Основы публичного экономического права России. Учебное пособие
Как можно увидеть, целый ряд правовых актов из разных отраслей законодательства (административного, финансового, бюджетного, налогового и др.) направлен на выполнение лишь одной из общих задач государственного системного регулирования – экономическое планирование и прогнозирование.
Рассматривая вопросы системного правового регулирования в сфере экономики необходимо также учитывать, что на состояние нашей экономики могут влиять и внешние факторы, которые также требуют своего правового реагирования.
Например, возникновение совокупности обстоятельств может потребовать от нас безотлагательной реакции на международно-противоправное деяние либо недружественное действие иностранного государства или его органов (должностных лиц), представляющих угрозу интересам и безопасности Российской Федерации и (или) нарушающие права и свободы ее граждан. От нас потребуется безотлагательная реакция и в связи с принятием соответствующей фактам нарушения международных норм резолюции Совета Безопасности Организации Объединенных Наций.
Для таких случаев создаются правовые конструкции, которые позволяют, даже в ущерб экономике, в целях обеспечения интересов и безопасности и (или) устранение или минимизация угрозы нарушений прав и свобод граждан, применять нормы специального права.
В нашей системе права эти функции выполняют нормы Федерального закона от 30.12.2006 № 281-ФЗ «О специальных экономических мерах».
К специальным экономическим мерам относятся запрет на совершение действий в отношении иностранного государства и (или) иностранных организаций и граждан, а также лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории иностранного государства, и (или) возложение обязанности совершения указанных действий и иные ограничения. Такие меры могут быть направлены на:
– приостановление реализации всех или части программ в области экономической, технической помощи, а также программ в области военно-технического сотрудничества;
– запрещение финансовых операций или установление ограничений на их осуществление;
– запрещение внешнеэкономических операций или установление ограничений на их осуществление;
– прекращение или приостановление действия международных торговых договоров и иных международных договоров Российской Федерации в области внешнеэкономических связей;
– изменение вывозных и (или) ввозных таможенных пошлин;
– запрещение или ограничение захода в порты Российской Федерации судов и использования воздушного пространства Российской Федерации или отдельных его районов;
– установление ограничений на осуществление туристской деятельности;
– запрещение или отказ от участия в международных научных и научно-технических программах и проектах, научных и научно-технических программах и проектах иностранного государства.
Соблюдение специальных экономических мер обязательно для органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также для находящихся под юрисдикцией Российской Федерации организаций и физических лиц.
Решение о применении специальных экономических мер в отношении конкретных иностранного государства и (или) иностранных организаций и граждан, а также лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории иностранного государства, и о сроке, в течение которого данные специальные экономические меры будут применяться, принимается Президентом России на основе предложений Совета Безопасности Российской Федерации с обязательным незамедлительным информированием палат Федерального Собрания о таком решении (Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания).
Предложения о применении и об отмене специальных экономических мер могут быть внесены Президенту России также Советом Федерации, Государственной Думой или Правительством России.
Правительство России на основании решения Президента России устанавливает перечень конкретных действий, на совершение которых вводится запрет совершения и (или) в отношении которых вводится обязанность совершения, и иных ограничений.
В случаях, когда реализация специальных экономических мер требует решения Центрального банка России, то запрет устанавливается им во взаимодействии с Правительством России.
Федеральные органы исполнительной власти, Центральный банк и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции обеспечивают реализацию специальных экономических мер, в срок, установленный Президентом России.
Президент России принимает решение об отмене применения специальных экономических мер. Решение может быть принято досрочно, если причины, вызвавшие запрет устранены, если не устранены – то срок действия запрета продлевается.
Президент России информирует Совет Федерации и Государственную Думу о ходе применения специальных экономических мер с определенной периодичностью – не реже одного раза в шесть месяцев. Совет Федерации и Государственная Дума обсуждают информацию о ходе применения специальных экономических мер по мере ее поступления и представляют Президенту России предложения по повышению эффективности применения этих мер, а также могут предложить их отменить и (или) изменить.
