Муниципальное право Российской Федерации

§ 2. Территориальные основы местного самоуправления

Организация и деятельность местного самоуправления неразрывно связана с определенной территорией, в границах которой она и осуществляется. Такой территорией является муниципальное образование. Этот термин впервые был установлен в Федеральном законе 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Согласно ст. 1 этого Закона «Муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляются местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».

В этом определении четко были выделены основные признаки муниципального образования.

1. Территориальные пределы осуществления местного самоуправления. В этих границах могут находиться территории различных видов. Это могут быть:

– отдельные поселения, например, города, станицы, поселки и другие населенные пункты;

– территории, в границах которых может находиться несколько отдельных поселений (населенных пунктов), например, район (уезд), объединяющий в своем составе поселки, деревни, хутора и т. д., сельский округ (волость, сельсовет) и др.;

– часть отдельного поселения, например, район в городе (в крупных городах, имеющих районное деление).

В состав территории муниципального образования входят все земли, расположенные в его границах. Эти земли могут различаться как по форме собственности, т. е. находиться в государственной, муниципальной, частной, смешанной и другой собственности, так и по своему целевому назначению – земли общего пользования, рекреационные земли, сельскохозяйственного назначения; земли, занятые лесами, и т. д.

Однако не всегда вышеперечисленные территории могут рассматриваться как муниципальные образования. Чтобы признаваться таковыми, необходимо наличие и других признаков.

2. Наличие на данной территории муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления. Это означает, что

– во-первых, население данной территории избирает органы местного самоуправления, юрисдикция которых ограничена соответствующими территориальными пределами и решением вопросов местного значения;

– во-вторых, органы местного самоуправления самостоятельно и от имени населения муниципального образования формируют муниципальную собственность и управляют ею. То есть в границах данной территории существуют объекты, находящиеся в собственности данной территории (ее населения). Это могут быть здания, сооружения, различные предприятия, земли и природные ресурсы, жилой и нежилой фонд и т. д. Муниципальная собственность признается и гарантируется Конституцией РФ наравне с государственной, частной и иными формами собственности;

– в-третьих, органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Следовательно, данная территория функционирует на началах самообеспечения и самофинансирования за счет собственных средств. Однако наличие местного бюджета не влечет за собой полную финансовую независимость от государства. Как правило, собственных финансовых ресурсов недостаточно, и государство оказывает муниципальным образованиям различную финансовую помощь в виде дотаций, субвенций, кредитов, займов и т. д.

3. Обязательным признаком муниципального образования является участие населения в решении вопросов его территориального устройства. Данное положение содержится в п. 3 ст. 12 и п. 1, 2 ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах…» Участие населения в решении территориальных вопросов проявляется в следующем:

1) установление и изменение границ муниципальных образований (в том числе при их образовании, преобразовании или упразднении) осуществляется по инициативе населения наряду с органами государственной власти и местного самоуправления;

2) не допускается изменение границ муниципального образования без учета мнения населения соответствующей территории.

Мнение населения при этом может быть выражено в различных формах – путем проведения местного референдума, консультативных опросов и т. д. Конкретные гарантии учета мнения населения по этому вопросу устанавливаются законодательством субъектов РФ. Соответствующие нормы содержатся либо в специальных законах субъектов Федерации о порядке образования, преобразования, изменения и (или) упразднения муниципальных образований (например, закон Республики Марий Эл от 2 июля 1998 г.), либо в законах субъектов РФ о местном самоуправлении и о территориальном устройстве данного субъекта Федерации (в том случае, если в нем отсутствует отдельный закон о муниципальных образованиях).

Так, в соответствии с Законом от 20 декабря 1995 г. в редакции от 23 апреля 1997 г. «О местном самоуправлении в Архангельской области» население городских и сельских поселений может на основании собственного добровольного волеизъявления и в соответствии с нормативными правовыми актами области о референдуме (сходе) образовывать новые территории местного самоуправления, избирать органы местного самоуправления (вне существующих административно-территориальных единиц). В этом случае областным представительным (законодательным) органом утверждаются необходимые изменения в административно-территориальное деление области (п. 2 ст. 7).

В Удмуртской Республике принят специальный закон, обеспечивающий участие населения в изменении границ муниципальных образований или их упразднении – Закон от 23 декабря 1997 г. в редакции от 13 января 1998 г. «О гарантиях учета мнения населения при установлении и при изменении границ муниципальных образований».

