Счетная палата, в свою очередь, включает совет директоров, дополненный управляющими национальных центральных банков за пределами Еврозоны. Состав Европейской счетной палаты, расположенной в Люксембурге, аналогичен составу большинства других институтов в составе Европейского союза: каждое государство-член делегирует человека, назначаемого Советом сроком на шесть лет. Далее состав Палаты избирает председателя[26 - Ст. 286 ДФЕС.].
Палата подотчетна Европарламенту и Совету. Ежегодные доклады и заключения Палаты аудиторов принимаются большинством голосов. Лиссабонский договор не внес существенных изменений в положения о Палате.
4. Источники права
4.1 Введение
Судебная практика Суда Европейского союза ясно показала, что Союз представляет собой особую правовую систему, которая сама определяет свой характер и условия действия права Союза[27 - Судебное дело Ван Генда эн Лооса и Косты / Э. Н. Э. Л. от 15 июля 1964 г.]. Европейский союз располагает всеми формами и видами союзного права для достижения своих целей.
Право ЕС обычно делится на первичное и вторичное. Однако к этому можно добавить еще одну категорию, а именно международные договоры, заключаемые Союзом. Эти три категории объединяет то, что они являются юридически обязательными положениями. Кроме того, на практике можно столкнуться с большим количеством необязательных, рекомендательных документов, которые вместе обычно называются «мягким правом» (soft law), а не официальными источниками права[28 - Используется также термин «третичный закон ЕС», что может сбить с толку, учитывая его необязательный статус.].
В то время как первичное право ЕС в основном состоит из договоров, вторичное право ЕС всегда касается обязательных документов, принятых одним или несколькими институтами, органами, ведомствами согласно ст. 288 ДФЕС[29 - В этом положении также прямо упоминаются необязательные советы и рекомендации, которые мы относим к «мягкому праву».].
В этой главе последовательно рассматриваются первичное право ЕС, вторичное право ЕС, международные соглашения и «мягкое право». Ниже мы рассмотрим способы составления правил: процедуры принятия решений в европейских институтах и процедуры, на основе которых принимаются законодательные инструментарии. В последующем внимание уделяется развитию норм вторичного права, которые мы рассматриваем как внезаконодательные инструменты. Наконец, мы рассмотрим необходимые условия, которые всегда следует учитывать при подготовке и принятии новых европейских правил.
4.2 Первичное право
Первичное право составляет правовую основу всего ЕС. По своей юридической природе это нормы международного права – международные соглашения и обычаи.
К первичному праву ЕС относится следующее:
– основные договоры ЕС (на данный момент ДЕС и ДФЕС), включая все дополнительные протоколы и приложения к ним;
– договоры о вступлении в ЕС новых членов;
– международные соглашения ЕС (например, торговые соглашения ЕС с ВТО или планируемое присоединение ЕС к Европейской конвенции о защите прав и основных свобод человека 1950);
– общие принципы права ЕС.
Особенностью норм первичного права ЕС является то, что они, в отличие от остальных норм международного права, при определенных условиях позволяют индивиду непосредственно ссылаться на них в обоснование своих субъективных прав. Национальные органы обязаны в этом случае напрямую применять нормы первичного права ЕС. В случае коллизии с нормами национального права приоритетом обладают европейские нормы.
Выделяют три условия непосредственного применения норм первичного права ЕС:
1) норма должна быть юридически совершенной, т.е. в достаточной мере ясной и определенной;
2) норма должна возлагать на государства-члены обязанность (действие или бездействие);
3) норма должна быть безусловной, т.е. не содержать оговорок или отсрочки исполнения.
Особое значение среди непосредственно действующих норм первичного права ЕС имеют Хартия прав человека[30 - Хартия ЕС по правам человека является документом, закрепляющим некоторые основные права.], имеющая согласно ч. 3 ст. 6 ДЕС равный юридический статус с основными договорами, и четыре основные экономические свободы ЕС – свободы движения товаров, услуг, рабочей силы и капитала.
Непосредственное исполнение норм первичного права ЕС происходит в первую очередь по вертикали, т.е. в отношениях между физическими и юридическими лицами ЕС (носителями прав, установленных нормами первичного права ЕС) и государствами-членами (носителями обязанности обеспечить эффективную реализацию прав). Вертикальное действие правовой нормы по общему правилу подразумевает наличие отношений субординации (подчинения), установленных национальной системой права. Приоритет права ЕС приводит к обратному эффекту, когда обязанный (физическое или юридическое лицо) и уполномоченный (государство в лице его компетентных органов) меняются местами. Эта удивительная способность права ЕС еще раз подчеркивает его уникальность.
