За кулисами саммита «Группы восьми» в Санкт-Петербурге
Сергей Александрович Пивоваров
За кулисами саммита «Группы восьми» в Санкт-Петербурге
Об авторе
Пивоваров Сергей Александрович. Родился в 1949 году.
В 1968–1995 годах служил в Вооруженных Силах СССР и РФ. Воинское звание – полковник в отставке. Участник боевых действий в Афганистане, награжден орденом Красной Звезды, орденом Красного Знамени ДРА, имеет более 10 медалей за службу в ВС СССР и РФ.
С 1995 по 2005 год работал в сфере информационного и политического консалтинга (выборы и урегулирование социальных взаимоотношений в регионах России).
В период с 2005 по 2012 год занимался вопросами подготовки и проведения крупных международных мероприятий (саммитов), участвуя в деятельности секретариатов Оргкомитетов по подготовке и проведению саммитов: «Группы восьми» в Санкт-Петербурге, Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) в Екатеринбурге, форума АТЭС во Владивостоке в 2012 году.
2005–2008 гг. – советник департамента Управления Президента Российской Федерации по внешней политике Администрации Президента РФ.
2008–2012 гг. – главный советник Секретариата Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Шувалова И.И.
За большой вклад в организацию саммита «Группы восьми» (2006 г.) награжден медалью ордена «За заслуги перед Отечеством» II степени.
Награжден Грамотой Правительства РФ «За многолетнюю безупречную и эффективную государственную службу» (2009 г.).
Имеет классный чин «государственный советник 2 класса».
Автор статей в «Независимой газете», журнале РАН «Азия и Африка сегодня», профессиональных PR-изданиях.
Предисловие
Во-первых, несколько слов о «Группе восьми». «Группа восьми» – один из ключевых неформальных форумов для координации финансово-экономического и внешнеполитического курса ведущих промышленно развитых и демократических стран мира. В нее входят Великобритания, Германия, Италия, Канада, Россия, США, Франция, Япония.
«Большая восьмерка», прежде всего, форум личностей, а не правительств или дипломатических служб. Такой формат встреч дает возможность лидерам стран – членов форума завязать прочные личные контакты и понять внешнеполитические и экономические приоритеты каждого из них.
«Группа восьми» не имеет юридически обязательных правил деятельности и органов, реализующих принятые на саммитах политические решения.
Самая известная составляющая этого «клуба» – ежегодные саммиты глав государств или правительств (лидеров).
Значение «Группы восьми» в системе международных отношений определяется политическим, экономическим и военным потенциалом ее участников.
На заседаниях «восьмерки» рассматривается широкий круг проблем, сопоставимый только с повесткой дня Генеральной Ассамблеи ООН.
В конце января 2006 года, отвечая на вопросы журнала «Дипломат» относительно председательства России в «Группе восьми», министр иностранных дел России С. Лавров так охарактеризовал роль этого форума: «На «восьмерке» лежит особая ответственность за решение актуальных политических, социально-экономических и гуманитарных проблем. В силу этого к ней приковано самое пристальное внимание международного сообщества. От «Группы» справедливо ожидают мощных политических импульсов, реально способствующих эффективному противодействию таким вызовам современности, как обеспечение устойчивого роста и развития всех стран мира; преодоление голода, нищеты, болезней; сохранение окружающей среды для будущих поколений; борьба с террористической и наркоугрозой; урегулирование мировых экономических и финансовых проблем и многим другим»[1].
Для России участие в «Группе восьми» сегодня – одно из важных направлений реализации своих национальных интересов с опорой на многосторонние инструменты взаимодействия, средство ускорения интеграции в мировую экономику, создания благоприятных внешних условий для социально-экономического подъема страны и укрепления ее государственности и демократических институтов.
Саммит глав государств и правительств восьми ведущих мировых держав – это крупное событие, определяющее не только степень сотрудничества стран-участниц, но и своими решениями влияющее на все международное сообщество.
О саммите «Группы восьми» СМИ много говорят и пишут, широко освещают в телевизионном эфире и Интернете. В то же время это мероприятие, – из-за особенностей проведения покрытое определенной завесой таинственности, отстраненное от простых граждан и любопытных исследователей международной политики и практики государственного управления.
Название очерка «За кулисами саммита «Группы восьми» в Санкт-Петербурге» привлекает читателя возможностью узнать что-то, скрытое от его взора, возможно, вопросы, невидимые стороннему наблюдателю.
