Комментарий к Федеральному закону от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» (постатейный)
А.Н. Борисов
Комментарий к Федеральному закону от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» (постатейный)
КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О НАЦИОНАЛЬНОЙ ПЛАТЕЖНОЙ СИСТЕМЕ»
(в ред. Федеральных законов от 25 декабря 2012 г. № 267-ФЗ, от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ, от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ, от 28 декабря 2013 г. № 403-ФЗ, от 5 мая 2014 г. № 110-ФЗ, от 5 мая 2014 г. № 112-ФЗ, от 22 октября 2014 г. № 319-ФЗ, от 29 декабря 2014 г. N 455-ФЗ и от 29 декабря 2014 г. N 461-ФЗ)
COMMENTARY TO THE FEDERAL LAW June 27, 2011, No. 161-FZ “ON THE NATIONAL PAYMENT SYSTEM”
(amended by Federal Law of 25 December 2012 No. 267-FZ, of 2 July2013 No. 185-FZ, of 23 July 2013 No. 251-FZ, of 28 December 2013 No. 403-FZ, of 5 May2014 No. 110-FZ, of 5 May 2014 No. 112-FZ, of 22 October 2014 No. 319-FZ, of 29 December 2014 № 455-FZ and of 29 December 2014 № 461-FZ)
Moscow
YUSTITSINFORM
2015
The book is a Commentary to the Federal Law of June 27, 2011 No. 161-FZ “On the national payment system” with regard to any revision, including the Federal Law of October 22, 2014 No. 319-FZ. Considered is the legal and organizational framework of the national payment system, regulation of activity of the subjects of the national payment system and requirements for the organization and operation of payment systems. Analyzed is the procedure for the provision of payment services, the use of electronic means of payment, supervision and monitoring in the national payment system. The acts of the Government of the Russian Federation and the Bank of Russia adopted on the basis of the norms of the Federal Law are provided. Clarifications by the Bank of Russia on the application of the provisions of the Federal Law are used.
The book is intended primarily for law enforcers – managers and employees of organizations that are subjects of the national payment system. The book will be useful to anyone interested in issues of legal regulation of the national payment system in Russia.
© Limited Liability Company «Yustitsinform», 2015
Список сокращений
Органы государственной власти, иные органы и организации:
Совет Федерации – Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
Государственная Дума – Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;
Минюст России – Министерство юстиции Российской Федерации;
ФНС России – Федеральная налоговая служба;
ФСБ России – Федеральная служба безопасности Российской Федерации;
ФСТЭК России – Федеральная служба по техническому и экспортному контролю;
Банк России – Центральный банк Российской Федерации;
Внешэкономбанк – государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)».
Правовые акты:
часть первая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ[1];
часть вторая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ[2];
БК РФ – Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ[3]; часть первая НК РФ – Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ[4];
часть вторая НК РФ – Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ[5];
Закон 2001 г. о противодействии легализации доходов – Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (наименование в ред. Федерального закона от 30 октября 2002 г. № 131-ФЗ)[6];
КоАП РФ – Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ[7];
ТрК РФ – Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ[8];
Закон 2002 г. о Банке России – Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[9];
Закон 2009 г. о приеме платежей физических лиц – Федеральный закон от 3 июня 2009 г. № 103-ФЗ «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами»[10];
Закон 2011 г. № 162-ФЗ – Федеральный закон от 27 июня 2011 г. № 162-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О национальной платежной системе»[11].
Источники правовых актов:
www.pravo.gov.ru – «Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru»;
ВБР – «Вестник Банка России»;
Ведомости СНД и ВС РСФСР – «Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР»;
Ведомости СНД и ВС РФ – «Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации»;
РГ – «Российская газета»;
СЗ РФ – «Собрание законодательства Российской Федерации»;
СПС – справочные правовые системы.
Иные сокращения:
ЗПС – значимая платежная система;
НПС – национальная платежная система;
НСПК – национальная система платежных карт.
