Избирательное право

§ 2. Метод избирательного права

Предмет избирательного права отражает юридически значимые зоны его воздействия на политические электоральные отношения, а метод избирательного права связан с инструментарием регулирования, включающим определенный набор специфических юридических приемов и способов, используемых в качестве упорядочивающего фактора воздействия на данную область общественных отношений. Методы выражают самую суть, стержень того или иного юридического режима регулирования: следовательно, в системе права они служат тем объединяющим началом, которое компонует правовую ткань в главные структурные подразделения – в отрасли права. Это диктует необходимость более внимательного отношения к исследованию метода современного российского избирательного права.

На сегодняшний день единственная попытка анализа метода правового регулирования, применяемого избирательным правом, была предпринята А.Е. Постниковым, который исходил из того факта, что избирательное право регулирует публично-правовые отношения. В этой связи, по его мнению, особенность метода правового регулирования этой подотрасли конституционного права определяется тем, что оно является составной частью публичного права.[9]

А.Е. Постников делает вывод о том, что избирательное право имеет императивный метод регулирования, который является специфическим для всех отраслей публичного права. Конечно, нельзя не признать, что данные суждения не лишены логических оснований. Вместе с тем подобную характеристику метода правового регулирования электоральных отношений вряд ли можно признать достаточной, поскольку в ней совершенно обходится вопрос о содержательной стороне (компоненте) приемов и способов юридического воздействия, присущих избирательному праву. Кроме того, признание за методом российского избирательного права универсальной однопорядковой роли в масштабе всех остальных публичных отраслей и институтов российского права, по существу, означает отказ от выявления специфики юридического инструментария, используемого избирательным правом в сравнении с иными публично-правовыми образованиями.

В современной отечественной юридической науке отсутствует единство мнений по вопросу о методе правового регулирования и его значении для структурирования российской правовой системы. Как правило, принято считать, что наличие специфического метода и свойственных ему правовых средств является наряду с единством предмета регулирования главным критерием разграничения отраслей права.

Представляется, что метод избирательного права необходимо рассматривать под углом зрения специфической концепции правового регулирования, которая выражает современное прочтение набора и назначения инструментальных средств воздействия предписаний юридических норм на электоральные отношения. В этом смысле между методом и концепцией (равно как и режимом) правового регулирования нет принципиального различия. Метод правового регулирования составляет сущностную основу (фундамент) концепции правового регулирования избирательных отношений, вследствие чего они (метод и концепция) с определенной долей условности могут характеризоваться как однопорядковые (хотя и разноуровневые) категории, отражающие своеобразие воздействия избирательного права на электоральные отношения.

От содержания метода избирательного права во многом зависит эффект юридического воздействия на политические отношения, опосредующие воспроизводство государственной и муниципальной представительной власти на основе регулярно проводимых свободных, справедливых и демократических выборов. Он призван обеспечить имеющимися в распоряжении права средствами и способами адекватное сопряжение юридических и политических характеристик избирательных отношений. Метод избирательного права служит универсальным средством воздействия на электоральные отношения, способен сужать или расширять интеллектуально-волевой потенциал юридического вторжения в социально-политическую среду выборов и сопутствующих им отношений. В этом смысле именно метод правового регулирования предопределяет характер тех взаимосвязей между участниками электоральных правоотношений, которые возникают при реализации норм избирательного права.

§ 3. Система избирательного права

Российское избирательное право, представляя собой относительно самостоятельное явление юридической действительности, имеет достаточно сложное внутреннее строение, которое вполне может быть объектом системно-структурного анализа. В этом плане содержание (система) избирательного права выглядит как совокупность элементов, отражающих объективное рассредоточение образующих его норм по отдельным внутренним «ячейкам», обусловленное различием их служебных функций в реализации и защите избирательных прав граждан.

Прежде всего система избирательного права включает общую и особенную части. Критерием их разграничения служит масштаб действия образующих их норм. Соответственно общая часть объединяет нормы избирательного права, имеющие универсальное значение и распространяющие свое влияние на осуществление и защиту права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, независимо от вида и уровня его реализации. Что же касается особенной части, то она охватывает правила, предусматривающие специфические требования, касающиеся организации и проведения различных избирательных кампаний, соблюдение которых имеет обязательное значение только при проведении конкретных видов выборов.