В связи с этим хотелось бы привести образное сравнение мероприятий встреч лидеров ведущих государств мира (саммитов) с понятным каждому человеку механизмом. Все мы знакомы с часами. Некоторые читатели имеют возможность пользоваться большими напольными кабинетными часами, в красиво декорированном прочном корпусе, с классическим циферблатом и оригинальными стрелками, маятником и цепным механизмом, а большинство только знают о существовании таких часов. Это красивый, полезный, давно освоенный человечеством механизм, чаще всего воспринимающийся как единое целое и применяемый для ориентировки во времени. Но если внимательно посмотреть на часы с позиций наблюдателя за саммитом «восьмерки», то можно представить циферблат и стрелки как мероприятия встречи лидеров. Ведь именно они дают ориентировку о современных проблемах и путях их решения для международной общественности. Маятник, цепной механизм с гирями и с благозвучным музыкальным боем видятся как содержательное наполнение этого мероприятия. Красивый прочный корпус часов рисуется местом проведения мероприятия и элементом обеспечения его безопасности, а собственно часовой механизм со множеством больших и маленьких шестеренок, осей, винтов, пружин и балансиров воображается организационной и координационной работой государства – организатора такой встречи. Часовой механизм не видно, он скрыт внутри корпуса и находится за циферблатом. О нем мы практически никогда не думаем, а смотрим на стрелки и циферблат, слушаем мелодию музыкального боя часов.
В то же время никто из нас не будет отвергать важность и значение работы часового механизма, без него часы не будут показывать правильного времени, не будут звучать мелодия музыкального боя и двигаться маятник часов.
В часовом механизме у каждого элемента есть свои роль и функция, свое направление и скорость движения, но на эти детали обращает внимание только часовой мастер, а всеми наблюдателями часовой механизм воспринимается, как единое целое.
В этом издании сделана попытка приоткрыть «шторку» управленческого механизма, показать некоторые стороны деятельности по подготовке и проведению российского председательства в «Группе восьми» в 2006 году с использованием одного из инструментов государственного управления – Организационного комитета.
Организационный комитет – орган управления довольно распространенный. Они создаются для руководства подготовкой и проведением различных мероприятий, проводимых на международном, федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Оргкомитеты – не российская выдумка, за рубежом такая практика тоже существует.
В международных организациях имеются свои традиции и особенности работы оргкомитетов, которые должна учитывать страна, готовящая мероприятие, и пунктуально их придерживаться.
Важнейшей задачей практически каждого оргкомитета является координация действий и усилий различных участников процесса подготовки мероприятия в интересах достижения общей цели.
При этом каждый оргкомитет имеет свои особенности, которые обуславливаются масштабом и направленностью задач, периодом работы, спецификой взаимодействия с партнерами-участниками мероприятий, персональным составом оргкомитета, а также другими факторами. Вместе с тем применение этого инструмента управленческой деятельности имеет и свои закономерности, правила и нормы.
В Российской Федерации на федеральном уровне оргкомитеты создаются для подготовки к международным встречам на высшем уровне, к крупным международным спортивным форумам, таким как Олимпийские игры, Универсиада, чемпионаты мира, к юбилейным историческим датам, к юбилеям классиков литературы, музыки и искусства и другим.
У нас в стране, как правило, одновременно действуют несколько оргкомитетов, создаваемых на основании нормативно-правовых актов Президента РФ, возглавляемых руководителями Администрации Президента РФ, Управления делами Президента РФ, руководителями Правительства РФ. Кроме того, работает ряд оргкомитетов, созданных решениями Правительства РФ и федеральных министерств и ведомств. С уверенностью можно отметить, большей части представителей руководства Администрации Президента РФ, членов Правительства РФ и руководителей министерств в ранге министров и заместителей министров доводится участвовать в работе оргкомитетов, подчас нескольких одновременно.
Их работу в оргкомитетах обеспечивают многочисленные специалисты, но специфичные навыки этой работы, понимание ее сути, уход от ведомственного подхода к решению задач с позиций общегосударственного видения проблемы у большинства участников подготовки мероприятий в формате оргкомитета появляются лишь в ходе совместной работы.
Поэтому основным мотивом подготовки данного очерка было желание показать читателям и, в первую очередь, молодым людям, интересующимся проблемами государственного и общественного управления, взаимосвязями политических решений и экономических результатов, историей внешнеполитических мероприятий с участием Российской Федерации, важность и масштабность задач, решаемых оргкомитетами. В качестве примера используется деятельность Оргкомитета по подготовке и проведению саммита «Группы восьми» в Санкт-Петербурге в 2006 году.
