Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (постатейный)
Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 182-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда РФ на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»[5], определивший расходы бюджета Пенсионного фонда РФ на выплату материнского (семейного) капитала на охватываемый им период (приложение 4 к Закону);
Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»[6], который устанавливает единую систему государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием, которая обеспечивает гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства;
Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»[7], в котором определены основания возникновения и порядок реализации права граждан Российской Федерации на трудовые пенсии;
Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»[8], положения которого устанавливают правовые основы отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, предназначенных для финансирования накопительной части трудовой пенсии, определяют особенности правового положения, права, обязанности и ответственность субъектов и участников отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений;
Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»[9], который в настоящее время является основным нормативным актом, определяющим основу «коммерческого» образования в России.
5. С момента принятия рассматриваемого нормативного акта и по настоящее время сформировался достаточно объемный блок нормативных документов, посвященных реализации права на получение дополнительных мер государственной поддержки. К числу подзаконных нормативных актов, формирующих систему законодательства о дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей, играющих практическую роль в реализации положений комментируемого Закона, относятся:
постановление Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. № 82 «Об утверждении Правил подачи заявления о распоряжении средствами (частью средств) материнского (семейного) капитала»[10], принятое в соответствии со ст. 7 комментируемого Закона, устанавливает порядок подачи заявления о распоряжении средствами (частью средств) материнского (семейного) капитала, а также перечень документов, необходимых для реализации права распоряжения средствами материнского капитала;
постановление Правительства РФ от 24 декабря 2007 г. № 926 «Об утверждении Правил направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на получение образования ребенком (детьми) и осуществление иных связанных с получением образования ребенком (детьми) расходов»[11], принятое в соответствии со ст. 11 настоящего Закона Российской Федерации устанавливает порядок направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на получение образования ребенком (детьми) в любом образовательном учреждении на территории Российской Федерации, имеющем право на оказание соответствующих образовательных услуг, а также на иные связанные с получением образования ребенком (детьми) расходы, и определяет порядок представления документов, необходимых для направления средств на указанные цели;
постановление Правительства РФ от 12 декабря 2007 г. № 862 «О правилах направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий»[12], принятое на основании положений ст. 10 комментируемого Закона, устанавливает виды расходов, на которые могут быть направлены средства (часть средств) материнского (семейного) капитала для улучшения жилищных условий, порядок подачи заявления о распоряжении этими средствами и перечень документов, необходимых для рассмотрения заявления, а также порядок и сроки перечисления указанных средств;
постановление Правительства РФ от 20 июля 2007 г. № 457 «Об утверждении Правил перевода средств материнского (семейного) капитала из федерального бюджета в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации»;[13]
постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 873 «О порядке выдачи государственного сертификата на материнский (семейный) капитал» – определяет порядок подачи заявления о выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал, а также выдачи государственного сертификата на материнский (семейный) капитал. На основании данного документа были приняты постановление Правления Пенсионного фонда РФ от 11 января 2007 г. № 3п «О рекомендуемых формах документов, используемых территориальными органами Пенсионного фонда России при реализации Федерального закона “О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей” и приказ Минздравсоцразвития России от 30 декабря 2006 г. № 892 «Об утверждении Правил ведения Федерального регистра лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки». Названные нормативные акты в своей совокупности устанавливают унифицированные требования к форме и содержанию документов на выдачу государственного сертификата на материнский (семейный) капитал, обеспечивают единый порядок приема и рассмотрения заявлений о его выдаче и регулируют порядок ведения федерального регистра лиц, имеющих право на получение дополнительных мер государственной поддержки, включая сроки и формы представления сведений в него.
Значительная роль в правовом регулировании механизма реализации дополнительных мер государственной поддержки граждан, имеющих детей, отведена актам Министерства здравоохранения и социального развития РФ, которому постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 875 «Об издании разъяснений по единообразному применению Федерального закона “О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей”[14] предоставлено право издавать разъяснения в целях единообразного толкования положений комментируемого Закона. Реализация данного права может осуществляться им лишь по согласованию Министерством финансов РФ и при необходимости с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Вместе с тем, принятые разъяснения, хотя и во многом конкретизирующие положения настоящего Закона, не обязательны к применению и носят лишь рекомендательный характер[15]. Издаваемые на основании указанного постановления Правительства РФ разъяснения являются не более чем нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.
6. Принимая во внимание, что в соответствии с п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ защита семьи, материнства, отцовства и детства находится в совместном ведении России и субъектов РФ, законодатель допускает возможность участия региональных органов власти и органов местного самоуправления в реализации рассматриваемого направления государственной социальной политики. В качестве одной из допустимых и наиболее распространенных форм такого рода участия выступает принятие на региональном и местном уровнях соответствующих нормативных правовых актов, которые в своей совокупности формируют второй уровень системы законодательства в области оказания дополнительных мер государственной поддержки граждан, имеющих детей.
