Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917
Использованный в проектах механизм перераспределения средств между центральным бюджетом и губерниями выглядел следующим образом. Для каждой территориальной единицы была установлена доля участия в военных расходах, она определялась из расчета количества дворов территории по отношению к общему числу дворов в империи. Таким образом, за каждой губернией было закреплено содержание определенных полков армии. Суммы, предназначенные на военные расходы, должны были высылаться в Воинский приказ, затем они распределялись между отдельными полками. Позднее посредничество Воинского приказа оказалось излишним, и определенные суммы из губернских доходов прямо поступали в кассы полков2. Недостаток доходов на местные нужды в «дефицитных» губерниях должен был покрываться из бюджета «прибыльных».
Цель губернской реформы заключалась в формировании новой системы военного хозяйства и территориальной финансовой организации3. В результате финансовая деятельность губернаторов была поставлена под контроль Сената, а с 1718 года к участию в бюджетном управлении были привлечены созданные Петром I коллегии – Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия и Ревизион-коллегия. Тем самым концентрация финансового управления на губернском уровне была дополнена общегосударственной централизацией бюджета и финансового контроля. В том же году была введена новая система подушного налогообложения.
Описанный механизм составления бюджета был обусловлен принятым в то время принципом специализации доходов на определенные расходные статьи. Но на практике система специализации доходов была невыполнима: доходы, предназначенные для удовлетворения некоторых нужд, собирались позднее, чем это было необходимо, или же поступали на совершенно другие цели. В целом указанные в первых росписях суммы были сугубо условными, так как зачастую основывались на устаревших и неверных данных. Отсутствие периодичности в поступлении сведений о собираемых доходах и практически не действовавшая система финансовой отчетности значительно осложняли планирование – по сути, государственная финансовая система функционировала без бюджета. После первой «окладной книги», составленной по новому регламенту Камер-коллегии в начале 1720-х годов, следующая роспись появилась лишь в 1769 году4.
Регулярность и централизацию в бюджетный процесс внесли реформы Екатерины II. Бюджетное управление и финансовый контроль были сосредоточены в учрежденной в 1773 году сенатской Экспедиции о государственных доходах (впоследствии она была разделена на четыре экспедиции: доходов, расходов, ревизии счетов и доимочную), а органы кассового управления были подчинены центральным «остаточным» и «штатным» казначействам. Централизация финансового управления положила конец действовавшему ранее архаичному принципу департаментской специализации доходов и создала условия для объединения бюджета (впрочем, сохранялось разделение росписи на четыре части: гражданского, военного, морского бюджетов и бюджета Двора)5. С 1780 года государственные росписи ежегодно представлялись государственным казначеем на подпись императрицы.
Реформа местного управления 1785 года завершила процесс реструктуризации гражданского бюджета: главными финансовыми единицами стали обособленные друг от друга центральный и губернские бюджеты6. Одна из главных задач – упорядочение территориального финансового управления – была решена введением Учреждения об управлении губерниями 1785 года. Были образованы системы местных финансовых органов: казенных палат и казначейств. Губернские казенные палаты составляли первичные сметы и финансовую отчетность, а уездные казначейства под руководством губернского казначея занимались сбором всех общегосударственных повинностей.
Одним из проявлений общей политики централизации и унификации финансового территориального управления стала ликвидация финансовой автономии Малороссийского гетманства.
Первые попытки поставить его финансовое хозяйство под контроль имперского правительства были предприняты еще в 1728 году. Казна, ранее составлявшая предмет собственности гетмана, была преобразована в публичный институт, представленный двумя учреждениями: Генеральной скарбовой канцелярией и Генеральной счетной комиссией. Надзор за деятельностью гетманского казначейства осуществляла Коллегия иностранных дел. Попытки распространить на гетманство российские налоги и направить все доходы территории напрямую в казначейство империи закончились неудачей: из-за резкого падения доходов правительство вынуждено было вернуться к системе автономного управления финансами гетманства, хотя и под контролем российской коллегии. Впрочем, на население были возложены косвенные финансовые повинности: не уплачивая прямых налогов в российскую казну, жители были обязаны обеспечивать содержание русских войск на территории гетманства.