Также издание направлено на решение частной задачи – показ направлений непосредственной организации российской стороной саммита «Группы восьми» в Санкт-Петербурге в 2006 году, опыта, который не виден простому наблюдателю и даже профессиональному журналисту, наблюдающему внешнеполитическое мероприятие на пресс-конференциях или комментирующему события со «stand-up» позиции.
Эта деятельность подчас не бросается в глаза и политикам, занимающимся проблемами содержательного наполнения того же самого мероприятия, которые в виду своей загруженности о вопросах организационных вспоминают только при возникновении в чем-то заминки.
Дополнительные трудности организаторам создает свойственная многосторонним встречам глав государств и правительств (саммитам) цикличность их проведения в одной стране, то есть между аналогичными мероприятиями проходит определенный период, длящийся несколько лет. За этот период происходят определенные изменения в политической, экономической, кадровой и других составляющих организационного ресурса руководящих органов страны.
В 2014 году Российская Федерация будет вновь председательствовать в «Группе восьми» и проведет очередной саммит на российской территории. Надеюсь, что содержание данной брошюры позволит широкому кругу специалистов более четко воспринимать действия органов государственного управления по организации встречи на высшем уровне, а политологам и сравнить в будущем некоторые параметры мероприятий.
Глава 1
Оргкомитет приступил к работе
1.1. Начало подготовки к председательству Российской Федерации в «Группе восьми» в 2006 году
На саммите «Группы восьми», прошедшем 26–27 июня 2002 года в Кананаскисе (Канада) было принято решение о переходе с 1 января 2006 года к Российской Федерации функций председателя этого «клуба ведущих государств мира».
Таким образом, Россия впервые должна была стать страной-председателем в «большой восьмерке».
Сама по себе подготовка Российской Федерации к роли страны – председателя в «Группе восьми», естественно, возлагала на Кремль дополнительную ответственность, требовала комплексной организационной работы как на международной арене, так и на внутрироссийской сцене.
К тому же, обратив свой взгляд на внешнеполитическую обстановку в мире и экономическую ситуацию в нашей стране начала 21 века, мы с вами увидим следующее. Представители многих кругов за рубежом, да и у нас в стране, мягко говоря, не вполне уверенно воспринимали Россию как полноправного члена «Группы восьми». А что уж говорить о российском председательстве в этом «клубе ведущих держав мира». Оно воспринималось скептиками достаточно спорным обстоятельством.
Этот фактор создавал определенное информационное и подчас политическое давление, а также дополнительные репутационные риски. Руководству нашей страны приходилось постоянно учитывать его при организации подготовки к председательству Российской Федерации в «Группе восьми» в 2006 году.
С учетом всех условий вопрос подготовки саммита «Большой восьмерки» в 2006 году воспринимался руководством России крупномасштабной задачей с присущими этому «клубу ведущих держав мира» спецификой, способами организации и традициями проведения. При этом учитывались особенности развития и функционирования российской системы государственной власти, состояния экономики и степени развития регионов.
К этому времени Российская Федерация уже проводила на своей территории различные внешнеполитические мероприятия в качестве партнера крупнейших мировых держав. Только в годы, предшествующие председательству России в «Группе восьми» в 2006 году, наша страна организовала и провела несколько крупных мероприятий с участием глав государств и правительств многих стран мира, в том числе празднование 60-летия победы в Великой Отечественной войне и 300-летия Санкт-Петербурга.
Кроме того, традиции и особенности организации саммитов «восьмерки» были знакомы российской стороне из практики участия наших делегаций в предыдущих встречах лидеров ведущих государств мира – «Группы восьми».
Все делегации-участницы форума предложили нам помощь и выразили желание содействовать в организации встречи. Опытом проведения мероприятия такого уровня с нами в 2005 году поделились коллеги из Великобритании и Канады. Опыт действительно богатый: в Канаде, например, есть даже специальный музей, посвященный саммиту «восьмерки».
Наши представители выезжали в командировки в эти страны для изучения опыта организации саммитов, инфраструктуры, необходимой для их обеспечения, а также традиций и атмосферы сотрудничества.
В целом председательство в «Группе восьми» было для России новой важной задачей. Поэтому одной из особенностей подготовки к нему стало общее руководство со стороны Президента Российской Федерации через своего помощника С.Э. Приходько, который возглавил Организационный комитет по подготовке и обеспечению председательства Российской Федерации в «Группе восьми» в 2006 году.
