Провалы государства. Общество, рынки и правила

Wilfred Dolfsma

Government Failure. Society, Markets and Rules

© Edward Elgar Publishing Ltd, 2013

© Издательство Института Гайдара, 2017

Слова признательности

Эта книга в значительной степени основывается на результатах моей предыдущей работы, в которой мне повезло участвовать вместе с друзьями и коллегами. Я искренне благодарен Джейн Клэри, Джону Финчу, Кору Гриту, Киллиану Маккарти и Роберту Макмастеру, с которыми мы вместе трудились над осуществлением отдельных исследовательских проектов. В процессе работы я осознал истинные причины своего участия в них (помимо радости, которую приносила мне совместная работа) – все вместе эти проекты образовали единое целое. Мои друзья и коллеги внесли важнейший интеллектуальный вклад в написание этой книги. Без их доброжелательной поддержки она никогда не стала бы тем, чем является сейчас – надеюсь, что вы воспримете ее как источник, полезный для ученых и студентов, политиков и более широкой аудитории, для всех, кто ищет ответа на вопрос о должном месте и роли государства (и экономики).

Некоторые из научных результатов, о которых рассказывается в этой книге, были впервые опубликованы в журналах Journal of Economic Issues, Research Policy и Review of Social Economy. В «Провалы государства» они были включены в пересмотренных формулировках. Я хотел бы выразить огромную благодарность редакторам, ассоциациям и издательствам названных выше журналов за разрешение воспроизвести эти публикации.

Некоторые главы книги основываются на материалах, опубликованных ранее, и используются здесь в пересмотренном виде:

Dolfsma, W. (2005), «Towards a dynamic (Schumpterian) welfare theory», Research Policy, 34(1), 69–82. Copyright © 2012 by Elsevier B. V. Used by permission of Elsevier, Inc. All rights reserved. Not for reproduction.

Dolfsma, W., J. Finch and R. McMaster (2005), «Market and society: (how) do they relate, and contribute to welfare?», Journal of Economic Issues, 39(2), 347–356. Reprinted from the Journal of Economic Issues by special permission of the copyright holder, the Association for Evolutionary Economics.

Dolfsma, W. (2006), «IPRs, technological development and economic development», Journal of Economic Issues, 40(2). Reprinted from the Journal of Economic Issues by special permission of the copyright holder, the Association for Evolutionary Economics.

Dolfsma, W., J. Clary and H. Jensen (2010), «Sen on public policy: private incentives, public virtues?», Review of Social Economy, 68(2), 227–236. Reprinted from the Review of Social Economy by special permission of the copyright holder, the Association for Social Economics.

Dolfsma, W. (2011), «Government failure – four types», Journal of Economic Issues, 45(3), 593–614. Copyright © 2013 by Association for Evolutionary Economics. Used by permission of M. E. Sharpe, Inc. All rights reserved. Not for reproduction.

Dolfsma, W., J. Finch and R. McMaster (2011), «Identifying institutional vulnerability: the importance of language, and system boundaries», Journal of Economic Issues, 45(4), 805–818. Copyright © 2013 by Association for Evolutionary Economics. Used by permission of M. E. Sharpe, Inc. All rights reserved. Not for reproduction.

Dolfsma, W. and R. McMaster (2011), «Policy conflicts: market-oriented reform in health care», Journal of Economic Issues, 45(2), 309–316. Copyright © 2013 by Association for Evolutionary Economics. Used by permission of M. E. Sharpe, Inc. All rights reserved. Not for reproduction.

Глава 1

Введение в проблему провалов государства

Государство, каким бы оно ни было, обязано серьезно относиться к интересам всех членов общества. Основной посыл Великой хартии вольностей (была составлена в 1215 г.) в некотором смысле заключался в ограничении власти короля и установлении, что в своем правлении он должен руководствоваться не только собственным благом. Тем не менее Томас Гоббс в «Левиафане» (1651) утверждал, что только государство способно избавить человека от постоянных терзаний под «страхом смерти, бедности или другого бедствия», от «одинокой, бедной, беспросветной, тупой и кратковременной» жизни. Левиафан – это библейское морское чудище, часто воспринимаемое как сам дьявол. Может показаться, что Гоббс выступал за деспотическое правление, но, возвращаясь к «Государству» Платона (360 г. до н. э.), мы убеждаемся, что многие видели способность Левиафана оказывать благотворное влияние на общество. Государство или некий воплощающий его (в понимании Никколо Маккиавелли) «Государь» (1513) служат интересам определенного общества и имеют право использовать любые средства в отношении как его членов, так и внешних лиц.

