В соответствии с идеей «проверок и баланса» Комиссия несет ответственность за свои действия перед Европейским парламентом, который в крайних случаях потребует увольнения одного или нескольких членов Комиссии. Конкретные задачи Комиссии и полномочия, на которых они основаны, можно разделить на четыре сферы. Прежде всего Комиссия активна в законодательной сфере. Хотя она может самостоятельно принимать законы лишь в очень ограниченной степени, она действует на основании своего права инициативы. Как упоминалось ранее, во многих случаях Совет и Парламент могут принимать законы только в том случае, если Комиссия сначала подготовила предложение (п. 2 ст. 17 ДЕС). В порядке пояснения сразу следует отметить, что Совет и Парламент могут потребовать внесения таких предложений. Более того, в некоторых областях и для некоторых типов правил государства-члены также могут уточнять, имеют ли другие институты право инициативы. Примерами могут послужить в данном случае ст. 76, 219 ДФЕС.
Поэтому Комиссия по сравнению с прошлой ситуацией больше не имеет исключительной роли инициативы. С другой стороны, ее позиция остается сильной, поскольку Совет обычно может отклониться от законодательного предложения, представленного Комиссией, только единогласно[15 - Ст. 293 ДФЕС.].
Кроме того, Комиссия может формулировать общие стратегии и составлять многолетние программы, например программы для развития внутреннего рынка или улучшения качества европейских правил. В соответствии с вышеизложенным Комиссия обладает компетенцией в исполнительной сфере, например когда речь идет о принятии правил, которые придают дальнейшее содержание законодательным актам, на основе предварительного разрешения Совета.
На практике такие правила часто разрабатываются после консультаций с национальными экспертами на основе процедур, называемых комитологией[16 - Комитология – это система многочисленных комитетов, созданных Советом министров при Европейской комиссии, в которых отслеживается исполнение принятых законодательных решений Евросоюза.]. В этой категории далее отмечается, что Комиссия исполняет годовой бюджет ЕС и управляет соответствующими программами и фондами[17 - Ст. 290 и 291 ДФЕС.].
Координационная задача Комиссии двоякая. С одной стороны, Комиссия тесно сотрудничает с государствами-членами в координации политики Союза, чтобы обеспечить ее бесперебойную работу. Мы видим пример этого в сфере общественного здравоохранения, где политика Союза дополняет политику государств-членов (п. 1 ст. 168 ДФЕС). Государства-члены по согласованию с Комиссией координируют свою политику и программы в области общественного здравоохранения.
С другой стороны, Комиссия правомочна выдвигать инициативы по заключению соглашений между институтами Союза, так называемых межинституциональных соглашений. Соглашения такого типа устанавливают административные рамки для повышения эффективности работы в Союзе и предотвращения конфликтов между учреждениями путем надлежащей координации сотрудничества[18 - Понятное Европейское право. С. 97; Шахид М. Boom Juridisch. 2021.].
3.1.3 Совет министров
В этом институте Европейского союза (называемом просто Советом министров или Советом) представлены правительства 27 государств – членов ЕС. Совет осуществляет законодательные и бюджетные функции совместно с Европейским парламентом. Это означает, что Совет должен одобрить любое законодательное предложение Европейской комиссии и любой предлагаемый бюджет ЕС. Таким образом, национальные правительства могут оказывать влияние на ЕС через Совет. Совет также принимает решения по внешней политике и политике безопасности.
Совет собирается в разном составе в зависимости от обсуждаемой области политики. Например, если в заседании примут участие 27 министров сельского хозяйства, он будет называться Сельскохозяйственным советом. По экономическим и финансовым вопросам создан Совет по окружающей среде – Экологический совет и т. д.
Совет собирается в Брюсселе, за исключением апреля, июня и октября, когда заседания проводятся в Люксембурге[19 - .Ст. 1b Протокола (№6) о местонахождении учреждений отдельных агентств, органов и служб Европейского союза от 7 июня 2016 г.].
Помимо председательства на заседаниях, Президиум обеспечивает преемственность Совета и представляет его в отношениях с другими институтами Союза. Президиум тесно сотрудничает в группе с двумя другими государствами, входящими в состав ЕС, и предлагает три государства – члена ЕС, которые будут председательствовать одно за другим[20 - ст. 16 п. 9 ДЕС.]. Председательство в Совете, как и на заседаниях, осуществляется поочередно между государствами-членами и длится шесть месяцев[21 - Решение Совета 2016/1316/ЕС от 26 июля 2016 г., вносящее поправки в Решение 2009/908/ЕС, устанавливающее правила применения решения Совета ЕС об осуществлении председательства в Совете.]. Совет министров является частью того, что мы могли бы назвать законодательной властью в ЕС. Как указано в п. 1 ст. 16, он выполняет законодательные и бюджетные обязанности вместе с Европейским парламентом, поэтому наиболее важные правила устанавливаются только с согласия Совета. Частично по этой причине ему принадлежит решающая роль в формировании политики и координации. Учитывая состав Совета, это важная платформа, на которой могут выражаться национальные интересы, в отличие от институтов Европейского союза, которые должны продвигать общеевропейские интересы, таких как Комиссия и Центральный банк.