Контроль Коллегии иностранных дел над финансовой деятельностью властей гетманства являлся причиной бесконечных конфликтов. Возможно, отчасти поэтому казначейство гетманства было одним из первых ликвидированных Екатериной II учреждений при упразднении в 1781–1782 годах малороссийской автономии. На три губернии, образованные на территории бывшего гетманства, было распространено действие имперского законодательства, в том числе бюджетного, а управление было поручено территориальным органам имперского финансового ведомства7.
Как же действовал механизм составления бюджета империи? Единые для всех территориальных финансовых администраций правила предписывали присылать проекты губернских бюджетов – «росписаний» – на подпись генерал-прокурора. Одобренные генерал-прокурором «росписания» служили основным финансовым законом для губернских властей. Часть доходов, собиравшихся на местах, предназначалась на местные расходы, другая – поступала в статные и остаточные казначейства в Санкт-Петербурге и Москве, а также на военные расходы в Комиссариат и Адмиралтейство. Причем для каждой территориальной единицы (наместничества или губернии) была определена особая сумма «участия» в государственных расходах. По этой сумме, а также по ее соответствию поступавшим доходам можно судить о «дефицитности» или «доходности» территории.
Опубликованные А.Н. Куломзиным росписи на 1781–1796 годы дают представление о распределении средств, хотя и не проясняют принципы, на которых основывалось распределение. По росписи 1781 года, в кассовом отношении наибольшие суммы дохода поступали с Новгородского (973 719 руб.), Орловского (961 904 руб.), Тамбовского (935 070 руб.) и Вологодского (1 148 531 руб.) наместничеств, Казанской (1 874 384 руб.), Тобольской (1 969 941 руб.) и Санкт-Петербургской (3 704 667 руб.) губерний; наименьшие – с Ревельской (59 778 руб.), Выборгской (82 290 руб.), Новороссийской (56372 руб.) и Киевской (50 628 руб.) губерний. Отношение суммы доходов к сумме, перечислявшейся в центральные казначейства на общегосударственные расходы, не было одинаково для всех регионов. Конечно, самые богатые губернии приносили в общий бюджет наибольшие суммы: Санкт-Петербургская – 3 162 657 руб. (85 % собираемого дохода), Тобольская – 1240 502 руб. (62 %), Казанская – 886185 руб. (47 %). Но, например, достаточно «состоятельная» Вологодская губерния перечисляла в центр лишь 21 % собранных средств (243 346 руб.). Беднейшие губернии и наместничества вносили ограниченную часть полученных доходов. Так, Могилевское наместничество перечисляло 13 % собранных средств (34 177 руб.); из казначейств Саратовского наместничества в Московское остаточное казначейство поступало лишь 3 711 руб. (из общей суммы полученного дохода в 196 343 руб.); Малороссийская губерния также ограничивалась переводом в Московское остаточное казначейство 3 582 руб. (из полученных 245 920 руб. государственного дохода). Новороссийская губерния вообще не приносила ничего в государственный бюджет, так же как и Колывано-воскресенская область, обладавшая не самым маленьким в государстве доходом (119 834 руб.).
В следующем, 1782-м, году центральные казначейства не получили вовсе никаких средств из казначейств Могилевской, Полоцкой, Азовской, Новороссийской, Черниговской и Новгород-Северской губерний. Кроме того, в бюджет малороссийских губерний и Азовской губернии были перечислены средства из бюджетных остатков прошлых лет. В 1785 году не участвовали в общегосударственных расходах Выборгская и Ревельская губернии.