Введение
Инициатором принятия единого законодательного акта, определяющего правовые и организационные основы национальной платежной системы (обозначается в настоящем комментарии как НПС), явилось Правительство РФ. Именно Правительством РФ и был внесен в Государственную Думу законопроект (ему был присвоен № 455931-5), принятый в качестве Федерального закона от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» (далее – комментируемый Закон). В обоснование необходимости такого Закона авторами его проекта отмечалось следующее:
• в условиях модернизации банковского сектора, финансового рынка России и их международного позиционирования с учетом перспективы формирования в России международного финансового центра, необходимости обеспечения международных стандартов в рамках членства России в Комитете по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов, развития современных информационно-коммуникационных технологий, появления новых участников рынка платежных услуг особо важное значение приобретает развитие НПС, которое представляется невозможным без современного, комплексного и сбалансированного правового регулирования;
• действующее законодательство РФ не формирует системной правовой базы, регламентирующей правоотношения в сфере НПС. Предметом правового регулирования гл. 46 «Расчеты» Гражданского кодекса РФ является сфера отношений между банками и клиентами в рамках применяемых форм безналичных расчетов. К отношениям, возникающим при организации и функционировании платежных систем, использовании платежной инфраструктуры, указанные положения применимы в ограниченной степени;
• предметом правового регулирования отдельных федеральных законов, регулирующих отношения в сфере НПС («О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами»), являются частные вопросы отношений, такие как полномочия Банка России по регулированию расчетов, правовое положение кредитных организаций, платежных агентов, но при этом ни один из действующих законодательных актов не дает представления о структуре НПС, ее субъектах (операторах), требованиях к деятельности отдельных операторов, к организации и функционированию платежных систем, использованию платежной инфраструктуры, функциях Банка России по наблюдению в НПС;
• кроме того, для развития НПС важное значение имеет правовое обеспечение платежных инноваций, появление которых вызвано технологическим развитием (электронные деньги, интернет-платежи, мобильные платежи), а также общих условий для всестороннего применения электронных средств платежа и электронной обработки платежной информации. В этой связи, необходимы учет технологической специфики и ее адекватное отражение в нормах законодательства о НПС;
• вопросы регулирования платежных систем и наблюдения за ними приобрели для центральных банков существенное значение. Действующее законодательство не определяет платежную систему, не устанавливает требований к ее организации и функционированию, не позволяет выделить значимые платежные системы в соответствии с международными стандартами, не учитывает особенностей регулирования трансграничных платежных систем, а также не предоставляет Банку России полномочия по наблюдению за платежными системами;
• кроме того, в действующем законодательстве отсутствуют механизмы надзора за деятельностью организаций, являющихся операторами платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры (операционными центрами, клиринговыми центрами), которые могут являться кредитными организациями и играют ведущую роль в организации и функционировании платежных систем.
В ходе подготовки проекта Федерального закона «О национальной платежной системе» к рассмотрению во втором чтении он был существенным образом переработан. В результате, например, Комитет Совета Федерации по экономической политике, предпринимательству и собственности, характеризуя концепцию законопроекта, отмечал следующие моменты:
• Закон направлен на создание общей системы правового регулирования в сфере НПС;
• Закон содержит положения о структуре НПС, ее субъектах, требованиях к деятельности отдельных операторов, к организации и функционированию платежных систем, использованию платежной инфраструктуры, функциях Банка России по наблюдению в НПС;
• в Законе содержатся нормы правового обеспечения платежных инноваций, вызванных технологическим развитием, всестороннего применения электронных средств платежа и электронной обработки платежной информации;
• в Законе раскрыт предмет регулирования, разработан глоссарий используемых понятий; изложены требования к деятельности операторов по переводу денежных средств, включая операторов электронных денег, операторов платежных систем и операторов услуг платежной инфраструктуры; при установлении требований к деятельности операторов услуг платежной инфраструктуры (операционным центрам, клиринговым центрам, расчетным центрам) учтено содержание выполняемых ими функций; изложена организация и функционирование платежной системы, включая общие требования к правилам платежной системы, принципы участия в платежной системе, критерии значимости платежных систем, требования к трансграничным платежным системам, порядок осуществления клиринга и расчета в платежной системе, средства минимизации рисков в платежной системе;
• положения Закона, регулирующие порядок осуществления клиринга и расчета в платежной системе, учитывают современную практику функционирования платежных систем, в которых расчет может обеспечиваться на валовой, чистой или смешанной основе;
• в целях минимизации рисков в платежных системах Законом устанавливаются требования к созданию системы управления рисками в платежной системе и обеспечении исполнения обязательств участников платежной системы по переводу денежных средств;
• Законом установлены правила надзора и наблюдения в НПС.