Избирательное право как система правовых норм различается в объективном и субъективном смысле. Если в объективном смысле (в качестве определенной совокупности правовых норм) избирательное право регулирует порядок реализации, обеспечения и защиты конституционного права граждан избирать и быть избранными при проведении федеральных, региональных и муниципальных выборов, то в субъективном смысле оно определяет принципы участия граждан в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании или использовании иных процедур, обеспечивающих свободу голосования.

В свою очередь и общая, и особенная части избирательного права включают отдельные правовые институты, под которыми можно понимать совокупность норм избирательного права, регулирующих обособленные в рамках единого предмета правового регулирования группы тяготеющих друг к другу отношений, связанных с реализацией избирательных прав граждан. Набор институтов российского избирательного права обусловлен логикой юридической регламентации механизма осуществления и защиты права граждан избирать и быть избранными в органы государственной и муниципальной власти. В определенной степени он находит отражение в законодательстве о выборах, что объясняется тем, что избирательное право и избирательное законодательство соотносятся как содержание и форма и не могут существовать совершенно изолированно друг от друга. Вместе с тем экстраполяция системы избирательного законодательства, обусловленной помимо прочего субъективными взглядами законодателей и утилитарными потребностями удобства правоприменителей, на внутреннее строение образующих российское избирательное право составных компонентов оправдана далеко не во всех отношениях. Думается, что в основе градации избирательно-правовых норм на отдельные институты должна лежать структура предмета правового регулирования, диктующая необходимость соответствующего интеграла юридического обеспечения электоральных прав российских граждан.

Под этим углом зрения общая часть российского избирательного права включает принципы избирательного права, субъекты избирательного права, финансовое обеспечение выборов, избирательный процесс, обеспечение избирательных прав граждан в межвыборный период, обжалование действий и решений, нарушающих избирательные права граждан, ответственность за нарушение избирательного законодательства. Особенную же часть образуют институты выборов в федеральные органы государственной власти, в органы государственной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления. Каждый из этих институтов характеризуется достаточно сложным составом, представлен, как правило, весьма обширным набором подинститутов и нередко проявляется вовне через правовые предписания различной отраслевой принадлежности. При этом следует учитывать, что система избирательного права еще не устоялась, находится в стадии активного становления, вследствие чего претерпевает заметные изменения, отражающиеся на появлении новых образующих ее элементов и наполнении традиционных разделов содержанием, отвечающим современным потребностям формирования выборных демократических институтов. В частности, устойчивая тенденция роста числа избирательных споров применительно ко всем видам выборов оказывает существенное влияние на институт обжалования в избирательном праве, что влечет появление новых субъектов права жалобы (избирательные комиссии, их члены), установление возможности инстанционного обжалования действий и решений любых (за исключением Центральной избирательной комиссии РФ) избирательных комиссий независимо от уровня проводимых выборов, детальное ограничение сроков рассмотрения жалоб. В этом легко можно убедиться, если сравнить прежнее законодательство о выборах с положениями Федерального закона об основных гарантиях.

Федеральное избирательное право охватывает электоральные отношения на всей территории Российской Федерации, закрепляет основные принципы и отправные начала реализации избирательных прав граждан на всех уровнях публичной власти. Избирательное право субъектов РФ представлено нормами, которые действуют на территории отдельных регионов, обеспечивая конкретизацию и развитие концептуальных установок федерального избирательного права при проведении региональных и муниципальных выборов. В этой связи избирательное право отдельных субъектов РФ вполне правомерно рассматривать в качестве элемента в составе их собственных правовых систем и одновременно характеризовать его как автономную региональную часть единого российского избирательного права.

Систему избирательного права как объективного юридического феномена нельзя смешивать с системой соответствующей отрасли правовой науки и учебного курса. Естественно, они находятся в известной зависимости, что, однако, не исключает выхода научных воззрений и учебных нормативов за рамки предмета российского избирательного права. Соответственно этому система избирательного права как науки и учебного курса (дисциплины) может быть дополнена такими разделами, как предмет и источники избирательного права России, история проведения выборов и развития избирательного законодательства, избирательно-правовые нормы и отношения, избирательные системы и их виды. Именно благодаря этим составляющим научно-теоретические конструкции и категории избирательного права не только интерпретируют состояние соответствующего комплекса правовых норм, но и являются инструментарием возможного обратного воздействия на юридическую базу выборов.

