросил меня проинформировать посла Добрынина в частном порядке, что государственный секретарь в своем продолжительном разговоре о Вьетнаме с советским послом вышел за пределы того, что имел в виду президент. Я не сделал этого сразу же, подождав наступления какого-либо конкретного вопроса для обсуждения с послом. Однако, несомненно, так или иначе, но поведение как Белого дома, так и Государственного департамента дало Советам понять наличие у нас самих внутренних споров, и они постарались воспользоваться этим. Никсон поддерживал свои частные контакты с северо-вьетнамским президентом Хо Ши Мином в июле – августе 1969 года втайне от Роджерса, и только за двое суток до объявления об этом по телевидению в ноябре сообщил ему об этом. В начале 1970 года Никсон сообщил еврейской общине через своего помощника Леонарда Гармента[4 - Леонард Гармент – с 1968 года юридический советник Белого дома, выполнял «деликатные поручения» Р. Никсона, с которым вместе работал в одной крупной юридической фирме с 1950-х годов. – Прим. перев.] и генерального прокурора Джона Митчелла о том, что «план Роджерса» по Ближнему Востоку потому так и назван, что он не вышел из Белого дома. В мае 1971 года государственный секретарь не знал о переговорах по каналам Белый дом – Кремль, которые привели к прорыву на переговорах по договору по ограничению стратегических вооружений; он узнал за трое суток до официального объявления об этом. В июле 1971 года Роджерсу сказали о моей секретной поездке в Китай только тогда, когда я уже был в пути. В апреле 1972 года президент дал Роджерсу такое замысловатое объяснение целей моей поездки в Москву – она была организована тайно, и Роджерс выступил против нее, когда ему об этом сообщили в последний момент, – что это осложнило переговоры. Таких примеров было не счесть.
Я не хочу сказать, что сопротивлялся поведению Никсона в отношении его высокопоставленного лица в кабинете. С самого начала мое присутствие делало это технически возможным. А со временем я, несомненно, даже поддерживал такое поведение. Как подавляющее большинство высокопоставленных лиц я твердо придерживался определенных взглядов и не отрицал возможностей того, чтобы они были реализованы. Напряженность и утомление от работы на высоком посту становятся терпимыми и даже возбуждающими благодаря убежденности в том, что ты вносишь свой вклад в то, чтобы мир стал лучше. Трудно определить на данной стадии, до какой степени менее благородные мотивы тщеславия и стремления к власти играли роль. Вряд ли они полностью отсутствовали. Но я убежден, что в Администрации Никсона внешняя политика была сосредоточена в Белом доме, какой бы административная практика ни была и кто бы персонально ее ни осуществлял.
Коль скоро Никсон назначил сильную личность, эксперта по внешней политике, советником по национальной безопасности, соперничество между государственным секретарем стало неизбежным, хотя я не понимал этого с самого начала. Два поста уже сами по себе несут в себе соперничество, если оба назначенца стремятся играть главную политическую роль. Есть все стимулы для противоречий. И действительно, если бы они сговорились, то не было бы необходимости ни в одном из них. Хотя я так и не думал в то время, но убедился в том, что любой президент должен делать государственного секретаря своим главным советчиком и использовать советника по национальной безопасности преимущественно в качестве старшего администратора и координатора, чтобы быть уверенным в том, что каждая важная точка зрения услышана. Если же советник по безопасности становится активным в разработке и формулировании политики, он должен будет неизбежно уменьшить роль государственного секретаря и снизить его эффективность. Иностранные правительства в замешательстве, и это в равной мере опасно при возможности настраивать одну часть нашего правительства против другой. Государственный департамент оказывается деморализованным и становится в какой-то степени зашоренным, с узкими взглядами. Если президент не доверяет своему государственному секретарю, он должен его сменить, а не контролировать его при помощи личного помощника. В Администрации Никсона ведущая роль госсекретаря оказалась невозможной из-за недоверия Никсона к аппарату государственного департамента и из-за его взаимоотношений с Роджерсом, из-за неопытности Роджерса и из-за моих собственных строгих принципов. Понятная настойчивость Роджерса иметь прерогативу для его ведомства осложняла проблему и, как ни странно, вела к ослаблению его позиции. В бюрократическом споре сторона, не имеющая никакого другого аргумента, кроме своего иерархического права, по всей вероятности, потерпит поражение. Президенты прислушиваются к советникам, в чьем мнении, как они полагают, они нуждаются, а не к тем, кто настаивает на том, чтобы их выслушивали в соответствии с организационной структурой.