Выборгская губерния не перечисляла никаких средств в центральные казначейства в 1788–1790 и 1792–1794 годах. Екатеринославская губерния не участвовала в общегосударственных расходах в 1788–1790 годах. До 1794 года не подавались сведения о доходах и расходах Таврической области. В 1795 году Екатерина II предоставила в распоряжение своего фаворита Платона Зубова (генерал-губернатора Екатеринославской и губернатора Таврической губерний) доходы Екатеринославской и Вознесенской губерний и Таврической области. Поэтому данные о доходах и расходах этих территорий в бюджет не включались. Последний случай, кстати, весьма примечателен: рационализация бюджета сочеталась все-таки с волюнтаризмом императрицы8.
Учитывая несовершенство государственной бухгалтерии второй половины XVIII века, вероятно, не стоит полностью полагаться на приведенные в росписях цифры. Тем не менее благодаря территориальному принципу построения росписи и в то же время ее централизации эти цифры дают вполне отчетливое представление о распределении доходов и расходов в государстве. Отметим, что в организационном отношении принципы финансового управления были едины для всех губерний и областей, включая вновь присоединенные. Централизация предполагала практически полное единство кассовой, сметной и ревизионной систем, а также постепенное распространение на окраинах общегосударственной налоговой системы. В 1765 году подушная подать была введена в Слободской Украине, в 1773 году – в белорусских губерниях, присоединенных по разделу Польши, в 1783 году – на всей территории бывшего Малороссийского гетманства, в Белоруссии, Рижской, Ревельской и Выборгской губерниях9.
С учреждением министерств в 1802 году функции составления бюджета были переданы Министерству финансов, а сбор сведений о доходах и расходах поручался отдельным ведомствам. Первоначально сведение бюджета в общую роспись осуществлялось Комитетом министров, затем – Комитетом финансов, а с 1810 года бюджет должен был утверждаться Департаментом экономии Государственного совета. Преобразования должны были, по идее их инициатора М.М. Сперанского, укрепить бюджетное единство. В государственной росписи вместо бюджетов губерний и наместничеств, как это было ранее, главными единицами для расчета доходов и расходов стали министерства и их территориальные органы. Таким образом, территориальное начало, преобладавшее в росписях екатерининского времени, уступило место ведомственному. Вплоть до бюджетной и кассовой реформ 1862 года министерства и ведомства являлись главными единицами в структуре финансового управления империи.
Между тем с начала XIX века вследствие расширения империи в бюджетной практике возникает новое явление – территориальные бюджеты окраин, существующие независимо от бюджетов министерств. Обособление бюджетов Закавказья, Царства Польского и Великого княжества Финляндского можно объяснить несколькими причинами: ограниченностью поступлений в бюджет налогов и других казенных доходов, которых было недостаточно даже для покрытия местных расходов; отсутствием коммуникаций, обеспечивающих взаимодействие администрации окраины и центра; военными действиями; необходимостью учитывать местные традиции финансового управления, а также особым административно-правовым статусом этих регионов в политической системе империи.
Со временем значение территориальных бюджетов в общем бюджете империи было пересмотрено. Этот процесс, впрочем, нельзя назвать однородным. Каждая из названных окраин пережила свою эволюцию от децентрализации к централизму (в разной степени). Разобраться, как и почему менялись бюджетные отношения между центром и окраинами, – наша задача.
Как отмечалось выше, бюджет представляет собой квинтэссенцию политических и экономических отношений центра с окраинами. Институциональная характеристика этих отношений должна быть дополнена не менее важными дискурсивной и социальной характеристиками. Во-первых, потому что эти отношения были предметом постоянных негоциаций, лучше сказать, торга о власти10 между представителями имперской администрации на разных уровнях. Элементы дискурса торга или договора иногда просматриваются и в отношениях с небюрократическими институтами (автономистами, финляндским Сеймом и т. д.). Само дискурсивное содержание этого «торга» для нас не менее важно, чем следовавшие за ним реформы. Во-вторых, концептуальные и политические противоречия в отношениях администраторов разного уровня, а также между ведомствами осложнялись личными конфликтами. Природа отношений внутри имперской бюрократии – отношений, основанных на личных контактах и близости к персоне императора – сказывалась на специфике бюджетного процесса.