В заключение данной части пособия можно отметить, что системное правовое регулирование в сфере экономики – процесс непрерывный. Развитие самой экономической сферы постоянно сопряжено с разного рода вызовами (внешними и внутренними), влияющими на политическую и социальную ситуацию в стране, с постоянно меняющимися общественными потребностями и приоритетами. В случае прерывания системного регулирования вполне возможно возникновение всякого рода проблем.
Использованная и рекомендуемая к самостоятельному изучению литература
Безруков В. Правительственная программа «Реформа и развитие экономики в 1995–1997 годах: основные цели» // Экономист, 1995, № 6;
Бутов В.И., Игнатов В.Г., Кетова Н.П. Основы региональной экономики. – М.: Р-н. Дону, 2002;
Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. – М.: Инс-т экономики РАН, 1998;
Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. – изд-во МарТ, 2007;
Кушлин В. Государственное регулирование экономики: цели, теоретические модели, практика // Экономист, 1995, № 2;
Олейник А.Н. Институциональная экономика. – М.: Инфра-М, 2004;
Орешин В.П. Государственное регулирование национальной экономики. – М.: Инфра-М, 2000;
Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. – М.: ГУ ВШЭ, 2000.
Глава II
Публичное экономическое право как подотрасль административного права
§ 1. Понятие публичного экономического права
Споры среди ученых о том, что именно должно быть основой для возникновения новой отрасли или подотрасли права не прекращаются с начала прошлого века. Спорят о многом. Например, по вопросу о гражданском, хозяйственном и торговом праве.[50] Одни считают – не нужно смешивать отрасли права, регулирующие отношения между государством и торговцами с отраслью права, регулирующей отношения между гражданами, совершающими сделки. Другие напротив – нужно все эти отрасли объединить в один правовой акт[51]. Если абстрагироваться от научных споров и обратить внимание на реалии XXI века, то сегодня более важно удовлетворить потребности в научном объяснении некоторых новаций нынешнего века с тем, чтобы лучше понять сущность происходящего и спрогнозировать развитие будущего.
О чем идет речь? «О наболевшем»: почему у нас всё так медленно меняется в системе государственного управления; почему органы власти порой сами не знают, когда получают не те результаты, на которые возлагали надежды, почему государственный аппарат теперь не управляет делами, а лишь создает нормы и т. д.?
Ответы на эти и многие подобные вопросы можно найти в анализе практики экономической деятельности, сформировавшейся в нашей стране за последние 20 лет. Вместе с этим, чтобы понимать суть происходящего, без теории не обойтись, только вот некоторые теоретики забывают, что сфера экономики, если не управлять процессами, может развиваться самостоятельно. Другой вопрос – в каком направлении она будет развиваться?
Длительное время дебаты на тему о роли органов власти в обеспечении стабильного развития экономики, о «границах» их вмешательства в предпринимательскую деятельность, о рамках экономической деятельности самих органов государственной власти и местного самоуправления, о максимуме и минимуме их участия в экономической жизни страны то «заходили в тупик», то одна из спорящих сторон убеждала других участников дебатов в том, что именно её подходы правильнее, чем предложения оппонентов и поэтому нужно делать то-то и то-то.
Ситуация менялась, когда в дебатах «побеждала» другая сторона и вопрос о роли и степени участия государства в экономике «переходил как знамя» из рук в руки. Всё снова пытались реформировать, однако принципиально ничего не менялось, поскольку неясным оставалось одно – по какому принципу определять «границы» деятельности субъектов государственного управления.
Если, к примеру, по принципам гражданского права, то органы власти и управления станут обычными предпринимателями, потеряют статус субъектов управления так называемого «высшего эшелона», сравняются по статусу со всеми теми, кто трудится только ради получения коммерческой выгоды. Такой вариант, естественно, никак «не вписывается» в рамки действующей Конституции РФ.
Если всю деятельность органов власти и управления, включая ведение хозяйственно-коммерческой деятельности отнести к нормам административного права, то исходя из теорий прошлого века нынешние виды деятельности органов власти тоже «не вписываются» в стандарт правового статуса органов власти.