Как правило, организационное выражение участия населения в изменении местных границ осуществляется на местных референдумах или сходах (собраниях) жителей. Именно такую правовую позицию сформулировал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти Удмуртской Республики». Наиболее адекватной формой учета мнения населения при изменении территориальных границ муниципального образования либо их упразднении следует считать, как указано в данном постановлении, местный референдум.

Новый Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» несколько изменил подход к вопросам изменения границ муниципальных образований. В нем предусмотрено, что изменение границ осуществляется законом субъекта РФ, а с инициативой такого изменения могут выступить население, органы местного самоуправления, органы власти субъекта РФ и федеральные органы государственной власти. При этом изменение границ территорий осуществляется с согласия населения, выраженного либо путем референдума либо на сходах граждан, и при этом обязательно должно быть учтено и мнение представительных органов местного самоуправления (в случае, если при изменении границ муниципального образования отдельные входящие в его состав поселения будут отнесены к другим муниципальным образованиям) и с учетом мнения населения, выраженного только представительными органами, если территориальные изменения не влекут отнесения отдельных поселений, входящих в его состав, к другим муниципальным образованиям.

Аналогичный подход Закон предусмотрел и для преобразования муниципальных образований путем объединения, разделения (для поселений – с учетом мнения населения, выраженного на референдуме или сходе, для муниципальных районов – с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из районов), изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением такого статуса (мнение населения выражается на референдуме).

Вышеперечисленные признаки позволяют провести различие между административно-территориальными единицами и муниципальными образованиями. Не всякая административно-территориальная единица (район, поселок, село и т. д.) может рассматриваться как муниципальное образование – для этого необходимо иметь собственный бюджет, муниципальную собственность и выборные органы местного самоуправления. Так, например, если какой-либо поселок отвечает вышеперечисленным критериям, то он является муниципальным образованием, если в нем отсутствуют выборные муниципальные органы, не сформирован местный бюджет и нет объектов муниципальной собственности, значит, он является просто населенным пунктом (административно-территориальной единицей) в рамках какого-либо муниципального образования.

Кроме того, как уже говорилось, изменение территориальных границ муниципальных образований возможно лишь при участии населения, в то время как административно-территориальное деление субъектов РФ проводится их законодательными актами в одностороннем порядке.

Конституция РФ и Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах…» четко не оговаривают, какие именно территории должны рассматриваться в качестве муниципальных образований и иметь все необходимые признаки. Поэтому, исходя из того, что в них содержится примерный (открытый) перечень таких территорий, субъекты РФ применительно к своим условиям конкретизировали положения Закона и в своих правовых актах называют территории, на которых может осуществляться местное самоуправление.

Как правило, подобные нормы содержатся в законах субъектов Федерации о местном самоуправлении и об административно-территориальном делении. Например, в Законе Саратовской области от 21 ноября 1995 г. в редакции от 7 декабря 1998 г. «О местном самоуправлении в Саратовской области» установлено, что к муниципальным образованиям относится город Саратов, города области, районы области; округа (сельсоветы); поселки городского типа; села, иные населенные пункты и их объединения; закрытые административно-территориальные образования (ст. 10). Вместе с тем из-за нечеткости формулировок Конституции РФ и названного Федерального закона вытекают два положения.

Во-первых, возможность несовпадения границ муниципального образования с границами административно-территориальной единицы. Здесь законодательство субъектов РФ демонстрирует два основных подхода. Первый. Административно-территориальное деление совпадает с делением на муниципальные образования. Такая практика предусмотрена в Алтайском, Красноярском краях, Архангельской, Астраханской, Брянской областях и других субъектах РФ. В Законе от 20 декабря 1995 г. в редакции от 23 апреля 1997 г. «О местном самоуправлении в Архангельской области» даже предусмотрена специальная норма, в соответствии с которой при образовании новой территории местного самоуправления областным представительным (законодательным) органом вносятся необходимые изменения в административно-территориальное деление области.