Основную часть положений избирательного права составляют правила, регламентирующие основные стадии избирательного процесса, к которым относятся: 1) назначение выборов; 2) образование избирательных округов и избирательных участков, регистрация (учет) избирателей и составление списков избирателей; 3) выдвижение кандидатов (списков кандидатов) и их регистрация; 4) предвыборная агитация; 5) организация голосования, подсчет голосов, определение итогов голосования, установление результатов выборов и их официальное опубликование.

Отдельное место в системе институтов избирательного права, гарантий защиты избирательных прав и свобод занимает институт ответственности за нарушение избирательных прав, в том числе в виде возможности расформирования избирательных комиссий в случае принятия решений, совершения действий (бездействия), нарушающих избирательные права граждан и повлиявших на результаты волеизъявления участников выборов.

§ 4. Принципы избирательного права

По содержанию принципы избирательного права отражают основные начала, являющиеся фундаментом правового регулирования электоральных отношений. Сами по себе принципы права образуют определенную систему, для которой характерно наличие специфических связей, отражающих роль и значение отдельных правовых начал для формирования и развития российского права, составляющих его отраслей и институтов.

Принципы избирательного права очерчивают исходные параметры, в рамках которых складывается механизм правового регулирования электоральных отношений, и одновременно выступают в качестве своеобразного вектора, определяющего направление развития данной отрасли права. Установление и изучение собственных принципов современного российского избирательного права имеют не только теоретическое, но и большое практическое значение, так как без учета исходных оснований, на которых формируется правовая регламентация избирательных отношений, крайне затруднительными представляются адекватно целостное восприятие всего комплекса норм избирательного права, оценка их содержания, уяснение их значения, восполнение имеющихся пробелов правового регулирования электоральных отношений, устранение несоответствий и противоречий между отдельными предписаниями избирательного законодательства.

Необходимо отметить, что значение конституционного оформления принципов избирательного права трудно переоценить. Основной закон, по своему характеру, должен являться основанием для всех других законов, которые, в свою очередь, должны строго согласовываться с принципами Конституции. Более того, принципы, на которых зиждется конституционная регламентация, не только определяют параметры всего законодательного регулирования, но и призваны служить критерием оценки принимаемого и действующего законодательства. В этой связи нельзя не отметить, что поскольку выборы и опосредующее их проведение избирательное право составляют одну из фундаментальных основ политической системы, то необходимость закрепления принципов организаций выборов и участия в них граждан особенно остро ощущается именно на конституционном уровне.

Конечно, то, что в Основном законе отсутствует глава об избирательной системе, не определены основные принципы избирательного права, привело в результате к необходимости со временем, в рамках избирательной реформы, вырабатывать и закреплять основные и приоритетные направления развития избирательного права Российской Федерации. Достаточно обратить внимание на эволюцию развития закона об основных гарантиях, имевшего в результате не одну редакцию, а то и полное обновление текста.

Анализ практики применения избирательного законодательства на различного уровня выборах свидетельствует, что многие принципиальные вопросы еще не нашли в нем исчерпывающего отражения. Нередко это приводит к тому, что отдельные институты российского избирательного права остаются либо полностью невостребованными, либо их реализация существенно затрудняется имеющимися пробелами правового регулирования принципиального характера.

Несомненно, определение исходных правил участия граждан в выборах имеет фундаментальное значение для всего российского избирательного права, включая и его принципы. Обусловлено это тем, что избирательное право представляет собой совокупность правовых норм, преимущественно регулирующих право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления и порядок осуществления этого права. Соответственно этому и основополагающий федеральный законодательный акт о выборах посвящен регулированию основных гарантий избирательных прав граждан РФ, вследствие чего принципы избирательного права в их нынешнем формально-правовом выражении вынужденно тяготеют к определению форм участия граждан в выборах и гарантий их избирательных прав. Поскольку задача обеспечения избирательных прав граждан является генеральной линией в развитии избирательного законодательства на современном этапе, то приоритетное внимание к ним и в определении системы принципов российского избирательного права не вызывает серьезных возражений. Но только в том случае, если речь идет именно о приоритетном, а не исключительном внимании.