Вообще, в случае Российской империи можно говорить о недостаточной институционализации этих отношений. Российскому законодательству была присуща «разреженность» (законы регламентировали далеко не все важные стороны социальных отношений и порядка управления), что компенсировалось административным регулированием, традицией и устойчивыми практиками бюрократических отношений, а также неформализованными связями. Поэтому, помимо характерных для большинства губерний бюджетной централизации и помимо данной окраинам (Польше, Финляндии и Закавказью) бюджетной автономии (более или менее полной), в бюджетной системе империи были также представлены и другие случаи, не укладывающиеся в простую классификацию. Иногда особые отношения между имперским казначейством и окраиной фиксировались в нормативных актах (например, модель финансовых отношений центра и Туркестанского генерал-губернаторства и особая система бюджетных связей имперского казначейства и администрации Бессарабии), но зачастую эти отношения складывались в результате ежедневной административной практики.
Несколько слов о структуре дальнейшего изложения. В нарушение хронологии последовательного приобретения империей окраин, обратимся сначала к двум случаям развития финансовой автономии – в Польше и Финляндии. Затем сравним эту модель с моделью «колониальной» окраины, каковой в первой половине XIX столетия считалось Закавказье, а во второй – Туркестан.
3
Царство Польское в бюджетной системе Российской империи 1815–1866 годов
Польские земли после разделов Речи Посполитой
Событийная насыщенность истории политических отношений между империей и Польшей в конце XVIII – начале XX века предопределила интенсивность перемен в системе их финансовых связей. Еще одним обстоятельством, оказавшим влияние на остроту споров вокруг позиции Польши в имперских финансах, являлся феномен польского экономического развития. Периоды упадка и экономических кризисов чередовались с периодами интенсивного роста. XIX век отмечен стремительными экономическими переменами во многих европейских странах, в том числе и в России. Но, пожалуй, ни одна из них не совершила такого поразительного скачка, как Польша: от разоренной войнами конца XVIII века страны до одной из самых процветающих окраин империи.
Экономика и политика оказались тесно переплетены для империи в «польском вопросе». Экономические цели не являлись определяющими мотивами участия Екатерины II в разделах Польши. И все же российское правительство не могло пренебречь экономическими последствиями аннексии польских земель и, разумеется, стремилось к тому, чтобы присоединение новых территорий не нанесло ущерба российской экономике и способствовало ее развитию.
В экономическом отношении разделы Польши не принесли ожидаемых выгод. России в результате разделов не удалось распространить свое господство на Балтике, преодолеть преобладание прусского влияния в польской торговле и втянуть Польшу в сферу торговых оборотов империи1.
Формально земли Речи Посполитой, отошедшие к России по разделам, были сразу же включены в административно-финансовую структуру империи. На новой территории вводились существовавшие в центральной России институты управления и подушное обложение. Доходы и расходы новых земель с 1795 года проходили через Государственное казначейство. Но реальной инкорпорации территорий Речи Посполитой в экономическую систему России не произошло. Этому препятствовала не только ориентация Польши на Пруссию, но и традиционно сложившиеся экономические отношения в польских землях, насильственно разрубленные разделами, а также структура торговых связей, тяготевших к портам Балтийского моря. Политический вопрос о принадлежности территорий мог быть решен росчерком пера, но объективно в течение нескольких столетий складывавшиеся особенности экономической жизни, традиции торговли и тенденции промышленного развития не поддавались одномоментной перестройке. Этот факт был признан впоследствии державами, договорившимися после Венского конгресса об обеспечении свободы торговли и сообщений между частями бывшего польского государства в границах до 1772 года (хотя сам этот принцип на деле практически не выполнялся).