Второй вариант территориального устройства субъекта РФ предусматривает несовпадение границ муниципальных образований и административно-территориальных единиц. Так, например, в соответствии с Законом «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Мордовия» в качестве административно-территориальных единиц и населенных пунктов рассматриваются районы республики, районы города Саранска, города республиканского значения, рабочие поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты. При этом отдельные населенные пункты могут либо входить в состав сельсоветов, либо быть административно связанными с городом, районом в городе, рабочим поселком. И в первом и во втором случае эти населенные пункты включаются в черту, но сохраняют свое наименование и статус городского или сельского населенного пункта. Похожая ситуация сложилась и в Нижегородской области, где в Реестре административно-территориального устройства приводится перечень муниципальных образований, а также поселений, расположенных на территории муниципальных образований, но не являющимися таковыми. В этом случае границы муниципальных образований поглощают территорию других административно-территориальных единиц.

Во-вторых, из конституционной нормы о том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях, вытекает также и то, что местное самоуправление не обязательно будет охватывать всю территорию субъекта РФ, хотя Федеральный закон «Об общих принципах…» четко оговаривает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ (ст. 12). Однако практика Конституционного Суда РФ свидетельствует о поддержке субъектов РФ, предусматривающих осуществление местного самоуправления на низовом уровне (в сельских поселениях), в то время как в крупных городах и районах осуществляется местное государственное управление. Эта правовая позиция была сформулирована в Постановлениях Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1997 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» и от 15 января 1998 г. «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”»[9]. Подобная организация местного самоуправления существует также в районах республик Башкортостан, Татарстан, Новосибирской области, где местное самоуправление осуществляется в малых городах, поселках, селах, городских районах.

Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. значительно изменил подход к понятию муниципального образования. В соответствии с ним муниципальным образованием признается городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Таким образом, новый Закон установил четыре вида муниципальных образований:

1) городское или сельское поселение, в которых осуществляется местное самоуправление;

2) муниципальный район (несколько поселений или поселений с межселенными территориями, в пределах которых осуществляется местное самоуправление и могут осуществляться отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления);

3) городской округ (городское поселение, не входящее в состав муниципального района, органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения, предусмотренных для поселения и муниципального района, и могут также осуществлять отдельные государственные полномочия, переданные на местный уровень);

4) внутригородская территория города федерального значения (часть территории города федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга, в пределах которой осуществляется местное самоуправление).

Очевидно, что новый Закон в отличие от предыдущего не предусматривает возможности создания муниципальных образований на внутригородских территориях, за исключением территорий городов федерального значения. Кроме того, теперь осуществление отдельных государственных полномочий, в установленном порядке переданных на местный уровень, ставится в прямую зависимость от вида муниципального образования: полномочиями по реализации таких полномочий наделены только муниципальные районы и городские округа.

Новый Федеральный закон 2003 г. детально урегулировал и критерии создания отдельных муниципальных образований. В соответствии с ним при создании муниципальных образований должны быть использованы следующие принципы:

– местное самоуправление должно осуществляться на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях Москвы и Санкт-Петербурга;

– территория субъекта РФ должна разграничиваться между городскими и сельскими поселениями (кроме территорий с низкой плотностью населения, т. е. в сельских поселениях которых плотность населения более чем в три раза ниже средней по РФ);

– в состав муниципального района должны входить территории всех поселений и межселенных территорий, возникающих в местах с низкой плотностью населения (кроме городских округов);

– в границах городского поселения может находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;

– в границах сельского поселения могут находиться один населенный пункт с численностью более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и/или объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территорий с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый);

– сельский населенный пункт с численностью менее 1000 человек должен входить в состав городского или сельского поселения;

– на территории с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан;

– границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, должны устанавливаться с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня;

– границы муниципального района должны устанавливаться с учетом транспортной доступности до административного района в течение рабочего дня и обратно;

– границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта;

– территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения;

– территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

– границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения;

– наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ с учетом социальной, транспортной и иной инфраструктуры, которая обеспечит выполнение вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных на местный уровень.

Учитывая многочисленность муниципальных образований, которых зарегистрировано свыше 14 тысяч, а также разнообразие подходов к территориальной организации субъектов РФ, в России можно выделить несколько территориальных моделей организации местного самоуправления.