Томас Мор, описывая в своей «Утопии» (1516) идеальное общество, по-видимому, расходится с Т. Гоббсом в том, что следует приветствовать любое государство, устанавливающее определенные правила, до тех пор, пока они применяются ко всем и каждому.

Мор, почитаемый Римско-католической церковью, в коммунистических странах и либертарианцами, был предтечей Карла Поппера с его «Открытым обществом» (1945). Сходным образом Дж. С. Милль в статье «О свободе» (1859) высказывал мнение, согласно которому государство, представляя интересы общества, может оказаться неэффективным, потерпеть неудачу и не оправдать наших ожиданий. В соответствии с утилитарным подходом, на котором основывается аргументация Милля, вероятность такого рода события гораздо ниже, чем возможный провал государства, опирающегося на индивидуальные (естественные) права, о чем рассуждает Джон Локк в своем «Втором трактате о правлении» (1689).

Утверждение о том, что государства и правительства время от времени могут терпеть неудачи и провалы, в значительной степени основывается на доводе о неминуемой их неэффективности, приведенном Фридрихом Хайеком в «Дороге к рабству» (1944). В ней содержится предупреждение «об опасности тирании, которая является неизбежным результатом государственного контроля над экономическими решениями посредством централизованного планирования». Страшные события Второй мировой войны были восприняты как предвестие ужасов мирного времени; поэтому обсуждение экономических выгод централизованного планирования привело к широким дебатам. Хайек, вместе со своим коллегой, австрийским экономистом Людвигом фон Мизесом, настаивали на том, что государство, его правительство per se, не способно организовать сбор и обработку всей информации, используемой для централизованной разработки различных планов, на основе которых функционирует коммунистическое народное хозяйство (одновременно были сделаны первые шаги к созданию такой научной области, как информационная экономика). Эта точка зрения значительно отличалась от позиции наиболее авторитетной в то время национальной экономической ассоциации:

1. Мы рассматриваем государство как институт, положительная помощь которого является одним из необходимых условий прогресса человеческого общества[1].

Несмотря на то что в соответствии с первым пунктом первого устава Американской экономической ассоциации государство исполняет благотворные с точки зрения общества функции, в наши дни экономисты весьма скептически оценивают его роль в народном хозяйстве. Помимо экономической теории и политической философии либертарианства важную роль в широком распространении этой точки зрения сыграли Айн Рэнд (с романом «Атлант расправил плечи», опубликованным в 1957 г.), а впоследствии – правительства Рональда Рейгана и Маргарет Тэтчер. Если обратиться к современному обществу, не может ли государство занять в нем роль, позволяющую представлять общественные интересы перед лицом экономической реальности?

Беды и напасти, обрушившиеся в последние годы на экономику, отрицательные результаты и последствия которых до сих пор не преодолены в самых разных странах мира (McCarthy and Dolfsma 2009), показали, что роль государства в обществе должна состоять по крайней мере в установлении правил, которым следовали бы игроки. Без этих правил, ввести которые способно только государство, экономика впадает в амок, или, проще говоря, «съезжает с катушек».

Следовательно, государство необходимо, но его начинания могут потерпеть провал. В то же время в политико-философских по своему характеру дискуссиях довольно редко обсуждаются вопросы, когда государство терпит провал и в чем состоит этот провал. Если же их задают, то обсуждение вращается вокруг уровней государственных расходов (Tanzi 2011): чем крупнее доля общественных расходов в валовом внутреннем продукте (ВВП), тем заметнее провалы правительства. Данный подход к изучению вопроса о надлежащем месте и роли государства в обществе представляется нам приблизительным, едва ли не примитивным. Наиболее наглядно простота (которая хуже воровства) этой позиции, или, если пойти от обратного, фундаментальный характер дискуссии о возможных провалах государства, проявляется в случаях, когда она ведется по вопросам здравоохранения, а также стимулирования инноваций и технологического развития. В этих обстоятельствах преследуются более долгосрочные цели, с монетизацией которых могут возникнуть значительные трудности. Более того, такого рода монетизация нередко наталкивается на сопротивление.

