Транспортное право

Простыми являются такие акты, которые не противоречат кодификационным актам и могут лишь уточнять, дополнять и конкретизировать их.

Например, такими актами на транспорте являются Правила перевозок грузов и пассажиров, действующие на каждом виде транспорта, которые уточняют и конкретизируют положения, закрепленные в транспортных уставах и кодексах.

В основе горизонтальной структуры транспортного законодательства лежит система законодательных актов, отличающихся большим разнообразием по содержанию и форме. Она регулирует вопросы, которые касаются всех видов транспорта (железнодорожного, речного, морского, воздушного, автомобильного). В эту систему входят законодательные акты самого высокого уровня: законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, а также акты об отдельных видах транспорта (железнодорожно-транспортное законодательство, внутреннее водное транспортное законодательство, морское транспортное законодательство, воздушно-транспортное законодательство, автомобильно-транспортное законодательство).

Систему указанных актов возглавляет Гражданский кодекс Российской Федерации[52], гл. 40 которого посвящена перевозке грузов и пассажиров. В статьях 784–800 ГК РФ регулируются положения, являющиеся общими для всех видов транспорта: понятие договора перевозки грузов и пассажиров; вопросы ответственности за утрату, порчу, недостачу и повреждение груза или багажа; порядок предъявления претензий и исков и т. д.

В систему актов данной структуры входят также постановление Верховного Совета РСФСР от 3 октября 1990 г. «О неотложных мерах по улучшению обеспеченности транспортом общего пользования РСФСР»[53]; Указ Президента Российской Федерации от 7 июля 1992 г. № 750 «О государственном обязательном страховании пассажиров»[54]; Указ Президента Российской Федерации от 15 марта 1996 г. № 382 «О совершенствовании системы государственного управления транспортным комплексом в Российской Федерации» (с изм. от 9 июля 1997 г.)[55]; постановление Правительства Российской Федерации от

20 июня 1992 г. № 411 «О государственной поддержке функционирования транспорта в Российской Федерации в 1992 году»; постановление Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 30 августа 1993 г. № 876 «О мерах по обеспечению устойчивой работы авиационного, морского, речного и автомобильного транспорта в 1993 году» (с изм. от 26 июня и от 4 августа 1995 г., от 12 февраля 1996 г.)[56]; постановление Правительства Российской Федерации от 20 мая 1998 г. № 466 «О возложении функций государственного надзора за безопасностью судоходных гидротехнических сооружений на Министерство транспорта Российской Федерации»[57]; постановление Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2002 г. № 705 «О совершенствовании системы государственного управления морскими торговыми и специализированными портами»[58], и целый ряд подобных актов.

Особенностью этих актов является то, что в них регулируются положения, касающиеся всех видов транспорта.

В системе горизонтальной структуры транспортного законодательства следует выделить законодательство, которое регулирует непосредственно вопросы об отдельных видах транспорта. Оно состоит из актов об управлении транспортными министерствами и ведомствами, их компетенции, структуре. В эту систему входят также кодификационно-комплексные акты, содержащие не только гражданско-правовые нормы, но и нормы других отраслей права. К ним следует отнести все транспортные уставы и кодексы, действующие в настоящее время на территории нашей страны. Это Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации 2003 г.; Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации 2001 г.; Воздушный кодекс Российской Федерации 1997 г.; Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации 1999 г.; Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта 2007 г.

Каково же соотношение этих кодификационных актов с Гражданским кодексом Российской Федерации?

В соответствии со ст. 2 ГК РФ гражданским законодательством регулируются договорные и иные обязательства, а также другие имущественные отношения, т. е. Гражданский кодекс РФ по своей сути является актом, имеющим в определенной части общее значение для кодификационно-комплексных транспортных актов.

Вместе с тем следует иметь в виду, что Гражданский кодекс – отраслевой (гражданско-правовой) кодификационный акт, а Кодекс торгового мореплавания, Воздушный кодекс, Устав железнодорожного транспорта, Кодекс внутреннего водного транспорта – кодификационные акты комплексного характера, содержащие не только гражданско-правовые нормы, но и нормы других отраслей права. Гражданский кодекс приобретает, например, для Кодекса торгового мореплавания в соответствующей его части общее значение, согласно прямому указанию на это в ст. 1 Кодекса торгового мореплавания. Хотя указание, аналогичное ст. 1 Кодекса торгового мореплавания, отсутствует в других кодификационных транспортных актах, фактически они находятся в таком же положении в силу существующей логической и системной связи между ними и Гражданским кодексом.

В основе вертикальной структуры системы транспортного законодательства лежит иерархическое построение его нормативных актов.

Федеральное транспортное законодательство представляет собой единую взаимосвязанную подсистему гражданского законодательства. Ее составными элементами являются важнейшие акты, регулирующие транспортные отношения на всех видах транспорта. Как правило, эти акты принимаются Федеральным Собранием Российской Федерации, Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации.