Тем самым подчеркивалась, с одной стороны, особая значимость председательства России в «Группе восьми» в 2006 году, с другой стороны, стремление сделать все возможное, чтобы подготовить решения, – придать всем мероприятиям, особенно – встрече на высшем уровне, рабочий неформальный характер и провести их в доверительной, дружественной атмосфере.
Организационный комитет по подготовке и обеспечению председательства Российской Федерации в «Группе восьми» в 2006 году начал свою деятельность 18 ноября 2004 года в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации № 543-рп. В положении об Оргкомитете, утвержденном вышеуказанным распоряжением, основные задачи определялись в таком виде:
– «подготовка концепции и плана основных мероприятий в связи с председательством Российской Федерации в «Группе восьми»;
– координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по оперативному решению задач, связанных с выполнением плана основных мероприятий в связи с председательством Российской Федерации в «Группе восьми»;
– определение объемов затрат на проведение мероприятий, предусмотренных таном, и источников их финансирования в целях подготовки соответствующих предложений Правительству Российской Федерации;
– осуществление контроля за выполнением плана основных мероприятий и целевым использованием финансовых средств, выделенных на их проведение.
В целях реализации стоявших перед ним задач Оргкомитет имел право:
– запрашивать у федеральных органов исполнительной власти информационные материалы по вопросам, относившимся к компетенции Оргкомитета;
– создавать в установленном порядке временные рабочие группы для решения вопросов, относившихся к компетенции Оргкомитета.[2]
В работе Оргкомитета, продолжавшейся более двух лет, можно выделить несколько основных этапов и направлений деятельности.
Хронологически этапы можно условно распределить следующим образом:
первый – постановка задач, подбор кадров, определение алгоритма и формата работы: ноябрь 2004 – ноябрь 2005 года;
второй – организаторская и координационная работа по подготовке к саммиту: ноябрь 2005 – июнь 2006 года;
третий – обеспечение мероприятий саммита: июль 2006 года;
четвертый – взаимодействие с партнерами и подведение итогов председательства: август – декабрь 2006 года;
пятый – завершающие мероприятия и сдача документов в архив: январь – май 2007 года.
Решение новых задач начиналось непросто для Оргкомитета.
Следует отметить, что за первый год работы Оргкомитета Президент Российской Федерации выпустил четыре распоряжения на тему вышеуказанного Организационного комитета. Об изменениях в составе Оргкомитета и, соответственно, в подходах к решению некоторых задач подготовки свидетельствуют Распоряжение Президента Российской Федерации от 05 августа 2005 года № 347-рп[3] и Распоряжение Президента Российской Федерации от 3 ноября 2005 года № 514-рп.
Состав Оргкомитета утверждался Президентом России. В состав Оргкомитета в августе 2005 года были включены представители Администрации Президента Российской Федерации, Управления делами Президента Российской Федерации, представители силовых структур, Аппарата Правительства, министерств, Северо-Западного федерального округа и города Санкт-Петербурга, всего 21 человек.
Председателем Оргкомитета был назначен помощник Президента Российской Федерации С.Э. Приходько[4].
Членами Оргкомитета являлись:
В.И. Кожин, Управляющий делами Президента Российской Федерации (заместитель председателя Оргкомитета);
Е.А. Муров, директор ФСО России (заместитель председателя Оргкомитета);
И.И. Шувалов, помощник Президента Российской Федерации (заместитель председателя Оргкомитета, российский шерпа в «Группе восьми» в 2006 г.);
С.Ю. Вязалов, заместитель начальника Управления Президента Российской Федерации по внешней политике (руководитель секретариата Оргкомитета);
Т.А. Голикова, заместитель Министра финансов Российской Федерации;
Г.О. Греф, Министр экономического развития и торговли Российской Федерации;
A.A. Громов, пресс-секретарь Президента Российской Федерации;
Ю.Н. Исаков, посол по особым поручениям МИД России, специальный представитель Министра иностранных дел России по вопросам подготовки и проведения саммита «Группы восьми» в России в 2006 году;
С.И. Кисляк, заместитель Министра иностранных дел Российской Федерации;
И.И. Клебанов, полномочный представитель Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе;
B.И. Колмогоров, руководитель службы оперативной информации и международных связей ФСБ России;
A.Л. Кондаков, директор Департамента экономического сотрудничества МИД России (внешнеполитический су-шерпа в «Группе восьми»);
И.Е. Левитин, Министр транспорта Российской Федерации;
B.И. Матвиенко, губернатор Санкт-Петербурга;
C.Е. Нарышкин, руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации;
Э.А. Памфилова, председатель Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека (включена в состав Комитета распоряжением Президента Российской Федерации от 3 ноября 2005 года№ 514-рп);
Д.С. Песков, первый заместитель пресс-секретаря Президента Российской Федерации;
М.А. Травников, заместитель директора Департамента международного сотрудничества Аппарата Правительства Российской Федерации;
A.C. Фролов, заместитель начальника Протокольно-организационного управления Президента Российской Федерации;
A.A. Чекалин, первый заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации;
И.О. Щеголев, руководитель протокола Президента Российской Федерации.