Но сколько бы ни спорили, очевидно то, что вопросы государственного управления относятся к публично-правовой сфере общественной жизни и более всего – к административному праву. Сама наука административного права довольно архаична, поэтому пришло время структуризации этой отрасли права как науки.
Причина – изменившиеся общественные отношения и изменения в укладе государственного сектора экономики. Изменились виды государственных функций и объем компетенции органов власти и органов государственного (муниципального) управления. Ранее известные варианты компиляции норм о статусе органов власти и органов государственного управления уже не позволяют субъектам управления своевременно и адекватно реагировать на внутренние и внешние вызовы. Появление новых институтов права и предметов регулирования, их комплексность, наличие у них межотраслевых признаков уже не «укладываются» в ранее сформировавшееся представление о строгом их распределении по отраслям права и отраслям законодательства. Неоднократно начинаемые[52], но так пока и не завершившиеся «с положительным сальдо» административные реформы – лишний раз доказывают это.
Один из вариантов решения этой довольно сложной задачи – определиться не с отраслью права, с помощью которой осуществляется системное правовое регулирование в сфере экономики, а с целями, задачами, функциями и видами деятельности тех субъектов управления, что определяют государственную экономическую политику или участвуют в её реализации.
В настоящее время вопросы регулирования экономики и экономической деятельности не систематизированы, не представлены каким-то отдельным блоком законодательства, а относятся к разным отраслям права. Такая ситуация не способствует правильному определению роли и характеру функций субъектов государственного управления, «отвечающих за состояние дел» в сфере экономики, не позволяет «увидеть» всю картину происходящего в организации, регулировании и управлении экономической деятельности в целом. Есть представление лишь об отдельных частях экономической жизни, но цельного представления о том, кто из субъектов государственного управления отвечает за состояние дел в сфере экономики, кто из них и какие государственные функции выполняет, почему происходят сбои в экономическом развитии и т. д. пока нет.
Так, гражданское право регулирует отношения имущественного характера, в большей мере – частного права, в меньшей – государственного и муниципального. Финансовое право регулирует отношения в финансовой сфере, в большей мере отношения по поводу государственных и муниципальных финансов, в меньшей – частных финансов и т. д. Многие отраслевые кодексы (Воздушный, Земельный, Градостроительный, Лесной и др.) имеют больше норм административного права, чем гражданского, хотя условно относятся к гражданскому законодательству. Многие отраслевые федеральные законы, условно относимые к гражданскому законодательству, по своему содержанию охватывают именно компетенцию органов власти и государственного (муниципального) управления, чем деятельность субъектов негосударственного (коммерческого) сектора.
Анализ Реестра полномочий субъектов управления в Российской Федерации[53] показывает, что большинство норм, регулирующих отношения в сфере экономики, имеют не гражданско-правовой, а именно публично-правовой характер. Чаще всего участником этих отношений являются органы власти и государственного (муниципального) управления, в связи с чем их деятельность в отраслевом законодательстве и является объектом публично-правового регулирования.
Вполне возможно, что появление такой подотрасли права, как публичное экономическое право, могло бы собрать в единое целое разбросанные по другим отраслям институты права и предметы регулирования, относящиеся к вопросам установления и реализации государственной экономической политики. А выработка нового подхода к определению роли органов власти и государственного управления в экономической жизни страны стало бы актуальным и для практиков, и для ученых.
Вполне очевидно, что выделение новой подотрасли права в виде публичного экономического права обусловлено многими моментами. Во-первых, потребностью[54] определить круг вопросов, не дублирующих гражданское (в т. ч. предпринимательское, коммерческое) право и не сконцентрированных только на государственном регулировании, но дающее ясное представление о системе государственного правового регулирования экономической деятельности.
Во-вторых, потребностью выявить всех субъектов управления, в компетенцию которых входят вопросы регулирования и управления в сфере экономики и более четкого установления их правового статуса.
В-третьих, потребностью установить четкие границы по коммерциализации деятельности органов власти, органов государственного и муниципального управления.