Горизонтальное действие первичного права ЕС, т.е. в отношениях между частными лицами при отсутствии субординации, в свою очередь, возможно только в специально предусмотренных случаях.
Отдельно следует рассматривать вопрос о компетенции ЕС во внешнеполитической сфере и правомочиях на заключение международных договоров с третьими странами или международными межправительственными организациями. Первоначально Суд ЕС вывел формулу, согласно которой полномочия ЕС во внешнеполитической сфере являются отражением полномочий ЕС в сфере внутренней политики. Если какие-либо отношения внутри ЕС были урегулированы на основании нормативного акта ЕС, то и в отношениях с третьими странами по тому же вопросу компетенция ЕС является исключительной[31 - Решение Суда ЕС по делу АЕTR. EuGH Slg. 1971, 263.]. Эта формула Суда ЕС теперь закреплена нормативно в ч. 2 ст. 3 ДФЕС.
К общим принципам права ЕС, наряду с рассмотренными ранее принципами ограничения полномочий, субсидиарности и пропорциональности, относятся следующие:
– принцип демократической формы правления – равенство, представительная демократия и гражданское общество;
– принцип уважения прав и свобод человека.
К закрепленным нормативным принципам ЕС следует добавить выработанные на основе общих конституционных традиций государств-членов принципы:
– защиты доверия в случае отмены нормативных актов ЕС;
– правовой ясности.
Завершают триаду выработанные постоянной практикой Суда ЕС принципы:
– верность Евросоюзу;
– непосредственное действие права ЕС (при определенных условиях);
– приоритет права ЕС перед национальным законодательством.
4.3 Вторичное право ЕС
Источниками вторичного права Евросоюза являются различные категории правотворческих форм. Первая категория актов вторичного права – это нормативные акты, к ним относятся регламенты, директивы, рамочные решения[32 - Рамочные решения – это правовые инструменты, которые принимаются Советом ЕС с целью сближения законов и нормативных актов государств – членов ЕС.], общие решения ЕОУС, рекомендации ЕОУС[33 - Ст. 288 ДФЕС.]. Вторая категория – это индивидуальные акты, к ним относятся решения (кроме общих решений ЕОУС). Третья категория – рекомендательные акты, к которым относятся рекомендации (кроме рекомендаций ЕОУС) и заключения.
Следующей категорией актов вторичного права являются акты о координации общей внешней политики и политики безопасности, а также акты сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере. К данной категории актов относятся принципы и общие ориентиры, общая позиция, совместная акция, общая стратегия. Отдельную категорию актов составляют юрисдикционные акты – решения Суда. К источникам вторичного права относятся акты sui generis – «неофициальные» формы права, не предусмотренные учредительными договорами акты, издаваемые органами Союза (обычно выражаются как решение конкретного органа или резолюция). Последнюю категорию источников вторичного права можно обозначить как международные акты; в нее входят решения и акты представителей государств-членов, конвенции между государствами – членами EC, заключенные на основе учредительных договоров, международные договоры Европейского союза. В данной главе мы рассмотрим более подробно рекомендации, решения и международные договоры.
4.3.1 Директивы
В термине «руководящие рекомендации» есть что-то вводящее в заблуждение, поскольку данный термин предполагает отсутствие обязательной юридической силы. Однако это опять-таки юридически обязательные акты[34 - Директивы по праву ЕС. Оксфорд: Oxford University Press, 2004.]. Они всегда адресованы государствам-членам, которые обязаны следовать им: правила должны быть установлены на национальном уровне для достижения целей директивы. Мы также называем это обязательством по реализации, что ясно видно из только что обсуждавшегося запрета на внедрение правил в национальное законодательство. Например, директива ЕС об ответственности за качество продукции (85/374/EEC) внедрена в частное право стран ЕС.
Государствам-членам обычно предоставляется значительная свобода определять, как и где они хотят включить содержание директивы в национальное законодательство. Недаром ст. 288 ДФЕС гласит, что национальным институтам ЕС разрешено выбирать «форму и средства» для решения поставленных задач до тех пор, пока они в конечном итоге не достигнут своих целей. Подводя итог вышесказанному, можно сказать, что это своего рода обязательство по достижению результатов. Например, для Германии это означает, что имплементационный закон может быть принят на федеральном уровне (de Bund) или что европейские правила будут включены в законы федеральных земель (Lander). Тем не менее это всегда должно быть обязательное соглашение, гарантирующее достаточную правовую определенность и правовую защиту[35 - Суд ЕС, 5 апреля 1979 г., Дело №148/78.]
Вы ознакомились с фрагментом книги.
Для бесплатного чтения открыта только часть текста.
Приобретайте полный текст книги у нашего партнера:
