Комментарий к Федеральному закону «Об опеке и попечительстве» (постатейный)
Александр Николаевич Борисов
Комментарий к Федеральному закону от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»
Введение
Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее – Закон) принят в целях упорядочения и совершенствования норм, регулирующих отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства. Как отмечалось в процессе принятия данного Закона (см. заключение Комитета Государственной Думы по делам женщин, семьи и детей от 25 мая 2007 г. № 3.6-13/726[1]), практика применения положений гражданского и семейного законодательства об опеке и попечительстве показала, что назрела необходимость проведения комплексной реформы этого института. Действующие нормы Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ) и Семейного кодекса РФ (далее – СК РФ) не позволяют разрешить ряд вопросов, связанных с назначением опекунов и попечителей, с выдачей разрешений на отчуждение жилых помещений и иного имущества подопечных, с привлечением опекунов и попечителей к ответственности и др. Положение об органах опеки и попечительства РСФСР, утв. постановлением Совета Министров РСФСР от 30 апреля 1986 г. № 175 «Об утверждении Положения об органах опеки и попечительства РСФСР»[2], утратило силу с принятием постановления Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 829 «О приемной семье» (о данном документе см. комментарий к ст. 14 Закона). Каких-либо иных подзаконных актов, определяющих порядок деятельности органов опеки и попечительства по охране прав и интересов подопечных, не существует. Более того, ни одно из министерств и ведомств не наделено актами гражданского и семейного законодательства полномочиями принимать такие подзаконные акты. На практике в некоторых регионах применяются Правила управления имуществом несовершеннолетних подопечных, хранения и отчуждения этого имущества[3], утв. Минпросом РСФСР 30 октября 1969 г. по согласованию с Минфином РСФСР. Однако этот документ устарел и в большинстве своих положений противоречит действующему гражданскому законодательству. В законах субъектов РФ, посвященных вопросам организации деятельности органов опеки и попечительства, зачастую содержатся нормы гражданского законодательства, что вступает в противоречие с п. «о» ст. 71 Конституции РФ. Кроме того, на данном этапе коренным образом изменились социальные отношения по устройству граждан, нуждающихся в опеке и попечительстве. Например, развитие отношений по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, повлекло возникновение в регионах России новых форм опеки и попечительства, которые не получают пока необходимого законодательного оформления. Все это настоятельно требует изменения содержания института опеки и попечительства исходя из его новых задач и принципов.
Предметом регулирования комментируемого Закона являются отношения с участием как несовершеннолетних, так и совершеннолетних граждан, находящихся под опекой (попечительством) или нуждающихся в ее установлении. Наименование Закона, как отмечалось авторами его проекта (законопроект внесен депутатами Государственной Думы Е.Ф. Лаховой, П.В. Крашенинниковым, В.В. Пановым, J1.B. Пепеляевой), связано с его предметом. Опека и попечительство являются правоотношениями, которые сами по себе относятся к предмету гражданского законодательства. В этой связи Закон призван урегулировать как отношения по осуществлению опеки (попечительства), так и отношения по ее установлению и прекращению в пределах компетенции федеральной законодательной власти.
Закон содержит задачи и принципы государственного регулирования отношений в области опеки и попечительства, определяет полномочия органов опеки и попечительства, упорядочивает процедуры установления и прекращения опеки и попечительства.
В пояснительной записке к законопроекту также отмечалось, что с учетом современных потребностей в сфере отношений опеки (попечительства), а также положительного зарубежного (Франции, Германии, Канады и ряда других стран) и отечественного законодательного опыта в Законе предложены новые положения, направленные на удовлетворение интересов граждан, нуждающихся в опеке (попечительстве).
Так, предусматривается введение упрощенного порядка назначения опеки в случаях необходимости немедленного назначения опекуна или попечителя (предварительная опека), временной опеки (например, на срок командировки родителей), назначение опекуна и попечителя над несовершеннолетними по заявлению их родителей (с указанием конкретного лица) на период, когда по уважительным причинам они не могут исполнять свои родительские обязанности, возможность назначения нескольких опекунов или попечителей одному лицу. Закрепляется преимущественное право близких родственников стать опекунами (попечителями).
В отличие от действующих норм, допускающих выплату опекунам (попечителям) вознаграждения только в одном случае (приемная семья), в Законе допускается заключение договоров об осуществлении опеки (попечительства) при необходимости в любых случаях. Таким договором может быть предусмотрена выплата вознаграждения. Эта новелла будет способствовать, в частности, сокращению числа детей, воспитывающихся в учреждениях для детей, оставшихся без попечения родителей.