Для принятия решения по законодательству обычно необходимо сначала выдвинуть предложение. Совет (как и Парламент) имеет право просить Комиссию внести такое предложение[22 - Ст. 241 ДФЕС.].
Помимо законодательства, Совет принимает другие правила, например когда речь идет о введении санкций против иностранных режимов, об установлении чрезмерного дефицита бюджета государства-члена или о создании такого органа, как Европейская прокуратура[23 - Ст. 215 ДФЕС, ст.126 (5) ДФЕС.]. Более того, Совет может устанавливать всевозможные руководящие принципы, которые не являются обязательными («мягкое право» / soft law) и тем не менее приводят к руководству и корректировке национальной политики. Совет также в ограниченной степени участвует в реализации установленных правил. В этом контексте он может делегировать полномочия Комиссии, которая затем иногда должна представить на утверждение предполагаемые дальнейшие меры, прежде чем они вступят в силу.
3.1.4 Европейский совет
Название Европейский совет возникло еще в 1974 г. Тогда так назывались встречи глав европейских государств. С самого начала это был политический форум, где обсуждались актуальные проблемы европейской интеграции. В официальных документах название Европейский совет впервые было закреплено в Едином европейском акте 1986 г. С тех пор этот орган определяет общие направления европейской политики. Лиссабонский договор полностью интегрировал Европейский совет в институциональную структуру ЕС.
Европейский совет состоит из 29 участников. Это главы государств и правительств нынешних 27 государств-членов, включая президента Совета ЕС и президента Комиссии (п. 2 ст. 15 ДЕС). Кроме того, при обсуждении тем внешней политики верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности участвует в заседаниях Европейского совета. Совет избирает своего президента квалифицированным большинством голосов сроком на два с половиной года. Председатель может быть избран один раз (п. 5 ст. 15 ДЕС).
Европейский совет стремится определить общие политические направления и приоритеты Союза, обеспечивает необходимый импульс для их развития (п. 1 ст. 15 ДЕС).
Совет не имеет законодательной функции, в отличие от Европарламента и Совета министров. Европейский совет определяет общее политическое направление, принимая на своих заседаниях выводы, которые решают конкретные проблемы и определяют соответствующие направления действий или цели.
Совет собирается не реже двух раз в год (п. 3 ст. 15 ДЕС), но обычно от четырех до шести раз в год. Заседания проводятся в Брюсселе под руководством председателя.
Европейский совет также играет значительную роль в назначении ряда важных должностей внутри Союза. Например, Европейский совет участвует в выборах президента Совета. Он также выдвигает кандидата в президенты Комиссии Парламента ЕС (п. 7 ст. 17 ДЕС). Кроме того, Европейский совет также назначает Комиссию в качестве органа после ее одобрения Парламентом (Там же).
3.1.5 Суд ЕС
Суд ЕС – это независимый орган, осуществляющий функции правосудия путем обеспечения единого толкования и применения положений договоров ЕС. Лиссабонский договор внес многочисленные изменения в положения о Суде ЕС.
С момента своего создания в 1952 г. Суд Европейского союза несет ответственность за «соблюдение закона при толковании и применении» договоров ЕС.
Функции Суда Европейского союза:
– осуществление надзора за законностью действий институтов Союза;
– контроль за соблюдением государствами-членами обязательств, вытекающих из договоров;
– интерпретация законодательства Союза по запросу национальных судов.
Таким образом, Суд в сотрудничестве с судами государств-членов обеспечивает единообразное применение и толкование законодательства Союза.
Суд Европейского Союза, расположенный в Люксембурге, состоит из двух судов: Общего суда и Генерального суда (создан в 1988). Трибунал по государственной службе, созданный в 2004 г., прекратил свою работу 1 сентября 2016 г. после того, как его полномочия были переданы Генеральному суду в контексте реформы судебной структуры Союза.
Каждое государство – член ЕС имеет свой собственный язык и особую правовую систему. Вот почему Суд Европейского союза является многоязычным учреждением. Языковой режим Суда не встречается ни в одном другом судебном органе мира, поскольку языком рассмотрения дела могут быть все официальные языки Союза. Суд должен быть многоязычным, поскольку должна быть возможность общаться со сторонами на языке дела и обеспечивать распространение прецедентной практики Суда во всех государствах-членах.
Суд состоит из 27 судей и 11 генеральных адвокатов. Судьи и генеральные адвокаты назначаются по общему согласию правительств государств-членов после консультации с комитетом, который дает рекомендации о профессиональной пригодности предложенных кандидатов для выполнения соответствующих обязанностей. Они назначаются на шесть лет и могут быть переизбраны повторно. Отбор происходит из числа лиц, независимость которых не подлежит сомнению и которые отвечают всем требованиям, необходимым для назначения на высшие судебные должности в своих странах или признаны учеными-юристами.
С первых дней процесса европейской интеграции главной задачей Суда было обеспечение уважения закона при толковании и применении договоров[24 - В настоящее время п. 1 ст. 19 ДЕС.].