Одновременно с комментируемым Законом принят Федеральный закон от 27 июня 2011 г. № 162-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О национальной платежной системе» (обозначается в настоящем комментарии как Закон 2011 г. № 162-ФЗ), которым (на что и указано в его названии) внесены изменения в ряд законодательных актов в связи с принятием комментируемого Закона. Эти изменения проанализированы при рассмотрении соответствующих норм комментируемого Закона. Перечень актов, в которые внесены изменения, приведен в комментарии к ст. 2 Закона.
Глава 1
Общие положения
Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона
Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые и организационные основы национальной платежной системы, регулирует порядок оказания платежных услуг, в том числе осуществления перевода денежных средств, использования электронных средств платежа, деятельность субъектов национальной платежной системы, а также определяет требования к организации и функционированию платежных систем, порядок осуществления надзора и наблюдения в национальной платежной системе.
Комментируемая статья открывает главу комментируемого Закона, содержащую общие положения. В данной статье определен предмет регулирования комментируемого Закона, т. е. определены общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого являются правовыми отношениями. О подходах, которыми руководствовались авторы законопроекта при формулировании предмета регулирования комментируемого Закона, говорилось выше (см. введение).
В комментируемой статье перечислены элементы предмета регулирования комментируемого Закона, которые соответствуют структурным элементам данного Закона:
• установление правовых и организационных основ НПС – ст. 2 «Нормативно-правовое регулирование отношений в национальной платежной системе» Закона;
• регулирование порядка оказания платежных услуг, в том числе осуществления перевода денежных средств, использования электронных средств платежа, – гл. 2 «Порядок оказания платежных услуг, в том числе осуществления перевода денежных средств, и использования электронных средств платежа» Закона;
• регулирование деятельности субъектов НПС – гл. 3 «Субъекты национальной платежной системы и требования к их деятельности» Закона;
• определение требований к организации и функционированию платежных систем – гл. 4 «Требования к организации и функционированию платежных систем» Закона;
• определение порядка осуществления надзора и наблюдения в национальной платежной системе – гл. 5 «Надзор и наблюдение в национальной платежной системе» Закона.
В этой связи обращает на себя некоторая непоследовательность федерального законодателя с принятием Федерального закона от 5 мая 2014 г. № 112-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О национальной платежной системе» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»[12]: названным Законом комментируемый Закон дополнен гл. 41 «Национальная система платежных карт», но при этом не внесены дополнения в комментируемую статью, расширяющие предмет регулирования комментируемого Закона за счет установления организационных основ НСПК.
Статья 2. Нормативно-правовое регулирование отношений в национальной платежной системе
1. Законодательство Российской Федерации о национальной платежной системе основывается на Конституции Российской Федерации, международных договорах Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и иных федеральных законов.
2. Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти в пределах своих полномочий в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами, могут принимать нормативные правовые акты в целях регулирования отношений в национальной платежной системе.
3. Центральный банк Российской Федерации (Банк России) в пределах своих полномочий в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами, может принимать нормативные акты в целях регулирования отношений в национальной платежной системе.
1. В комментируемой статье определены виды актов, которыми осуществляется нормативно-правовое регулирование отношений в НПС. Часть 1 данной статьи вводит понятие законодательства РФ о НПС, обозначая тем самым новую российскую законодательную отрасль. При этом указанное понятие использовано в строгом его понимании – как совокупность именно законодательных актов. Об иных правовых актах сферы нормативно-правового регулирования отношений в НПС говорится в ч. 2 и 3 данной статьи.
В качестве основ законодательства РФ о НПС в ч. 1 комментируемой статьи названы Конституция РФ и международные договоры РФ. Среди соответствующих конституционных положений следует выделить прежде всего п. «ж» ст. 71 Конституции РФ, относящий к в ведению России такие вопросы, как установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки. Данные положения предопределяют то, что нормативно-правовое регулирование отношений в НПС осуществляется правовыми актами только федерального уровня – в соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России.
Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[13], что и закреплено в п. 1 его ст. 1. Согласно положениям названного Закона (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ[14]), понятием «международный договор РФ» охватываются международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями, иными обладающими правом заключать международные договоры образованиями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства – продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).
Составить представление о законодательных актах, входящих в законодательство РФ о НПС, позволяет Закон 2011 г. № 162-ФЗ, которым в связи с принятием комментируемого Закона внесены изменения в ч. 1 и 2 НК РФ, БК РФ, КоАП РФ, законы РФ «О налоговых органах Российской Федерации» и «О защите прав потребителей», федеральные законы «О банках и банковской деятельности», «О рынке ценных бумаг», «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт», «О связи», «О валютном регулировании и валютном контроле», «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», «О защите конкуренции», «Об исполнительном производстве», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами», «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и «О таможенном регулировании в Российской Федерации».
2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает принятие нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, регулирующих отношения в НПС. Такие акты, согласно данной части, принимаются в пределах полномочий указанных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных комментируемым Законом и иными федеральными законами.
Издание Правительством РФ правовых актов предусмотрено и регламентировано положениями ст. 115 Конституции РФ и ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[15]. В соответствии с ч. 2 указанной ст. 23 названного Закона (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ[16]) акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.
Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации[17]. Согласно п. 2 названных Правил, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается; структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены Приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88[18].
3. В ч. 3 комментируемой статьи предусмотрено принятие нормативных актов Банка России, регулирующих отношения в НПС. Такие акты в соответствии с данной частью принимаются в пределах полномочий Банка России в случаях, установленных комментируемым Законом и иными федеральными законами.
Полномочие Банка России по изданию нормативных актов предусмотрено нормой ч. 1 ст. 7 Закона 2002 г. о Банке России, согласно которой Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции названным Законом и другими федеральными законами, издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Порядок подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России, принимаемых им в соответствии с Законом о Банке России и другими федеральными законами, а также представления их на государственную регистрацию в случаях, определенных федеральными законами, установлен Положением Банка России от 15 сентября 1997 г. № 519 «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России»[19].
Статья 3. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
В настоящем Федеральном законе используются следующие основные понятия:
1) национальная платежная система – совокупность операторов по переводу денежных средств (включая операторов электронных денежных средств), банковских платежных агентов (субагентов), платежных агентов, организаций федеральной почтовой связи при оказании ими платежных услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации, операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры (субъекты национальной платежной системы);
2) оператор по переводу денежных средств – организация, которая в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе осуществлять перевод денежных средств;
3) оператор электронных денежных средств – оператор по переводу денежных средств, осуществляющий перевод электронных денежных средств без открытия банковского счета (перевод электронных денежных средств);
4) банковский платежный агент – юридическое лицо, не являющееся кредитной организацией, или индивидуальный предприниматель, которые привлекаются кредитной организацией в целях осуществления отдельных банковских операций;
5) банковский платежный субагент – юридическое лицо, не являющееся кредитной организацией, или индивидуальный предприниматель, которые привлекаются банковским платежным агентом в целях осуществления отдельных банковских операций;
6) оператор платежной системы – организация, определяющая правила платежной системы, а также выполняющая иные обязанности, предусмотренные настоящим Федеральным законом;
7) оператор услуг платежной инфраструктуры – операционный центр, платежный клиринговый центр и расчетный центр;
8) операционный центр – организация, обеспечивающая в рамках платежной системы для участников платежной системы и их клиентов доступ к услугам по переводу денежных средств, в том числе с использованием электронных средств платежа, а также обмен электронными сообщениями (далее – операционные услуги);
9) платежный клиринговый центр – организация, созданная в соответствии с законодательством Российской Федерации, обеспечивающая в рамках платежной системы прием к исполнению распоряжений участников платежной системы об осуществлении перевода денежных средств и выполнение иных действий, предусмотренных настоящим Федеральным законом (далее – услуги платежного клиринга);
10) центральный платежный клиринговый контрагент – платежный клиринговый центр, выступающий в соответствии с настоящим Федеральным законом плательщиком и получателем средств по переводам денежных средств участников платежной системы;