Назначение Председателем Оргкомитета помощника Президента Российской Федерации С.Э. Приходько и возложение организующих и координирующих функций по подготовке и обеспечению российского председательства в «Группе восьми» на Администрацию Президента России свидетельствовали о приоритете политической составляющей в процессе запланированной подготовки к мероприятиям.
Утверждение состава Оргкомитета Президентом Российской Федерации подчеркивало особую государственную важность решаемых задач, накладывало повышенную ответственность на лиц, работавших в составе Оргкомитета, придавало им дополнительную значимость в глазах коллег и общественности. Эти факторы мотивировали на качественное и своевременное решение поставленных Президентом России задач.
Включение в состав Оргкомитета высококомпетентных и ответственных по основной должности «за решение задач, связанных с выполнением плана основных мероприятий в связи с председательством Российской Федерации в «Группе восьми»[5], отсутствие в нем «почетных членов» способствовало конструктивной работе Оргкомитета. Забегая вперед, можно сказать, что все заседания Оргкомитета после августа 2005 года проходили в деловой, конструктивной атмосфере, вынесенные на обсуждение вопросы решались оперативно. Как правило, заседание Оргкомитета продолжалось 30–50 минут.
Значительное время на первом этапе работы потребовалось для отработки инструментария обеспечения деятельности Оргкомитета, на создание дееспособной организационной схемы Оргкомитета, на определение функциональных задач рабочих групп и формирование их состава.
Поскольку Оргкомитет возглавил представитель Администрации Президента России, то возникли определенные сложности в механизме реализации решений. Эти сложности вытекали из реалий российской государственной системы, в которой Администрация Президента России, являясь постоянно действующим органом, обеспечивающим деятельность Президента Российской Федерации, находится как бы над органами исполнительной и законодательной власти нашей страны, но прямых рычагов воздействия на эти ветви власти не имеет. Ее влияние осуществляется через нормативно-правовые акты Президента России (поручения, распоряжения, указы).
Поэтому п. 10 Положения об Оргкомитете предусматривал:
«Решения, принимаемые Оргкомитетом, доводятся до заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в виде выписок из протокола.
На основании решений Оргкомитета могут подготавливаться проекты актов Президента Российской Федерации».
Но такая трактовка взаимодействий субъектов, участвующих в подготовке и проведении российского председательства в «Группе восьми», несущественно влияла на реализацию решений Оргкомитета, и в дальнейшем она была скорректирована.
С позиций сегодняшнего времени можно утверждать, что отработка этого механизма продолжается и поныне. Возьмем для сравнения два документа: «Положение об Организационном комитете по подготовке и обеспечению председательства Российской Федерации в «Группе восьми» в 2006 году», утвержденное распоряжением Президента Российской Федерации от 18 ноября 2004 г. № 543-рп и «Положение об Организационном комитете по подготовке и обеспечению председательства Российской Федерации в «Группе восьми», утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 7 июня 2011 г. № 706 (см. табл. № 1).
Сравнивая эти два документа, видим: во-первых, решение о создании Оргкомитета теперь оформляется Указом Президента Российской Федерации, а не распоряжением, как это было в период подготовки к первому председательству России в «Группе восьми». Такая практика была введена по итогам работы Оргкомитета по подготовке и обеспечению председательства Российской Федерации в «Группе восьми» в 2006 году.
(Согласно ст. 90 Конституции Президент РФ издает указы и распоряжения (правовые акты), с помощью которых реализует свои полномочия.
Указы содержат решения Президента РФ нормативного характера и представляют собой нормы и правила действий, рассчитанные на длительное и многократное применение и относящиеся к неопределенному кругу субъектов. Большую, чем Указы Президента России, юридическую силу имеют только Конституция России и федеральные законы.