Законодатель не ограничивает местные власти в выборе конкретных мер социальной поддержки граждан, имеющих детей, в том числе многодетных семей, предоставляя им полную свободу действий в решении данного вопроса. Вместе с тем, как показывает сложившаяся практика, его решение во многом зависит от существующих в отдельно взятом субъекте РФ приоритетных направлений социальной политики, определяемых региональной программой социального обслуживания населения. Все они условно могут быть разделены на следующие группы:
1) дополнительные виды пособий, иных компенсационных, стимулирующих выплат, связанных с рождением, воспитанием ребенка, не предусмотренные федеральным законодательством. В частности, региональными нормативными актами могут быть предусмотрены:
доплаты к ежемесячному пособию на детей в семьях, получающих социальную помощь из областного бюджета и имеющих среднедушевой доход ниже 50% величины прожиточного минимума; на детей одиноких матерей, получающих социальную помощь из областного бюджета и имеющих среднедушевой доход ниже 50% величины прожиточного минимума;
установление повышенного размера пособия на детей одиноких матерей, на детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, либо в других случаях, предусмотренных законодательством РФ, когда взыскание алиментов невозможно;
единовременное пособие при рождении двоен и троен;
единовременное пособие при рождении ребенка в первые 12 месяцев после заключения брака;
единовременное пособие при усыновлении (удочерении) ребенка, оставшегося без попечения родителей;
ежемесячное пособие на питание беременным женщинам;
ежегодное единовременное пособие на ребенка к началу учебного года;
ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет неработающим матерям;
2) дополнительные меры социальной поддержки, не связанные с выплатой денежных средств и предоставляемые в виде натуральной помощи:
обеспечение питанием детей, обучающихся в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, начального профессионального и среднего профессионального образования, финансируемых за счет средств регионального бюджета;
выделение средств на частичное содержание в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях;
дифференцированные льготы в форме снижения на 30% оплаты за коммунальные услуги;
приобретение учебной литературы в библиотеке общеобразовательных учреждений региона для обеспечения детей комплектом учебной литературы на соответствующий учебный год в пределах средств, предусмотренных на эти цели в областном бюджете;
3) меры социальной поддержки многодетных семей:
бесплатное выделение автотранспорта («Газель» пассажирская) многодетным семьям, имеющим семь и более несовершеннолетних детей;
бесплатный проезд в городском, пригородном и внутрирайонном транспорте детям, обучающимся в общеобразовательных учреждениях (при предъявлении вкладыша к удостоверению многодетной семьи);
бесплатное посещение областных государственных музеев, выставок, парков культуры и отдыха (при предъявлении вкладыша к удостоверению многодетной семьи);
бесплатное обеспечение детей в возрасте до 6 лет лекарствами по рецептам врачей;
первоочередное получение бесплатных путевок в детские оздоровительные учреждения детям от 7 до 14 лет;
получение один раз в год денежных средств в размере 1000 руб. на детей, посещающих занятия в физкультурно-спортивных сооружениях;
получение один раз в год денежных средств в размере 120 руб. на каждого члена многодетной семьи для посещения театров;
получение один раз в год денежных средств в размере 1000 руб. на приобретение комплекта школьной одежды, спортивной одежды и обуви на каждого ребенка, обучающегося в общеобразовательном учреждении.
При этом следует иметь в виду, что предоставление дополнительных мер социальной поддержки в указанных случаях осуществляется за счет средств регионального и местного бюджета. В соответствии со ст. 14 Бюджетного кодекса РФ бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств субъекта РФ. В бюджетах субъектов РФ в соответствии с бюджетной классификацией РФ раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов РФ, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам ведения субъектов РФ и полномочий по предметам совместного ведения, указанных в п. 2 и 5 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», и расходных обязательств субъектов РФ, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.
Расходы на выплату пособий из средств региональных бюджетов формируются как из собственных средств, получаемых за счет сбора налогов и иных платежей, перечисляемых в бюджет субъекта Федерации, так и из средств, привлеченных из федерального бюджета в порядке оказания финансовой помощи в соответствии с требованиями гл. 16 БК РФ. Расходы на выплату пособий в таком случае учитываются в расчетной базе при определении размеров финансовой помощи регионам (трансферта) из Федерального фонда финансовой поддержки регионов за счет средств федерального бюджета.
Расходы на финансирование бюджетных инвестиций предусматриваются соответствующим бюджетом при условии включения их в федеральную целевую программу, региональную целевую программу либо в соответствии с решением федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления.