Законом впервые детально урегулированы важные вопросы охраны, управления и распоряжения имуществом подопечных, определен порядок и сроки выдачи органами опеки и попечительства разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных, а также разрешений на совершение иных действий от имени подопечных. Определен порядок и сроки предоставления отчета опекуна (попечителя) о хранении, использовании и управлении имуществом подопечного.
В Законе также впервые предусматривается введение ответственности опекунов (попечителей) и органов опеки и попечительства за нарушение прав и законных интересов подопечных граждан.
Следует отметить, что одновременно с проектом комментируемого Закона стадии законодательного процесса проходил законопроект, внесенный той же группой депутатов государственной Думы и принятый в качестве Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 49-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве» (далее – Закон, вносящий изменения в связи с принятием комментируемого Закона). Однако данный Закон внесением в ГК РФ и СК РФ изменений, устанавливающих соотношение их норм с нормами комментируемого Закона, не ограничился.
Закон, вносящий изменения в связи с принятием комментируемого Закона, содержит ряд новелл, которые нацелены на решение проблем, поставленных перед законодателем современной практикой опеки и попечительства. Так, данным Законом существенно изменена глава 21 СК РФ, посвященная такой разновидности опеки (попечительства), как приемная семья. В данный Кодекса введена специальная глава 22 «Устройство детей в учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Длительное время эта форма устройства детей, которая в соответствии с п. 1 ст. 123 СК РФ является самостоятельной, не имела специального законодательного регулирования. Наряду с прочим, в соответствии с Законом, вносящим изменения в связи с принятием комментируемого Закона, полностью изложена в новой редакции статья 41 части первой ГК РФ, посвященная патронажу над совершеннолетними дееспособными гражданами. Названным законом также внесены отдельные изменения в часть вторую ГК РФ и Жилищный кодекс РФ (далее – ЖК РФ).
Глава 1 Общие положения
Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона
1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами.
2. Положения, относящиеся к правам, обязанностям и ответственности опекунов и попечителей, применяются к организациям, в которые помещены под надзор недееспособные или не полностью дееспособные граждане, в том числе к организациям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, если иное не предусмотрено федеральным законом или договором.
1. В части 1 комментируемой статьи определен предмет регулирования комментируемого Закона. С общетеоретических позиций определение предмета регулирования законодательного акта представляет собой определение общественных отношений, которые урегулированы нормами этого акта и которые в силу этого становятся правовыми отношениями.
Определяя предмет комментируемого Закона, рассматриваемая норма называет отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами. Разумеется, о том, что данные отношения урегулированы именно с принятием данного Закона, вести речь не приходится. Непосредственно в ч. 1 и 2 его ст. 3 указано, что отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, регулируются ГК РФ, а опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами – также СК РФ. Как говорилось выше (см. введение), целью комментируемого Закона является лишь упорядочение и совершенствование норм, регулирующих названные отношения.
Следует отметить, что отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением патронажа над совершеннолетними дееспособными гражданами, в предмет регулирования комментируемого Закона не вошли, хотя это предусматривалось первоначальной редакцией его проекта.
2. Часть 2 комментируемой статьи определяет особенности действия норм комментируемого Закона в отношении организаций, в которые помещены под надзор недееспособные или не полностью дееспособные граждане, в том числе организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: положения данного Закона, относящиеся к правам, обязанностям и ответственности опекунов и попечителей, применяются к указанным организациям, если иное не предусмотрено федеральным законом или договором.
В этой связи необходимо отметить, что в соответствии с ч. 5 ст. 11 комментируемого Закона (данная норма воспроизводит положения п. 4 ст. 35 части первой ГК РФ в ред. Закона, вносящего изменения в связи с принятием комментируемого Закона) опекуны или попечители не назначаются недееспособным или не полностью дееспособным лицам, помещенным под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; исполнение обязанностей опекунов или попечителей возлагается на указанные организации.