В-четвертых, потребностью установления таких правовых барьеров, которые бы не давали возможности, препятствовали бы выстраиванию, при осуществлении хозяйственной (экономической) деятельности, коррупционных схем и иных нелегитимных взаимоотношений.
Удовлетворить такие потребности вполне возможно, если публичное экономическое право заложить как основу новой науки об эволюции общественного экономического развития.
Видится, что публичное экономическое право как подотрасль административного права это система правовых норм, с помощью которых регулируются общественные отношения, складывающиеся в ходе определения и реализации государственной экономической политики, а также отношения, возникающие между субъектами государственного и негосударственного управления при осуществлении экономической деятельности.
Экономическая деятельность в данном случае понимается в общепринятом значении – как совокупность действий на разных уровнях хозяйствования, в результате которых удовлетворяются потребности посредством производства и обмена материальными благами и услугами.
До создания научно обоснованной концепции публичного экономического права как науки, основы публичного экономического права могут рассматриваться как учебная дисциплина.
В структуру такой учебной дисциплины могут войти следующие разделы:
• цели, задачи, государственные функции и полномочия субъектов государственного управления в сфере экономики;
• планирование и прогнозирование экономического развития;
• управление публичным сектором экономики;
• публичные услуги в сфере экономики;
• государственный контроль и надзор в сфере экономики;
• профилактика и противодействие негативным явлениям, влияющим на экономическое развитие страны;
• сотрудничество органов власти и управления с субъектами экономической деятельности, государственная поддержка субъектов экономической деятельности.
Под субъектами государственного управления понимаются лица, наделенные государственно-властными или административно-властными полномочиями. Ими могут быть органы власти, государственные органы, органы государственного управления, органы местного самоуправления, должностные лица, предприятия, организации, учреждения, находящиеся в ведении органа публичной власти, т. е. все те, кто обладает вышеназванными полномочиями либо выступает от имени таких лиц на основании норм права, правового акта или по доверенности.
Под публичным сектором экономики понимается совокупность экономических ресурсов, находящихся в распоряжении государства.
Негативными явлениями, влияющими на экономическое развитие страны может быть многое. Это и коррупция, и дефолты[55], и «теневая» экономика, иные экономические преступления, и разного рода дефициты, и инфляция, и снижение уровня производства, и безработица, и т. д.
Поскольку публичное экономическое право, как науку, еще предстоит теоретически обосновать, а дискуссии могут продолжаться еще
не одно десятилетие, допускаю возможным обозначить контуры доктрины о науке «публичное экономическое право».
Публичное экономическое право – это комплексная (в нынешнем понимании) отрасль права, в которую могут войти конструкции конституционного и административного права, а также производные от них отрасли права и конструкции (самые простые) гражданского права.
Предметами исследований в публичном экономическом праве могут быть:
– организация деятельности субъектов государственного управления в сфере экономики, характер их компетенции,
– обеспечение эффективности использования государственного и муниципального имущества,
– формы и методы повышения эффективности использования бюджетных средств,
– эффективное управление государственными ресурсами;
– определение вариантов реализуемости намеченных планов социально-экономического развития,
– прогнозирование последствий в сфере экономики в связи с решениями субъектов государственного управления,
– определение соотношения между намеченными планами по социально-экономическому развитию и полученными результатами,
– методы, формы и степень участия субъектов государственного управления в коммерческой и хозяйственной деятельности субъектов негосударственного управления,
– формы обеспечения «прозрачности» деятельности субъектов управления в сфере экономики,
– новые формы и методы регулирования экономической деятельности и управления при осуществлении субъектами государственного управления экономической деятельности,
– предотвращение появления коррупционных факторов в сфере экономики,
– борьба с ведомственным монополизмом в сфере экономики,
– упрощение административных процедур в сфере экономики,
– оптимизация процессов государственного и муниципального управления и оказания услуг в сфере экономики,
– планирование и прогнозирование экономического развития,
– организация и проведение экономико-правового мониторинга состояния дел,
– установление тенденций экономико-правовых явлений и процессов,
– определение взаимосвязей между состоянием экономики и правовыми нормами об организации деятельности органов исполнительной власти и государственных гражданских служащих,
– выявление государственных функций и административно-властных полномочий, допустимых к передаче на аутсорсинг и инсорсинг,
– формы сотрудничества субъектов государственного и негосударственного управления, легитимизация их взаимоотношений и т. д.