В одном отношении довольно простая идея оценки провалов государства с использованием показателей общественных расходов или долга может быть вполне корректной, когда мы рассматриваем государство как представителя общества, имеющего непосредственное отношение к экономике. В социальных науках вопрос о соотношении рынка и общества является предметом горячих дебатов (более подробно см. главу 2). На уровне теории этот дискурс восходит к изучению социального порядка (уклада) и идеям Томаса Гоббса, Адама Смита и Давида Юма. В рассматриваемой нами дискуссии присутствуют множество важных идеологических «обертонов», связанных с относительной значимостью рынка для благосостояния и благополучия. Как правило, благосостояние концептуализируется в понятиях, связанных с материальными благами, и мы предполагаем, что и рынок, и общество способствуют повышению благосостояния и благополучия. Однако область рынка «соседствует» с другими различными сферами. Поэтому определенное рыночное достижение может способствовать повышению благополучия, которое не «захватывается» благосостоянием, – в этой главе данное положение отнюдь не отрицается. В процессе концептуализации соотношения рынка и общества мы уделяем более пристальное внимание периодам реформ, рассматривая в качестве примера преобразования в сфере здравоохранения.

Глава 3, в которой представлено эмпирическое исследование Киллиана Маккарти и Тао Чжу, показывает, насколько влиятельным может быть государство. Знакомство с его результатами позволяет осознать громадность «Г-фактора» (то есть фактора государства) – характеризуя происходящее на рынке, часто используют понятие «невидимой руки». Однако во многих случаях увидеть реальные последствия действий государства еще труднее, чем разглядеть причины и следствия чисто рыночных событий. Правительство, полагающееся на использование монетарных стимулов, затрагивающих внешние мотивы граждан, может функционировать отнюдь не так, как ожидают экономисты, даже такие просвещенные, как лауреат Нобелевской премии Амартия Сен.

Экономисты рассматривают рынок как принимаемую по умолчанию основу общественного порядка, обращая взгляд на роль государства только в случаях провала рынка. В то же время убедительный анализ роли правительства в экономических процессах должен начинаться с рассмотрения провалов государства как таковых. Опираясь на научные достижения институциональной экономики, экономического анализа права, а также философии права и делая особый акцент на необходимости правил ведения хозяйственной деятельности, мы развиваем в главе 5 понятие провалов государства, выделяя четыре их основных типа. Правительство имеет возможность создавать для хозяйственных процессов и акторов институциональные структуры или устанавливать правила[2], которые могут быть (1) слишком подробными, (2) слишком общими, (3) волюнтаристскими или (4) вступающими в конфликт с иными правилами, действующими в отношении других взаимосвязанных вопросов (могут носить и неэкономический характер). Провал государства иллюстрируется в контексте закона о правах на интеллектуальную собственность (ИС) в его связи с антимонопольным законодательством. В главе 6 рассматривается провал государства четвертого типа – политический конфликт – в контексте здравоохранения, а в главе 7 мы показываем, что политический конфликт, внутренне присущий политическому полю прав на ИС, оказывает реальное динамическое воздействие на технологическое и экономическое развитие.