В отношении несовершеннолетних эти правила закреплены в п. 2 ст. 1552 СК РФ. Указанная статья входит в состав гл. 22 «Устройство детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», включенной в СК РФ в соответствии с Законом, вносящим изменения в связи с принятием комментируемого Закона. Статьей 1551 данной главы в отношении устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предусмотрено следующее:
под устройством детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, понимается помещение таких детей под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или в некоммерческие организации, если указанная деятельность не противоречит целям, ради которых они созданы. Организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обязаны обеспечить условия пребывания в них детей, отвечающие требованиям, установленным Правительством РФ (п. 1; в соответствии с заключительным положением ч. 4 ст. 6 Закона, вносящего изменения в связи с принятием комментируемого Закона, организации, осуществляющие на день вступления в силу данного Закона (т. е. на 1 сентября 2008 г., см. комментарий к ст. 32 Закона) деятельность по надзору за детьми, оставшимися без попечения родителей, сохраняют право заниматься указанной деятельностью впредь до установления Правительством РФ указанных требований);
временное пребывание ребенка в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в целях получения им медицинских, социальных, образовательных или иных услуг либо в целях обеспечения временного проживания ребенка в течение периода, когда родители, усыновители либо опекуны или попечители по уважительным причинам не могут исполнять свои обязанности в отношении ребенка, не прекращает прав и обязанностей родителей, усыновителей либо опекунов или попечителей в отношении этого ребенка (п. 2);
органы опеки и попечительства осуществляют контроль за условиями содержания, воспитания и образования детей, находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (п. 3);
по завершении пребывания ребенка в образовательной организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, до достижения им возраста 18 лет исполнение обязанностей опекуна или попечителя этого ребенка возлагается на органы опеки и попечительства (п. 4).
Новая глава СК РФ также содержит ст. 1552, регламентирующую деятельность организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по воспитанию, образованию детей, защите и представительству их прав и законных интересов (см. комментарий к ст. 11 Закона), и ст. 1553, посвященную правам детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (см. комментарий к ст. 15 Закона).
Следует также отметить, что согласно ч. 4 ст. 6 комментируемого Закона образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в случаях и в порядке, которые установлены Правительством РФ, могут осуществлять полномочия органов опеки и попечительства по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах.
Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:
1) опека – форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста четырнадцати лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия;
2) попечительство – форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со статьей 30 Гражданского кодекса Российской Федерации;
3) подопечный – гражданин, в отношении которого установлены опека или попечительство;
4) недееспособный гражданин – гражданин, признанный судом недееспособным по основаниям, предусмотренным статьей 29 Гражданского кодекса Российской Федерации;
5) не полностью дееспособный гражданин – несовершеннолетний гражданин (за исключением лиц, приобретших гражданскую дееспособность в полном объеме до достижения ими совершеннолетия в случаях, установленных статьями 21 и 27 Гражданского кодекса Российской Федерации) или гражданин, ограниченный судом в дееспособности по основаниям, предусмотренным статьей 30 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Комментируемая статья определяет понятийный аппарат, который используется комментируемым Законом и, соответственно, должен использоваться в нормативных правовых актах, издаваемых в соответствии с данным Законом (см. комментарий к ст. 3 Закона). Следует отметить, что по общему правилу юридической техники определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в следующих случаях: когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов – редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов; когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации. Однако в положениях комментируемой статьи видится несколько иное предназначение. Как представляется, в этих положениях в юридико-технических целях сконцентрированы положения гражданского законодательства, относящиеся к институту опеки и попечительства. В результате нет необходимости каждый раз при обращении к положениям комментируемого Закона обращаться еще и к соответствующим статьям части первой ГК РФ. В отношении же данных в комментируемой статье определений необходимо отметить следующее.
Опека (п. 1). Попечительство (п. 2).
В определение понятия «опека», данное в п. 1 комментируемой статьи, вошли положения ст. 32 части первой ГК РФ, согласно которым: опека устанавливается над малолетними, а также над гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства (п. 1); опекуны являются представителями подопечных в силу закона и совершают от их имени и в их интересах все необходимые сделки (п. 2). Юридико-техническое сокращение «малолетние» введено в п. 1 ст. 28 данного Кодекса для обозначения несовершеннолетних граждан, не достигших 14 лет. Вслед за данной нормой это сокращение введено и в п. 1 комментируемой статьи, но в других нормах комментируемого Закона в виду отсутствия необходимости не используется.
В определение понятия «попечительство», данное в п. 2 комментируемой статьи, вошли положения ст. 33 ГК РФ, в соответствии с которыми: попечительство устанавливается над несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет, а также над гражданами, ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами (п. 1); попечители дают согласие на совершение тех сделок, которые граждане, находящиеся под попечительством, не вправе совершать самостоятельно; попечители несовершеннолетних граждан оказывают подопечным содействие в осуществлении ими своих прав и исполнении обязанностей, а также охраняют их от злоупотреблений со стороны третьих лиц (п. 2 в ред. Закона, вносящего изменения в связи с принятием комментируемого Закона; до вступления в силу данного Закона говорилось в общем о попечителях, а не только о попечителях несовершеннолетних граждан).