Во главе отдельных системных образований транспортного законодательства стоят крупные кодификационные акты. Это транспортные уставы и кодексы. Остальные акты, входящие в эту систему, регулируют более частные вопросы и находятся в иерархической зависимости от такого крупного акта, хотя и принимаются, и утверждаются одним и тем же органом. Особенно четко это можно проследить при изучении иерархического строения системы актов, регулирующих отношения на железнодорожном, морском и воздушном транспорте.

Основным актом в системе законодательства на железнодорожном транспорте является Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации, который регулирует отношения, связанные с перевозкой грузов и пассажиров, ответственностью перевозчиков и клиентуры за нарушение транспортного законодательства. Вместе с тем следует отметить, что в Уставе урегулированы не все вопросы и его дополняет целый ряд нормативных актов. Это, в частности, постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа

1992 г. № 621 «Об утверждении Положения о дисциплине работников железнодорожного транспорта Российской Федерации» (с изм. и доп., внесенными постановлением Правительства РФ от 8 февраля 1999 г. № 134)[59], постановление Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23 июля 1993 г. № 716 «О неотложных мерах по обеспечению устойчивой работы железнодорожного транспорта Российской Федерации в 1993 году» (с изм. от 6 мая 1994 г. и от 4 сентября 1995 г.)[60], постановление Правительства Российской Федерации от 29 октября 1992 г. № 833 «О повышении безопасности движения на железнодорожном транспорте Российской Федерации»[61], постановление Правительства Российской Федерации от 21 марта 1998 г. № 338 «О реализации мер по совершенствованию структуры железнодорожного транспорта Российской Федерации»[62], Указ Президента Российской Федерации от 16 мая 1996 г. № 732 «О дальнейшем развитии железнодорожного транспорта Российской Федерации»[63], постановление Правительства Российской Федерации от 15 мая 1998 г. № 448 «О концепции структурной реформы федерального железнодорожного транспорта»[64], постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1998 г. № 507 «О совершенствовании государственной политики на федеральном железнодорожном транспорте»[65], постановление Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1998 г. № 1029 «О Правилах исчисления ставок платы за пользование вагонами, контейнерами и ставок сборов на федеральном железнодорожном транспорте»[66], постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1999 г. № 224 «О совершенствовании регулирования тарифов на электроэнергию, потребляемую железнодорожным транспортом»[67], постановление Правительства Российской Федерации от 18 мая 2001 г. № 384 «О Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте»[68], постановление Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2002 г. № 917 «Об утверждении Правил предоставления исключительных тарифов на грузовые железнодорожные перевозки» и другие акты. Всего в настоящее время на железнодорожном транспорте действует целый ряд актов, которые регулируют и развивают отношения, не вошедшие в УЖТ РФ или регулируемые им недостаточно полно. Причем принимаемые акты, как правило, не противоречат Уставу железнодорожного транспорта.

Особое место в законодательстве о железнодорожном транспорте занимают Правила перевозки грузов и Правила оказания услуг по перевозкам на железнодорожном транспорте пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности»[69] и другие ведомственные акты. Необходимость принятия подобных подзаконных актов была вызвана тем, что все перечисленные акты недостаточно полно регулируют отношения железнодорожного перевозчика и клиентуры по перевозке грузов и отношения по перевозке пассажиров. Именно Правила перевозки грузов и Правила оказания услуг по перевозке пассажиров содержат конкретизирующие нормы. Правила перевозки грузов состоят из разделов, регулирующих вопросы перевозки всех видов грузов (от скоропортящихся до легкогорючих), порядок их выдачи клиентуре и составления актов в случае неисправной перевозки грузов.

Правила оказания услуг по перевозке пассажиров состоят из пяти разделов. Они детально регулируют порядок перевозок пассажиров и багажа, ручной клади, порядок контроля при перевозках, всякого рода доплаты и т. д.

Следует обратить внимание на одну особенность, присущую Правилам перевозки грузов, которые будут разрабатываться и действовать на всех видах транспорта. В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, все разрабатываемые на различных видах транспорта правила перевозок грузов должны после их утверждения соответствующим транспортным ведомством пройти обязательную государственную регистрацию в Министерстве юстиции. Указанный порядок обеспечит законные интересы клиентуры транспортных предприятий, так как представленные на государственную регистрацию правовые акты (в данном случае правила и другие ведомственные акты, издаваемые транспортными ведомствами) проходят юридическую экспертизу на предмет соответствия их положений законодательству Российской Федерации. Кроме того, прошедшие государственную регистрацию нормативные ведомственные акты должны быть обязательно опубликованы. Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений. В действующем с 2003 г. УЖТ РФ такой порядок введения в действие правил перевозок уже закреплен. Кроме того, Уставом (ст. 3) предусмотрена разработка правил оказания услуг по перевозке пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных (бытовых) нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Особо подчеркивается, что эти правила утверждаются Правительством Российской Федерации[70].

Столь высокий уровень утверждения правил предусмотрен ст. 38 Закона РФ от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей», причем в соответствии с п. 2 ст. 1 этого Закона Правительству Российской Федерации запрещается делегировать предоставленное ему право на принятие нормативных актов, регулирующих отношения с участием потребителей, другим органам исполнительной власти.