В главе 8 прослеживаются попытки правительства (Голландии) восстановить систему предоставления услуг в системе здравоохранения, в которой «рынок» играет более значимую роль. Несмотря на высокое качество здравоохранения в этой стране и относительно низкие издержки предоставления соответствующих услуг, нам представляется, что данное обстоятельство никак не связано с недавними попытками государства возродить эту систему. В результате внедрения в систему предоставления медицинской помощи правил, подобных рыночным, возник рынок «без руля и без ветрил». «Заслуга» в этом целиком и полностью принадлежит государству, которое так и не пришло к пониманию, что рынки должны быть обеспечены адекватными правилами. Вместо этого оно «свалило в кучу» правила из различных областей или систем, не озаботившись проверкой их соответствия друг другу, вследствие чего возникла ситуация, когда их поддержка и их воспроизводство так и не стали эндемичными (что изначально было отнюдь не очевидно). Начиная с самых первых шагов правила оказались весьма уязвимыми. Концептуальному обсуждению институциональной уязвимости посвящена глава 9. Эта уязвимость возникает в процессе коммуникаций между акторами, разговаривающими друг с другом на одном языке. Для того чтобы воспринять данное положение, требуется знание аргумента Джона Серля о языке как о фундаментальном институте (Searle 1995, 2005). Язык обозначает и очерчивает границы сообщества. В отсутствие общего языка сообщество никак не способно функционировать. Язык, в свою очередь, задает границы сообщества, позволяя ему осуществлять целенаправленные внутренние коммуникации. Но языковые коммуникации сопряжены с неоднозначностью. Поэтому институциональное воспроизводство при посредстве языка представляет собой процесс с неопределенным результатом (Luhmann 1995).

Динамика народного хозяйства во все большей степени зависит от знаний. Поэтому статическая экономическая теория благосостояния, по Вильфредо Парето, является неадекватной и нуждается в дополнении, которым может выступить динамическая (шумпетерианская) теория благосостояния, признающая роль знаний и коммуникаций. В главе 10 предлагаются идеи, которые могут использоваться для ответов на вопросы о том, в какой степени вводимые и поддерживаемые государством правила позволили добиться успеха или привели к неудаче. Кумулятивный характер приращения знаний в социальной среде нередко затрудняет их распространение или обмен. Мы рассмотрим различные издержки коммуникаций, от которых зависит приращение новых знаний. Оценка изменений в законодательстве, связанном с правами на интеллектуальную собственность, позволит определить степень их воздействия на коммуникативные издержки, а значит и на экономическое благосостояние в будущем – добьется ли государство желанного успеха или в очередной раз потерпит провал?

Глава 2

Соотношение рынка и общества[3]

Одна из классификаций соотношения рынка и общества представлена на рис. 2.1–2.3, отображающих три возможных широких способа его восприятия. На рис. 2.1 рынок (или рынки) представлены как две отдельные области. Очевидно, что примером данной трактовки является неоклассическая экономическая теория, а именно вальрасианский подход[4]. Рынок и общество остаются разделенными во все времена. Безусловно, точка зрения на рынок, которая содержится в литературе, является в высшей степени абстрактной, – по словам Фрэнка Хана, рынки всего лишь «придуманы» – вследствие чего ее реалистический характер может быть поставлен под сомнение. Посягательство рынка на общество приводит к возникновению, по крайней мере у некоторых, чувства отчуждения, в том смысле, в котором мог бы начать изложение своей теории Карл Маркс. Появление этого чувства может быть вызвано различиями в мотивах, которые движут людьми в обеих сферах, их различным ви́дением мира в те моменты, когда они воспринимают себя пребывающими в одной и в другой сферах (van Staveren 2001; Le Grand 2003). Кроме того, рис. 2.1 представляет еще одну точку зрения на соотношение рынка (рынков) и общества. Имеется в виду позиция Талкотта Парсонса и Нейла Смелзера (Parsons and Smelser 1956). По мнению этих исследователей, различные рынки (nota bene: во множественном числе) зарождающиеся и развивающиеся на границах различных сфер, такие как полития и другие подсферы общества, фактически изолируют данные сферы друг от друга (Finch 2007).