1. Одноуровневое муниципальное образование. При использовании такого варианта местное самоуправление осуществляется, как правило, в пределах района субъекта РФ (республики, края, области и др.) либо городов областного (краевого) подчинения. Это означает, что только районы субъекта Федерации либо отдельные города рассматриваются как муниципальное образование со всеми присущими им признаками – выборными органами местного самоуправления, муниципальной собственностью и местным бюджетом. Что касается входящих в состав района сельских и иных поселений (поселков, сел, деревень и т. д.), то они не являются муниципальными образованиями (и, следовательно, не имеют собственного бюджета, муниципальной собственности и выборных органов местного самоуправления), управление ими осуществляет администрация муниципального образования (района) и на своей территории они могут осуществлять лишь территориальное общественное самоуправление. Такой вариант организации местного самоуправления используется достаточно редко (Московская, Тульская области и некоторые другие.). Этот вариант целесообразно использовать в том случае, если внутри района отсутствуют поселения с развитой инфраструктурой и значительным количеством жителей.

2. Двухуровневое муниципальное образование. Данная модель применяется в крупных и средних городах, имеющих районное деление, и некоторых районах субъектов Федерации. В этом случае в состав одного муниципального образования входит другое муниципальное образование. Однако подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. Например, крупные и средние города обычно имеют районное деление. При этом город в целом является муниципальным образованием, и входящие в его состав городские районы также являются муниципальными образованиями (со всеми присущими им признаками). Возникает вопрос, каким образом разграничиваются между ними объекты собственности и источники доходов? Ответ содержится в Федеральном законе «Об общих принципах…» (ч. 3 ст. 6). Если в составе города находятся другие муниципальные образования (городские районы), то этот вопрос регламентируется в уставе города.

Применительно к району двухуровневая модель территориальной организации означает, что в состав района как муниципального образования входят другие муниципальные образования – сельские округа, поселки, деревни и т. д., отвечающие всем необходимым критериям. Объекты собственности и источники доходов при двухуровневой модели в районе разграничиваются между муниципальными образованиями законом субъекта РФ. Данная модель существует в Алтайском крае, Калужской области, где в качестве муниципальных образований рассматриваются сами районы, а также входящие в их состав сельсоветы и небольшие города.

3. Трехуровневое муниципальное образование. При этой модели наиболее очевидно проявляется принцип матрешки: в состав района как муниципального образования входят менее крупные муниципальные образования – сельские округа, сельсоветы, в состав которых также входят отдельные муниципальные образования – поселки, села и т. д. Каждый уровень муниципальных образований обладает всеми обязательными для них признаками. Применение такой сложной модели возможно лишь там, где достаточно экономически развиты небольшие сельские поселения, что позволяет формировать им бюджет за счет собственных источников доходов. Так, в Воронежской области в качестве уровней осуществления местного самоуправления признаются районы, города, сельсоветы, поселки, села, деревни, хутора и иные территории в поселениях. Окончательное решение в вопросе создания муниципального образования остается за жителями населенных пунктов, которые, основываясь на законодательных актах субъекта РФ, сами решают, создавать ли на своей территории муниципальное образование.

Таким образом, в 43 субъектах РФ местное самоуправление осуществляется только на уровне районов, включает все поселения, находящиеся на его территории; в 23 субъектах РФ местное самоуправление осуществляется только на уровне сельских округов и поселков; в остальных действует двухуровневый тип организации: районные муниципальные образования и входящие в них образования более низкого уровня (сельские округа и поселки)[10].

Помимо основных вышеназванных моделей территориальной организации местного самоуправления в России, преимущественно в республиках, в ее составе используются и некоторые другие. Например, в Татарстане, Башкортостане, Новосибирской области на уровне района и в крупных городах действуют только органы государственной власти, в силу чего район не рассматривается как муниципальное образование. Местное самоуправление в этих субъектах РФ, как уже говорилось выше, осуществляется лишь в небольших городах и сельских поселениях. В Республике Ингушетия на уровне района параллельно функционируют и органы государственной власти и органы местного самоуправления, между которыми проведено разграничение предметов ведения и полномочий. Однако параллельное функционирование двух уровней власти неизбежно порождает дублирование в решении ряда вопросов, а зачастую и несогласованность в принимаемых решениях, что связано с невозможностью достаточно четко разграничить компетенцию между ними. В данном случае более эффективным было бы существование в крупных административно-территориальных единицах, таких как города и районы, органов государственной власти не общей, а специальной компетенции, являющихся территориальными структурными подразделениями исполнительных органов субъектов РФ (управлений и отделов образования, здравоохранения, социального обеспечения, архитектуры и градостроительства и т. д.).