Помимо этих причин, напряженность в политическом механизме Никсона создавалась благодаря действительной разнице в видении перспектив со стороны госсекретаря и с моей стороны. Роджерс был на деле гораздо способнее, чем его рисуют; у него был острый аналитический ум и много здравого смысла. Но его видение перспективы имело тактический характер; как юрист, он был подготовлен для дел с вопросами по мере их возникновения «по существу». Мой подход носил стратегический и геополитический характер. Я старался соотносить события одно с другим, создавать стимулы или давления в одной части мира, чтобы оказывать влияние на события в другой его части. Роджерс чутко настраивался на требования конкретных переговоров. Мне же требовалось накопить нюансы для долгосрочной стратегии. Роджерс был озабочен непосредственной реакцией в конгрессе и средствах массовой информации, что входило до какой-то степени в сферу его компетенции как главного представителя по вопросам внешней политики. Меня же больше беспокоили результаты того, что предстояло через несколько лет. Отсюда неизбежно, что Роджерс должен был бы рассматривать меня как эгоистичного педанта, вылавливающего блох, разрушившего его отношения с президентом. Я был склонен рассматривать его как равнодушного неофита, угрожавшего разрушить наши тщательные внешнеполитические разработки. Взаимоотношения неизбежно должны были ухудшиться. Будь мы оба чуть умнее, то поняли бы, что лучшим образом послужим нашей стране, если бы уладили наши разногласия и поддержали друг друга. Это уменьшило бы склонность Никсона к манипулированию напряженностью, что он сам создавал, но чего сам и опасался. Но все наши попытки встретиться регулярно проваливались. Роджерс был слишком гордым человеком, я интеллектуально слишком высокомерный, и мы оба были настолько беззащитными, что не могли принять курс, который помог бы нам избежать многих ненужных страданий и бюрократической головной боли.
Но ничто из этого не представляло бы какой-то решающей разницы, если бы Никсон и Роджерс были на самом деле такими близкими, как они, возможно искренне, верили в то, что они действительно близки. Обязательно предпосылка, которая должна быть присуща госсекретарю, – это полное доверие со стороны президента. Успешные госсекретари, такие, как Дин Ачесон или Джон Фостер Даллес, все устанавливали очень близкие рабочие отношения со своими президентами. Те же, кто стремился соревноваться со своими президентами, подобно Роберту Лансингу или Джеймсу Бирнсу, вскоре теряли либо влияние, либо свое место. Ачесон часто подчеркивал, что, считая возможным активно не соглашаться с президентом Трумэном, он никогда не ставил его в положение, которое могло бы казаться испытанием на прочность его авторитета, и никогда он не вступил бы в заговор с другими членами кабинета, чтобы оказать давление на президента. Президенту нужен аргументированный совет, но ему также требуется эмоциональная поддержка. Он должен знать, что его советники сильны и уверены в себе, но он также должен ощущать, что они также имеют сострадание к изолированности и ответственности его положения и не станут по своей воле добавлять что-то к его психологической нагрузке. Именно этого неосязаемого элемента и не было во взаимоотношениях Никсона с его первым государственным секретарем, частично по причинам, которые существовали во времена, предшествовавшие Администрации Никсона. Сама по себе большая близость между ними в прежние времена не дала возможности Роджерсу действовать в соответствии с этой истиной, а Никсону признать это.
Совсем иными были отношения с другим высшим членом кабинета в области внешней политики – министром обороны Мелвином Лэйрдом. Как и в случае с госсекретарем, я несколько дней ходил под впечатлением, что кто-то еще стоит в очереди на эту работу, полагая, что сенатор Генри М. Джексон примет предложение новоизбранного президента. А когда тот отклонил это предложение, меня проинформировали о решении г-на Никсона в пользу Мела Лэйрда; со мной не консультировались.
Я встретился с Лэйрдом на конвенте Республиканской партии 1964 года. Он был председателем комитета по выработке партийной платформы и умело переиграл силы Рокфеллера. Позднее я внес свой вклад в составленный им сборник сочинений по вопросу о консерватизме[5 - Melvin R. Laird, intro., The Conservative Papers (Garden City, N. Y.: Anchor Books, Doubleday & Co., 1964). (Лэйрд Мелвин Р. Консервативные материалы).]. Мел Лэйрд был профессиональным политиком, он говорил языком, который был понятен Никсону. У Никсона не было психологических оговорок или старых счетов, которые надо было бы сводить со своим министром обороны. Работая в подкомитете по обороне комиссии палаты представителей по бюджетным ассигнованиям в течение большей части из 16 лет пребывания в конгрессе, Лэйрд очень хорошо знал свой предмет еще до прихода на новый пост. И у Лэйрда были важные сторонники. Сохраняя влияние в конгрессе, особенно благодаря своей дружбе с влиятельным председателем комиссии по бюджетным ассигнованиям Джорджем Мэхоном, Лэйрд мог бы быть проигнорирован президентом, но только с серьезным риском для себя. И хотя маневры Лэйрда часто напоминали византийские интриги по своей сложности или окольным путям их проведения, по сравнению с никсоновскими, он завершал с размахом и удивительной доброжелательностью то, что Никсон претворял с мрачной решительностью и внутренним негодованием. Лэйрду нравилось побеждать, но в отличие от Никсона он не получал большого удовольствия, видя, что кто-то другой терпит поражение. В нем была какая-то бодрость и добрый юмор хитреца, которые делали работу с ним приносящей удовлетворение, хотя временами она доводила до сумасшествия.