Экономические последствия разделов Речи Посполитой для самих польских земель были отнюдь не благоприятными. Насильственный политический разрыв экономической системы государства не мог не отразиться на положении областей, отошедших к России. По уровню доходов Курляндская, Минская, Брацлавская, Волынская и Подольская губернии, а также земли Великого княжества Литовского относились к группе наименее доходных губерний. Тем не менее в 1796 году сумма полученного на этих территориях дохода (3 358 069 руб.2) составила 5 % общего валового дохода казначейства империи. Большая часть собранных средств предназначалась на местные расходы. Петербургское и Московское казначейства не получали никаких средств из казначейств бывших польских губерний. Лишь Минская, Волынская и Подольская губернии в совокупности перечислили на военные расходы 720 тыс. руб.
Участие в разделах потребовало от российской казны и участия в уплате долгов бывшей Польской республики, короля Станислава Понятовского и польских аристократов. 15 (27) января 1797 года представители российского, прусского и австрийского дворов подписали конвенцию об урегулировании финансовых вопросов, связанных с разделами. Стороны договорились о принятии обязательств по польским долгам в соответствии с размером полученных по разделу территорий. Россия и Пруссия взяли на себя по 43 % долгов республики и по 40 % долгов Станислава, Австрия – 14 % и 20 % соответственно. Погашение долгов польских аристократов в конвенции не оговаривалось. Спустя несколько месяцев после подписания конвенции российское правительство в одностороннем порядке обязалось погасить эти задолженности.
Основная часть польских заимствований представляла собой кредиты, полученные у голландских банкиров – основных кредиторов – и российской казны. В результате предпринятой в 1798 году конверсии «голландского» займа России долг Речи Посполитой, Станислава Понятовского и польских магнатов был включен в общую сумму задолженности казны перед амстердамскими банкирами Гопе и Кº. «Польский» долг составил почти 16 млн. гульденов из 88,3 млн. гульденов займа. Помимо «голландских» займов польского правительства, короля и магнатов, Россия выплачивала также значительные суммы по долгам польским банкирам и частным лицам различных государств.
В итоге казна заплатила существенно больше той суммы, которая была оговорена в конвенции. Готовность правительства отвечать на претензии к польской казне объяснялась тем, что, по словам Роберта Воута, уполномоченного голландских банкиров на переговорах о конверсии долгов, Россия, взяв на себя бремя польского долга, преследовала политические цели. С одной стороны, правительство стремилось доказать твердость в выполнении своих обязательств перед европейскими банкирами, а с другой – заручиться поддержкой польского дворянства и продемонстрировать патерналистское отношение к польским землям3.
Финансовая автономия Царства Польского по Конституционной хартии 1815 года
Участие в разделе долгов Речи Посполитой соответствовало статусу польских земель, вошедших в состав империи. Взяв на себя долг, империя тем самым позиционировала себя как полноправного собственника земель и имущества территорий Западного края, полностью интегрированных в политическую систему государства. Совсем другой экономико-правовой статус был дан землям Царства Польского, вошедшего в качестве автономного государственного образования в состав Российской империи. Как мы увидим в дальнейшем, этот статус предполагал не только разделение полномочий финансового управления, но и суверенную ответственность Польши по своим долгам.