Нормативными правовыми актами Правительства РФ могут быть установлены дополнительные условия предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и (или) местным бюджетам. Субсидии на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов РФ предоставляются в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных в установленном порядке Министерству финансов РФ. Расходы на реализацию мер социальной поддержки, установленных п. 2 комментируемой статьи, которые производятся за счет средств бюджетов субъектов РФ, должны быть учтены в расчетной базе при определении размера финансовой помощи субъектам РФ из Федерального фонда финансовой поддержки регионов в федеральном бюджете.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 28 августа 1997 г. № 1089 «Об изменении порядка назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка» органы исполнительной власти субъектов РФ должны предусматривать в перечне защищенных статей текущих расходов, подлежащих финансированию в полном объеме, бюджетов субъектов РФ средства на обеспечение выплаты ежемесячного пособия на ребенка органами социальной защиты населения.
Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:
1) дополнительные меры государственной поддержки семей, имеющих детей, – меры, обеспечивающие возможность улучшения жилищных условий, получения образования, а также повышения уровня пенсионного обеспечения с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом (далее – дополнительные меры государственной поддержки);
2) материнский (семейный) капитал – средства федерального бюджета, передаваемые в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на реализацию дополнительных мер государственной поддержки, установленных настоящим Федеральным законом;
3) государственный сертификат на материнский (семейный) капитал – именной документ, подтверждающий право на дополнительные меры государственной поддержки.
1. Во многом содержание комментируемой статьи определено ставшей уже традиционной конструкцией построения нормативных актов, осуществляющих правовое регулирование новых общественных отношений, основу которых определяет ряд ключевых понятий, необходимых для дальнейшего формирования в содержании нормативного акта конкретных норм, приводящих в действие весь механизм правового регулирования оказания дополнительной государственной поддержки семьям, имеющим детей.
Использование законодательных конструкций такого рода имеет как сугубо теоретическое, так и исключительно практическое значение. С одной стороны, формирование принципиально новых для общества правоотношений требует наличия собственного понятийного аппарата, что должно способствовать формированию и уяснению механизма реализации мер дополнительной государственной поддержки семьей, имеющих детей. С другой – стремление разработчиков комментируемого Закона дать по возможности исчерпывающую и унифицированную трактовку базовых терминов, связанную с необходимостью однозначного и точного понимания закрепленных норм и правильной их практической реализации. Кроме того, включение в текст Закона отдельных ключевых, по мнению его разработчиков, понятий несколько корректирует пределы действия его норм, что немало способствует окончательному определению предмета правового регулирования. Таким образом, попытки сформировать терминологическую базу, направленные на обеспечение правового единообразия, заслуживают положительной оценки. Однако разработчики настоящего Закона, равно как и большинства нормативных правовых актов, существенным образом упростили свою задачу, обозначив пределы применения содержащихся в комментируемой статье терминов использованием исключительно в целях рассматриваемого документа.
Положениями комментируемой статьи законодатель формирует основу инструментария, используемого в тексте Закона, и раскрывает его содержание. Следует подчеркнуть, что содержащиеся в тексте комментируемой статьи разъяснения основополагающих понятий уже встречались в ряде действующих нормативных правовых актов и были введены в правовой оборот задолго до принятия настоящего Закона.
2. Ключевым понятием в системе представленных терминов, определяющим наименование и последующее содержание комментируемого Закона, является «дополнительные меры государственной поддержки семей, имеющих детей». Законодатель раскрывает его содержание посредством указания на предполагаемые результаты улучшения уровня жизни граждан, имеющих детей, как следствие применяемых мер государственной социальной помощи. Примечательно, что представленные законодателем меры государственной поддержки оказываются с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом.
Употребляемые в контексте настоящего Закона меры государственной социальной поддержки можно охарактеризовать как средства, являющиеся частью демографической политики, стимулирующие к принятию семьей решения о рождении второго (третьего) ребенка. Представленные комментируемым Законом меры государственной поддержки граждан, имеющих детей, являются дополнительными по отношению к системе социальных гарантий, представленных Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» и принятыми на его основе нормативными правовыми актами. Названные меры не являются компенсационными, связанными с удовлетворением недополученного гражданином дохода по сравнению со средним уровнем, а имеют своей целью удовлетворение будущих потребностей получателей материнского (семейного) капитала. В данном случае государство, признавая особое положение субъектов получения дополнительных мер поддержки в виде материнского (семейного) капитала в сложившейся системе общественных отношений, не связывает при этом себя дополнительными социальными обязательствами по компенсации всех расходов, понесенных в связи с рождением и воспитание второго (третьего) ребенка.
Таким образом, представленные комментируемым Законом дополнительные меры государственной поддержки граждан, имеющих детей, обладают следующими особенностями:
носят единовременный (разовый) характер, стимулируя к принятию решения о рождении второго (третьего) ребенка;
не являются компенсационными и не связаны с предоставлением субъектам их получения каких-либо дополнительных социальных преимуществ по сравнению с иными участниками общественных отношений;
участникам правоотношений предоставлена возможность выбора одного из представленных вариантов расходования полученных ими денежных средств.