Лэйрд действовал на основе предположения, что у него есть конституционное право стараться перехитрить и обойти любого, с кем его ведомство дало ему возможность контактировать. Тут было нечто от игры, а нечто от усилия опытного политика, стремящегося отстоять свои взгляды и попутно завоевать как можно больше популярности. Лэйрд был мастером инспирированной утечки информации. Через какое-то время я понял, что, если Лэйрд позвонил рано утром и пожаловался на какую-то газетную историю, возможно, он и был ее автором. Эллиот Ричардсон, бывало, говорил, совершенно не зло, что когда Лэйрд использовал одну из своих любимых фраз «Вы понимаете, о чем я?», то совершенно невозможно понять, что он имеет в виду.
Лэйрд ничтоже сумняшеся мог прийти на встречу в Белом доме с начальниками штабов объединенного комитета для поддержки его позиции, потом, обозначив свои оговорки лично президенту и мне, он позднее вырабатывает третий вариант со своим другом председателем Мэхоном. Манипуляции Никсона и Лэйрда с целью присвоить похвалу за каждый объявленный вывод войск из Вьетнама были проведены со всем артистизмом пьесы театра Кабуки, с примесью политики флорентийского двора XV века. Разного рода пикировки этих двух закаленных профессионалов, каждый из которых старался предугадать намерения другого и запутать его одновременно, не могут быть пересказаны в биографическом плане; только роман или пьеса могут отдать им должное. Но это была игра, которую Никсон, будучи менее игриво настроенным, более беспощадным и держа все козыри как президент в своих руках, редко проигрывал.
При условии, что ему давался какой-то разумный диапазон для спасения репутации путем отхода на новые позиции без потери лица, Лэйрд воспринимал бюрократические неудачи без обид. Но он настаивал на том, чтобы его все-таки выслушивали. При работе с ним интеллектуальные аргументы приносили мало пользы, а прямые приказы были равнозначны самоубийству. Я, в конечном счете, узнал, что самое безопасное было начинать баталию с Лэйрдом, закрыв настолько, насколько возможно, все его бюрократические пути отступления или лазейки в конгрессе, при условии обнаружения мною таковых, что не всегда было легко. Только тогда я начинал обсуждать вопрос по существу. Но даже и при такой тактике я проигрывал настолько часто, насколько и выигрывал.
Джон Эрлихман, также помощник президента, считал мои действия трусливой процедурой. В 1971 году, нуждаясь в получении участка земли, находящегося во владении сухопутных войск на Гавайях, для национального парка, Эрлихман решил, что поучит меня тому, как надо иметь дела с Лэйрдом. Следуя административной теории управления, согласно которой Белый дом считался превыше всего, Эрлихман, не попытавшись переговорить с кем-либо из чиновников или в конгрессе, направил прямой приказ Лэйрду отказаться от этого участка земли. Лэйрд отнесся к этой неуклюжей процедуре так, как матадор реагирует на броски быка. Он ускорил реализацию плана по использованию земли для строительства двух армейских отелей отдыха. Вместе со своим другом Мэхоном Лэйрд провел законопроект через конгресс, который аккуратненько преодолел полученную им директиву, все время уверяя, что выполнит любые приказы Белого дома, одобренные конгрессом. Отели до сих пор стоят там под контролем сухопутных войск; а национальный парк по-прежнему остается в мечтах тех, кто его запланировал. Эрлихман понял на своем горьком опыте, что существуют параметры политологии, которым не обучают в университетах, и что правота по существу дела не всегда гарантирует успех в Вашингтоне.
Как хорошо подготовленный политик Лэйрд не верил в ведение обреченных на провал сражений. Он мог решать повседневные проблемы с превеликим умением; а менее всего был озабочен теми, которые могли бы возникнуть завтра. В спокойные периоды времени он мог быть невыносимым. В кризисы был великолепен – мощный, преданный, смелый и красноречивый в вопросах отстаивания решений президента. Лэйрд работал в качестве министра обороны в то время, когда наша военная мощь находилась под непрерывными атаками со стороны большинства в конгрессе, средств массовой информации, научных кругов и разных лобби, направленных против министерства обороны. Он хранил движущую силу нашей мощи и заложил основы ее расширения, когда настроения общественности позже изменились. Мелвин Лэйрд сохранил мощь нашего государства во время чрезвычайно сложной ситуации. Это было главным достижением.
Ниже правительственного уровня был еще один эшелон влиятельных советников: председатель объединенного командования начальников штабов генерал Эрл Уилер и директор Центрального разведывательного управления Ричард Хелмс.