Перечень предметов исследований может быть продолжен, но главное не это, а реальная возможность влиять на экономическое состояние страны посредством разработки и внедрения новых техник, технологий и методов системного правового регулирования экономической деятельности.
Использованная и рекомендуемая к самостоятельному изучению литература
Административная реформа в России. М., Юридическая фирма «Контракт», издательский дом «ИНФРА-М». 2006;
Административная реформа в субъектах Российской Федерации. М., 2008;
Брагинский М.И. О системе гражданского права в системе «право публичное – право частное, М., 2000;
Игнатюк Н.А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии. // Журнал российского права. 2006. № 10;
Каминка А.И. Очерки торгового права, вып.1. СПб, 1912;
Одинцова М.И., Экономика права, ГУВШЭ. М., 2007;
Талапина Э.В. Публичное право и экономика: курс лекций, М.: Волтере Клувер,2011;
Тихомиров Ю.А. Публичное право, изд-во БЕК, М., 1995;
Хозяйственное законодательство: учебник /под ред. Н.И. Клейн/, М„1990.
§ 2. Институты публичного экономического права
Исходя из общетеоретической основы о том, что институтом права является обособленная группа юридических норм, регулирующих однородные общественные отношения и входящих в соответствующую отрасль права, можно определить и систематизировать институты публичного экономического права.
К институтам публичного экономического права можно отнести:
• органы государственной власти, органы государственного управления, государственные органы;
• муниципальные органы, органы местного самоуправления;
• субъекты государственного управления;
• субъекты муниципального управления;
• государственный менеджмент;
• публичная (государственная, муниципальная) собственность, включая нематериальные активы;
• разгосударствление, приватизация;
• участие государства в деятельности хозяйственных обществ;
• разрешительная система;
• административно-правовые режимы;
• аутсорсинг государственных функций;
• экономические партнерства;
• ответственность государственных (муниципальных) служащих за результаты деятельности в сфере экономики;
• производство административных процедур в сфере экономики, связанных с принятием решений и/или правовых актов, с исполнением государственных функций и/или административно-властных полномочий, с сотрудничеством субъектов государственного управления с субъектами негосударственного управления.
Перечень институтов публичного экономического права может быть дополнен, поскольку само публичное экономическое право как наука только формируется, в него могут быть привнесены институты права из иных отраслей либо возникнуть комплексные институты права. Это может быть обусловлено возникновением новых общественных отношений в сфере экономики.
Не все органы государственной власти, органы государственного управления, государственные органы, субъекты государственного управления, муниципальные органы, органы местного самоуправления, субъекты муниципального управления относятся к числу институтов публичного экономического права, а лишь те, в чью компетенцию входят государственные функции управления либо регулирования отношений в сфере экономики. К их числу, по российскому законодательству, могут относиться представительные, исполнительные и судебные органы[56].
Государственный менеджмент, как институт публичного экономического права – это новое явление в нашей правовой системе. Возникло оно на волне попыток проведения реформ в системе государственного управления.
Сначала в Послании Президента России Федеральному Собранию на 2003 год говорилось о том, что необходимо провести административную реформу, направленную на повышение эффективности деятельности системы органов исполнительной власти и создать благоприятные условия для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов.
Указом Президента России от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» приоритетные направления административной реформы были определены. Ими стали ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в т. ч. прекращение избыточного государственного регулирования; исключение дублирования функций и полномочий органов исполнительной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам и др.
Главное, чего планировалось добиться, это так организовать процесс управления, чтобы он был, во-первых, эффективным, во-вторых, работа госструктур была бы переориентирована на достижение конкретных результатов и качественное удовлетворение потребностей населения.