Их предоставление законодатель связывает с таким социально значимым обстоятельством, как рождение ребенка. Учитывая особенности статуса семей, имеющих детей, и их значимость в современных условиях, законодатель и наделяет их правом рассчитывать на дополнительные меры государственной поддержки.
Дополнительные меры государственной поддержки граждан, имеющих детей, являются составной частью социальной политики России и представляют собой целостную систему мер по решению приоритетных задач жизнеобеспечения детей, включая улучшение качества их жизни, защиту от последствий политических, социальных реформ, создание благоприятных условий для воспитания детей.
В числе мер дополнительной государственной поддержки, обозначенных настоящим Законом, можно выделить: законодательные (правовые), финансово-экономические, собственно социальные, образовательные, жилищные и т. п. По замыслу законодателя, реформирование системы социальных гарантий и поддержки граждан, имеющих детей, в части, определенной комментируемым Законом, должно осуществляться поэтапно по следующим направлениям:
усиление роли государства в развитии экономики;
повышение адресности и эффективности государственной поддержки посредством принятия отдельных нормативных правовых актов, регулирующих производство выплат материнского (семейного) капитала;
создание эффективной системы распределения получаемых денежных выплат;
пересмотр существующей системы гарантий пенсионного обеспечения лиц, занятых воспитанием и уходом за ребенком;
разработка мер по расширению строительства доступного семейного жилья, развитие дополнительных образовательных услуг.
Предположительно реализация представленных мероприятий должна быть осуществлена в период с 2007 г. до 2010 г., т. е. до момента формирования первой реальной возможности использования материнского (семейного) капитала.
По замыслу разработчиков настоящего Закона, реализация предусматриваемых им мер дополнительной государственной поддержки осуществляется в форме предоставления материнского (семейного) капитала, направленного по своему целевому назначению на следующее:
1) улучшение жилищных условий путем приобретения (строительства) жилого помещения, осуществляемого гражданами посредством совершения любых не противоречащих закону сделок и участия в обязательствах (включая участие в жилищных, жилищно-строительных и жилищных накопительных кооперативах). Жилое помещение, которое владелец материнского капитала вправе выбрать, обязано находиться только на территории России;
2) получение образования ребенком, в том числе дополнительных видов образования, за исключением образования, получение которого в соответствии с законодательством РФ осуществляется бесплатно, любым ребенком, как родным, так и усыновленным, в том числе первым, вторым и последующим. При этом возраст лица, на получение образования которого может быть направлена сумма (часть суммы) материнского (семейного) капитала, на момент начала обучения по соответствующей образовательной программе не должен превышать 25 лет;
3) повышение уровня пенсионного обеспечения. Формирование накопительной части трудовой пенсии из состава средств материнского (семейного) капитала осуществляется для женщины, родившей (усыновившей) второго ребенка, либо женщины, родившей (усыновившей) третьего или последующего ребенка, если ранее она не воспользовались правом на предоставление материнского (семейного) капитала.[16]
При этом Закон не содержит никаких указаний о приоритете той или иной цели, для обеспечения которой могут применяться дополнительные меры государственной поддержки. Они в равной мере признаются государством.
Представленные законодателем дополнительные меры государственной поддержки семей, имеющих детей, определены законодателем неслучайно. Все они в своей совокупности являются одним из основных условий реализации воспроизводственного потенциала среди населения, устойчивого демографического развития, достижения оптимальной структуры и качества человеческого потенциала.
Достижение поставленных целей возможно только в результате комплексных преобразований в социальной сфере, основанных на реально имеющихся у государства ресурсах и возможностях. В основу реализации дополнительных мер государственной поддержки должен быть положен принцип адресного предоставления социальной помощи. Бюджетные ресурсы для оказания адресной социальной помощи будут сформированы за счет сокращения бюджетных субсидий производителям товаров и услуг, а также социально неоправданных льгот и выплат, предоставляемых различным категориям граждан.
Реализация дополнительных мер государственной поддержки граждан, имеющих детей, должна быть направлена на достижение следующих приоритетных задач:
создание необходимых условий для обеспечения всеобщей доступности и общественно приемлемого качества образования;
создание для трудоспособного населения экономических условий, позволяющих обеспечивать более высокий уровень социального потребления по достижении пенсионного возраста;
повышение уровня обеспеченности населения жильем путем перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающее доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем.
3. Реализация представленных дополнительных мер государственной поддержки граждан, имеющих детей, по замыслу законодателя, должна осуществляться в форме материнского (семейного) капитала, представленного в виде целевого финансирования, выделяемого из состава бюджетных средств. Особенность названной формы заключается в предоставлении государством поддержки не «живыми» деньгами, а в виде инвестирования выбранного заинтересованным лицом направления использования материнского капитала.