В конкретных случаях дела могут быть переданы в Люксембург по самым различным причинам.
Рассмотрим некоторые важные полномочия Суда.
Во-первых, это обращение за советом, или так называемой трактовкой права. Суд сотрудничает со всеми судами государств – членов Европейского союза, которые являются обычными «судьями» в области права Союза. Чтобы обеспечить эффективное и последовательное применение законодательства Союза и избежать расхождений в толкованиях, национальные суды могут, а иногда и должны обратиться в Суд за дальнейшим толкованием части законодательства Союза, например для проверки совместимости своего национального законодательства с законодательством Союза. Кроме того, запрос на предварительное решение может касаться действительности акта права Союза.
Суд отвечает не в форме простого мнения, а в форме постановления или мотивированного решения. Национальный суд связан толкованием законодательства, данным при вынесении решения по переданному ему делу. Решение Суда также является обязательным для других национальных судов, которым приходится выносить решения по аналогичному вопросу.
Каждый гражданин Европы может получить разъяснения применимых к нему правил Союза в контексте предварительной справки, хотя только национальный суд обладает юрисдикцией делать ссылку.
Другой функцией Суда Европейского союза является рассмотрение заявлений о невыполнении. Согласно данной функции Суд может проверить, выполняют ли государства-члены свои обязательства в соответствии с законодательством Союза. Прежде чем дело будет передано в Суд, Комиссия сначала открывает процедуру, в ходе которой заинтересованное государство – член ЕС, являющееся ответчиком по делу, может представить свои замечания по возражениям, выдвинутым против него. Если сторона ответчик не удовлетворит требования, указанные в соответствии с этой процедурой, иск о нарушении законодательства Союза может быть подан в Суд.
Эта апелляция может быть подана Комиссией (что наиболее распространено на практике) или государством – членом ЕС. Если Суд установит нарушение, государство-член должно выполнить обязательства Суда, указанные в решении. Если после дальнейшей апелляции Комиссии Суд установит, что соответствующее государство-член не выполнило решение, он может обязать это государство-член выплатить единовременную сумму и/или штраф.
Немаловажной функцией Суда ЕС является подача искового заявления об аннулировании. Этим действием истец добивается отмены акта института ЕС или органа Союза (в частности, постановления, директивы, решения). Иски, предъявленные государством-членом против Европейского парламента и/или Совета (за исключением актов последнего о государственной помощи, исполнительных полномочиях) или институтом Союза против другого института внутри самого Союза, оставлены на усмотрение Суда. Генеральный суд обладает юрисдикцией первой инстанции в отношении всех других исков этого типа, в том числе исков, возбужденных частными лицами.
3.1.6 Европейская счетная палата и Европейский
центральный банк
Европейский центральный банк – один из главных органов, определяющий совместно с национальными правительствами финансовую политику ЕС. Порядок деятельности данного банка определен в ст. 282—284 ДФЕС. Европейский центральный банк образует совместно с национальными центральными банками Европейскую систему центральных банков. Банк обладает правоспособностью и полностью независим в своей деятельности. Органы ЕС и правительства стран ЕС обязаны уважать независимость ЕЦБ (ст. 130 и п. 3 ст. 282 ДФЕС). Образцом послужил немецкий Бундесбанк. Совместно с центральными банками стран ЕС, официальной валютой которого является евро, ЕЦБ образует Еврозону. Главной задачей ЕЦБ является поддержание стабильности цен внутри Еврозоны и предотвращение кризиса неплатежеспособности национальных банковских систем. С этой целью ЕЦБ в соответствии с ч. 2 ст. 127 ДФЕС осуществляет следующие меры:
– определение и проведение кредитно-денежной политики ЕС путем установления ставки рефинансирования и контроля за эмиссией;
– проведение валютно-обменных операций;
– хранение и управление валютными резервами стран Еврозоны;
– обеспечение бесперебойного функционирования платежной системы Еврозоны.
Европейский центральный банк основан во Франкфурте. По своей структуре он достаточно сложен и имеет правление, совет директоров и генеральный совет. Исполнительный совет, состоящий из президента, вице-президента и четырех других членов, является высшим органом и назначается Европейским советом сроком на восемь лет. Управляющий совет состоит из этого руководства, дополненного управляющими национальных центральных банков Еврозоны. Президент Совета и член Европейской комиссии также могут участвовать в управлении[25 - Ст. 283 ДФЕС.].
Кроме того, ЕЦБ имеет право совещательного голоса при подготовке любых актов органами ЕС и национальными финансовыми органами, затрагивающих сферу его компетенции. ЕЦБ в лице Дирекции имеет право давать указания Центробанкам Еврозоны относительно осуществления кредитно-денежной политики.
Европейская счетная палата – прежде всего, аудиторский орган. Это означает, что учреждение контролирует доходы и расходы Союза, может выражать свое мнение о его эффективности. В прошлом это приводило к критическим сообщениям, например о расходовании инновационных фондов, создании европейской спутниковой системы и недостаточном контроле за фондами общей политики в области рыболовства.