Рис. 2.1. Сепаратистская точка зрения: отдельные друг от друга рынок и общество

Второй подход к концептуализации рынка по отношению к обществу наиболее последовательно представлен в трудах Карла Поланьи (Polanyi 1944; Поланьи 2002) и Марка Грановеттера (Granovetter 1985; Грановеттер 2002). Рынок воспринимается ими как неизбежно и глубоко встроенный в общество в целом, включая такие рыночные институты, как деньги и фирма. В данном случае рост сферы рыночных отношений может интерпретироваться как расширяющийся эллипс в рамках более широких социальных границ, отображенных на рис. 2.2. Растущий рынок взаимодействует с обществом, в процессе чего изменяются и первый и второе, даже тогда, когда рынок концептуально имеет генерализованные черты (Rosenbaum 2000). Установление воздействий растущего рынка на общество неоднозначно. Действительно, проведение границ между рынком и обществом носит бессистемный характер, что признают специалисты и по социальной, и по институциональной экономической теории (Waller 2004; Dolfsma and Dannreuther 2003b). Отсюда последствия расширения сферы рыночных отношений далеко не очевидны даже в тех случаях, когда повышение материального благосостояния не вызывает сомнений. Институциональные и социальные экономисты должны задать вопрос: «Какой ценой?» Поскольку расширение сферы рыночных отношений вызывает изменения в обществе, сравнение возникшей ситуации с предшествующим положением представляет собой сложную задачу. Очевидно, что проведение такого сравнения с точки зрения благосостояния по Вильфредо Парето невозможно, поскольку его структура основана на подходе, согласно которому рынок и общество – это две отдельные сферы (рис. 2.1)[5].

Рис. 2.2. Вложенная точка зрения: рынок встроен в общество

Согласно точке зрения, на которой основываются кейнсианские концепции государства всеобщего благосостояния, рынок рассматривается как регулируемый господствующими социальными или социетальными ценностями, такими как нормы распределительной справедливости, и являющийся элементом этой системы ценностей (рис. 2.2) (O'Hara 2000; Fine 2002). С точки зрения справедливости распределения процесс либерализации и приватизации («реформа») сводится к ослаблению роли государства, что рассматривается как сдвиг в системе ценностей в направлении отдельной личности, а также в направлении негативной свободы. В этой перспективе государство рассматривается как аппарат насилия, а рынок – как область свободы (van Staveren 2001).

С другой стороны, рынок можно рассматривать не как монолитный, но как гетерогенный феномен (Hodgson 1999)[6]. На рис. 2.3 мы видим результат размытия границ Парсонса-Роббинса между экономической и социальной областями, когда утверждается, что условием функционирования рыночной системы является присутствие в рыночном контексте нерыночных элементов. Это не означает, что «социетальные» элементы рождаются рынком, что общество всецело подчинено рынку или находится в его тени. Данная точка зрения в значительной степени зависит от того, как определяется рынок, и, как представляется, требует применения строгого определения, согласующегося с «контрактным» (договорным) подходом, предполагающим повсеместное распространение отношений рыночного типа между агентами (Hodgson 1999)[7]. По сравнению с двумя предыдущими подходами в данном случае имеет место принципиально иной взгляд на природу роста рынка. Используемые аргументы относятся не только к вторжению конкретных рынков в другие области общества, но к тому, как на них распространяется мыслительный процесс рыночного типа и связанные с ним способы мышления и восприятия. По Джеффри Ходжсону и другим авторам, такого рода экспансия возможна, но она ни в одном из случаев не способна полностью «затенить» все элементы «общества» в пределах рынка не подвергая опасности саму себя. Даже тогда, когда Ходжсон не дает точного определения «примесного состояния» и не указывает, явным образом, к чему оно относится, мы понимаем, что присутствие «примесей» связано с мотивами акторов и их отношениями друг с другом. Как представляется, это соответствует точке зрения Ходжсона (Hodgson 1999).

Рис. 2.3. Примесная точка зрения: общество в границах рынка

Таким образом, взгляд на вклад рынков в благосостояние зависит от концептуализации соотношения рынка и общества. Восприятие экономики (сферы экономических отношений) как сферы, существующей отдельно от общества, сопровождается убеждением о том, что рынки с необходимостью вносят вклад в благосостояние. Учитывая, что в соответствии с мейнстримом экономической теории рыночные отношения имеют самое широкое распространение, мы утверждаем, что вышеизложенное является корректным отображением экономической ортодоксии. В экономической теории преобладают функциональные концепции рынка – в соответствующих условиях рынок является проводником эффективности; отсюда он порождает благосостояние, а также благополучие. Создание этих условий задает направления политики. В то же время «сепаратистская» точка зрения отнюдь не является единственно возможной перспективой рассмотрения соотношения общества и экономики. Есть еще по крайней мере две точки зрения, которые приняты и развиваются в институциональной и социальной экономической теории, а также в других научных дисциплинах. Три точки зрения на соотношение экономики и общества могут использоваться для уточнения взаимодействий между рынком и обществом.