То, что опека устанавливается над детьми, не достигшими возраста 14 лет, и что попечительство устанавливается над детьми в возрасте от 14 до 18 лет, закреплено также в п. 2 ст. 145 СК РФ. При этом, согласно п. 1 данной статьи, опека или попечительство устанавливаются над детьми, оставшимися без попечения родителей (п. 1 ст. 121 Кодекса), в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов (в соответствии с п. 3 ст. 31 ГК РФ опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются при отсутствии у них родителей, усыновителей, лишении судом родителей родительских прав, а также в случаях, когда такие граждане по иным причинам остались без родительского попечения, в частности когда родители уклоняются от их воспитания либо защиты их прав и интересов).
Определение понятия «дети, оставшиеся без попечения родителей» следует из п. 1 ст. 121 СК РФ (к нему и отсылает пункт 1 ст. 145 Кодекса), согласно которому (в ред. Закона, вносящего изменения в связи с принятием комментируемого Закона) защита прав и интересов детей в случаях смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, болезни родителей, длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или аналогичных организаций, при создании действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, а также в других случаях отсутствия родительского попечения возлагается на органы опеки и попечительства.
В СК РФ предусмотрен еще один случай установления опеки. Согласно п. 1 ст. 62 СК РФ несовершеннолетние родители, не состоящие в браке, в случае рождения у них ребенка и при установлении их материнства и (или) отцовства вправе самостоятельно осуществлять родительские права по достижении ими возраста 16 лет; до достижения несовершеннолетними родителями возраста 16 лет ребенку может быть назначен опекун, который будет осуществлять его воспитание совместно с несовершеннолетними родителями ребенка; разногласия, возникающие между опекуном ребенка и несовершеннолетними родителями, разрешаются органом опеки и попечительства.
Следует отметить, что со вступлением в силу Закона, вносящего изменения в связи с принятием комментируемого Закона, в качестве форм опеки или попечительства прямо названы приемная семья и патронатная семья. Ранее в отношении приемной семьи это лишь подразумевалось, а в отношении патронатной семьи, к использованию модели которой приступили отдельные регионы, в СК РФ вообще ничего не говорилось. Как предусмотрено в п. 6 ст. 145 данного Кодекса в новой редакции, устройство ребенка под опеку или попечительство допускается в соответствии с комментируемым Законом по договору об осуществлении опеки или попечительства, в том числе по договору о приемной семье, либо в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, по договору о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании). В пункте 1 ст. 152 СК РФ (также в новой редакции) определено, что приемной семьей признается опека или попечительство над ребенком или детьми, которые осуществляются по договору о приемной семье, заключаемому между органом опеки и попечительства и приемными родителями или приемным родителем, на срок, указанный в этом договоре.
Закон, вносящий изменения в связи с принятием комментируемого Закона, также устранил терминологическую неточность, которая содержалась в ст. 41 ГК РФ, посвященной патронажу над совершеннолетними дееспособными гражданами. Так, в п. 1 указанной статьи предусматривалось, что по просьбе совершеннолетнего дееспособного гражданина, который по состоянию здоровья не может самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности, над ним может быть установлено попечительство в форме патронажа. При этом в положениях данной статьи помощник такого совершеннолетнего дееспособного гражданина обозначался как «попечитель (помощник)». В соответствии с Законом, вносящим изменения в связи с принятием комментируемого Закона, статья 41 Кодекса изложена полностью в новой редакции, в которой ни понятие «попечительство», ни понятие «попечитель» не используются.
Подопечный (п. 3). Недееспособный гражданин (п. 4). Не полностью дееспособный гражданин (п. 5).
Понятие «подопечный» определено в п. 3 комментируемой статьи как гражданин, в отношении которого установлены опека или попечительство. Такими гражданами с учетом вышесказанного являются несовершеннолетние, оставшиеся без попечения родителей, граждане, признанные судом недееспособными вследствие психического расстройства, а также граждане, ограниченные судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами.
Определение понятия дееспособности гражданина следует из п. 1 ст. 21 ГК РФ, устанавливающего, что способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (гражданская дееспособность) возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, т. е. по достижении 18-летнего возраста.
В пункте 2 указанной статьи, к которой отсылает п. 5 комментируемой статьи, предусмотрено, что в случае, когда законом допускается вступление в брак до достижения 18 лет, гражданин, не достигший 18-летнего возраста, приобретает дееспособность в полном объеме со времени вступления в брак; приобретенная в результате заключения брака дееспособность сохраняется в полном объеме и в случае расторжения брака до достижения 18 лет; при признании брака недействительным суд может принять решение об утрате несовершеннолетним супругом полной дееспособности с момента, определяемого судом.