Не следует забывать и о том, что реформа российского избирательного права призвана не только обеспечить и гарантировать демократический и легитимный процесс свободного, равноправного и основанного на Конституции РФ волеизъявления граждан при формировании представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, но и способствовать построению единой и согласованной, внутренне сбалансированной и непротиворечивой избирательной системы, отражающей федеральную природу государства и гарантирующей стабильность и преемственность в деятельности выборных органов государственной и муниципальной власти. Поэтому вопрос о принципах избирательного права не может быть сведен только к субъективному праву граждан на участие в выборах и гарантиям его реализации. Совершенно очевидно, что под принципами российского избирательного права как объективного правового феномена следует понимать основополагающие начала (идеи), отражающие демократическую природу выборов как конституционной основы народовластия и определяющие фундамент правового регулирования избирательных прав, гарантий, процедур и технологий, обеспечивающих императивное, внутренне сбалансированное и нефальсифицированное проведение различных видов выборов в Российской Федерации, реализацию и защиту электоральных прав российских граждан. Такая интерпретация вопроса о принципах российского избирательного права не только способствует системному восприятию механизма правового обеспечения избирательных отношений, но и позволяет дифференцировать отправные начала их юридической регламентации на отдельные виды, имеющие специфическое целевое предназначение в формировании единого правового режима организации и проведения выборов, осуществления и защиты избирательных прав граждан.

На основе комплексного анализа действующего избирательного законодательства М.С. Матейкович предлагает систематизировать принципы избирательного права на три вида (уровня).

Во-первых, основополагающий принцип, вытекающий из основ конституционного строя Российской Федерации и характеризующий выборы как высшую непосредственную форму народовластия (свобода выборов).

Во-вторых, политические принципы избирательного права: а) участие граждан РФ в выборах (и всеобщее, и равное, и прямое избирательное право, тайное голосование, добровольность участия граждан в выборах); б) обеспечение избирателям возможности реального выбора и контроля за соблюдением законности проведения выборов (гласность выборов, их открытость и доступность, состязательность кандидатов); в) обеспечение ответственности избранных кандидатов перед своими избирателями (периодичность и обязательность выборов).

В-третьих, организационные принципы избирательного права (подготовка и проведение выборов избирательными комиссиями, территориальный принцип организации выборов). Несомненно, что подобный взгляд на систему принципов избирательного права способствует преодолению узкого подхода к оценке исходных начал правового регулирования избирательных отношений, долгое время господствовавшего в юридической науке. Однако нельзя не отметить, что в основе данной классификации не ощущается четких критериев обособления отдельных групп (уровней) принципов избирательного права.

С этой точки зрения представляется предпочтительным выстраивать систему принципов современного российского избирательного права, основываясь на их целевом предназначении в механизме правового регулирования электоральных отношений. По этому критерию все принципы избирательного права могут быть систематизированы прежде всего на принципы организации и проведения выборов и принципы участия российских граждан в выборах. Первую группу принципов образуют концептуальные начала правового обеспечения избирательных отношений, связанные с обязательностью, периодичностью, свободой, альтернативностью выборов, допустимостью различных избирательных систем и независимостью органов, обеспечивающих организацию и проведение выборов. Что же касается принципов участия российских граждан в выборах, то к ним следует отнести всеобщее, равное, прямое избирательное право, а также добровольность реализации субъективных избирательных прав на основе личного и тайного голосования (ст. 3 Федерального закона об основных гарантиях):

1) гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;

2) гражданин Российской Федерации участвует в референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании;

3) участие гражданина РФ в выборах и референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина РФ с целью принудить его к участию или неучастию в выборах и референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению;

4) гражданин РФ, проживающий за пределами ее территории, обладает всей полнотой избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, а также обладает в полном объеме правом на участие в референдуме Российской Федерации. Дипломатические представительства, консульские учреждения Российской Федерации обязаны оказывать содействие гражданину Российской Федерации в реализации установленных настоящим Федеральным законом, иным федеральным законом избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти и права на участие в референдуме Российской Федерации;

5) деятельность комиссий при подготовке и проведении выборов, референдума, подсчете голосов, установлении итогов голосования, определении результатов выборов, референдума осуществляется открыто и гласно;

6) иностранные граждане, за исключением случая, указанного в пункте 10 статьи 4 настоящего Федерального закона, лица без гражданства, иностранные организации не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению кандидатов, списков кандидатов, избранию зарегистрированных кандидатов, выдвижению инициативы проведения референдума и проведению референдума, достижению определенного результата на выборах, референдуме;