Подписанная Александром I в 1815 году Конституционная хартия Царства Польского объявляла неразрывную его связь с короной всероссийского императора. Император получал титул польского короля. Согласно Хартии, Царство Польское было наделено бюджетной автономией, денежной системой, казной и ответственностью по государственному долгу. Польскому правительству предоставлялось право самостоятельного принятия решений, единственным ограничением являлась воля монарха. Все вопросы, относившиеся к этой сфере, рассматривались первоначально в Комиссии финансов и казначейства, возглавлявшейся министром финансов. Дальнейшее обсуждение могло проходить в Совете управления (состоявшем из наместника, министров, начальников департаментов Управления и назначаемых царем лиц) и в Общем собрании Государственного совета под председательством царя или наместника. Формально обязательному рассмотрению в Общем собрании Государственного совета подлежали все «проекты законов и учреждений, касающихся главного управления краем». Лишь после обсуждения в Общем собрании, утверждения проекта наместником и одобрения монархом закон вступал в силу. По усмотрению царя некоторые законопроекты могли быть внесены на рассмотрение двухпалатного Сейма. Он должен был собираться раз в два года на 30 дней, но у императора было право отсрочить его созыв. Посольская изба Сейма состояла из 77 депутатов от шляхты и 51 – от городов. Верхняя палата – Сенат – назначалась императором из числа высшего духовенства и должностных лиц.
Важнейшей прерогативой Сейма являлось принятие бюджета (с последующим утверждением императором). Это право народного представительства было зафиксировано в статье 91 Хартии. Однако за все пятнадцать лет существования конституционного правления Сейм так ни разу и не приступил к обсуждению бюджета. Для внешне легального обхода конституции было использовано толкование некоторых ее статей, которое предоставляло императору прерогативу принятия первого бюджета без участия Сейма (ограничивающих это право условий, в том числе временных, не было установлено). Опираясь на это толкование, Александр I откладывал внесение первого бюджета на рассмотрение Сейма, ссылаясь при этом на необходимость предварительного пересмотра налоговой системы и осуществления других преобразований.
Доктрина «первого бюджета» оказалась очень удобной не только для монарха, который стремился объединить два мероприятия – реформу финансового управления и принятие бюджета без участия Сейма, – но и для самого правительства Царства Польского4. Польский историк Станислав Смолка в начале XX века обнаружил проекты финансового устава, составленные министрами финансов Польши Тадеушем Матушевичем и сменившим его Яном Венгленьским, в которых предполагалось вовсе лишить Сейм права участия в принятии бюджета5. Даже назначенный в 1821 году на пост министра финансов Францишек Ксаверий Друцкий-Любецкий, имевший репутацию борца за финансовую независимость Польши, избегал обращаться к Сейму за утверждением не только сметы, но и прочих законопроектов.
Помимо огромного политического значения, отказ от реализации конституционного принципа принятия бюджета открывал возможность для неограниченного влияния на его составление и утверждение. Дело в том, что Конституционная хартия являлась единственным документом, регламентировавшим порядок составления смет и росписи. Бюрократический же механизм, посредством которого принимались все бюджеты Царства с 1817 по 1830 год, практически не был регламентирован.
Формально в процессе подготовки и принятия бюджета должны были принимать участие государь и органы управления Царства Польского – Комиссия финансов и казначейства во главе с министром финансов, Совет управления и Государственный совет. Однако механизм принятия решений по вопросам финансовой политики Польши в конституционный период во многом определялся не формальными требованиями закона, а личностным фактором.
В первые шесть лет автономного существования Царства Польского решающее значение в вопросах финансовой политики имело мнение всесильного сенатора Николая Николаевича Новосильцева, а также потребности главнокомандующего вел. кн. Константина Павловича. Занимавшие в этот период пост министра финансов Матушевич и Венгленьский не в силах были противодействовать влиянию Новосильцева. Если Матушевичу еще удавалось удерживать польские финансы в рамках бездефицитного бюджета, то в годы министерства Венгленьского (1817–1821) польская казна оказалась на грани полного краха. Казна превратилась в кормушку, из которой вел. кн. Константин Павлович без ограничений черпал средства на нужды армии и своей персоны. Венгленьский, не спрашивая разрешения ни у кого, кроме Новосильцева, растрачивал не только запасы казны, оставленные Матушевичем, но также частные депозиты и залоги, хранившиеся в казначействе. Первая же попытка ограничить расходы казны, и в частности вел. кн. Константина Павловича, стала причиной немедленной отставки Венгленьского.