Правила перевозки и другие нормативные акты, а также изменения и дополнения, вносимые в них в установленном порядке, публикуются в сборниках правил перевозок и тарифов, которые издаются транспортными ведомствами.

Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации является основным актом, регулирующим отношения морского транспорта с клиентурой при перевозке грузов как в каботаже, так и в международных сообщениях, а также при перевозке пассажиров и багажа. Помимо указанного документа на морском транспорте действует целый ряд актов, которые посвящены урегулированию вопросов, не вошедших в Кодекс и требующих своего самостоятельного решения. Они, как правило, являются подзаконными актами. Это, например, Указ Президента Российской Федерации от 24 октября 1992 г. № 1298 «О мерах по стабилизации финансового положения морских пароходств Российской Федерации»[71], Указ Президента Российской Федерации от 30 июня 1996 г. № 1004 «О государственной поддержке морского торгового флота России на Балтике»[72], постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря

1993 г. № 1299 «Об организации управления морскими портами» (с изм. от 28 августа 1997 г.)[73], постановление Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. № 324 «Об утверждении Положения о федеральной системе защиты морского пароходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания»[74], постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2000 г. № 44 «Об утверждении порядка создания, эксплуатации и использования искусственных островов, сооружений и установок во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации»[75], постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 2000 г. № 395 «Об утверждении Устава о дисциплине работников морского транспорта»[76], постановление Правительства Российской Федерации от 24 мая 2000 г. № 404 «О перевозках и буксировке в каботаже судами, плавающими под флагом иностранного государства»[77] и целый ряд подобных актов. В настоящее время помимо Кодекса торгового мореплавания регулирование отношений на морском транспорте осуществляется нормативными актами, которые, развивая и уточняя отдельные положения Кодекса, не противоречат ему.

Дальнейшая конкретизация положений, регулирующих перевозку грузов и пассажиров, производится Общими правилами морской перевозки грузов, пассажиров и багажа[78], которые более детально, чем Кодекс торгового мореплавания и действующие в его развитие акты, регулируют вопросы перевозки грузов, пассажиров и багажа между портами Российской Федерации и иностранными портами (п. 3 Общих правил). Общие правила состоят из 148 статей и регулируют вопросы организации перевозок грузов, перевозку грузов, пассажиров, багажа и почты, перевозку в прямом смешанном сообщении с участием других видов транспорта, вопросы ответственности перевозчика, грузоотправителей и грузополучателей.

8 ноября 2007 г. был принят Федеральный закон № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[79]. Указанный нормативный акт имеет весьма важное значение при осуществлении перевозок грузов и пассажиров морским транспортом.

Впервые в нормативном акте такого уровня регулируются отношения, связанные с деятельностью оператора морского терминала, осуществляющего операции с грузами, в том числе их перевалку, обслуживание судов, иных транспортных средств и обслуживание пассажиров.

Глава IV Закона посвящена основам оказания услуг в морском порту. В развитие положений, регулируемых этой главой, постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2009 г. № 676 были утверждены «Правила обслуживания пассажиров и оказания иных услуг, обычно оказываемых в морском порту и не связанных с осуществлением пассажирами и другими гражданами предпринимательской деятельности».

В Постановлении весьма подробно определены права и обязанности пассажиров в морских портах, порядок предъявления и рассмотрения претензий.

В претензии, которая в соответствии с п. 27 Правил может быть предъявлена, указываются следующие сведения: фамилия, имя, отчество заявителя; данные документа, удостоверяющего личность; адрес, по которому следует направлять ответ; основание для предъявления претензии; перечень прилагаемых документов.

Важное значение имеет статья 27 Закона, регулирующая правоотношения между оператором морского терминала и перевозчиками. В статье установлено, что порядок взаимодействия, права, обязанности операторов морских терминалов и перевозчиков при оказании услуг по перевозке грузов в морском порту определяются узловыми соглашениями.

Пункт 4 этой статьи определяет условия, которые должны быть включены в узловое соглашение.

Основным законодательным актом, регулирующим перевозки грузов и пассажиров на воздушном транспорте, является Воздушный кодекс Российской Федерации. Помимо регулирования перевозок грузов и пассажиров внутри страны Воздушный кодекс Российской Федерации регулирует также вопросы, связанные с международными воздушными перевозками пассажиров, багажа, грузов и почты. Дальнейшее законодательное развитие отношений по перевозке грузов, пассажиров и багажа осуществляется актами более низкого уровня – указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. Эти акты не противоречат Воздушному кодексу, развивают те положения, которые либо не получили достаточно четкого и полного урегулирования в Кодексе, либо не должны регулироваться Кодексом. К таким актам относятся: Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 1995 г. № 496 «О финансово-промышленной группе «Российский авиационный консорциум»[80], Указ Президента Российской Федерации от

21 июля 1995 г. № 747 «Об упорядочении использования авиации общего назначения»[81], Указ Президента Российской Федерации от 7 июня 1996 г. № 825 «О дополнительных мерах по развитию гражданской авиации Российской Федерации»[82], Указ Президента Российской Федерации от 8 августа 1998 г. № 938 «О повышении безопасности полетов в Российской Федерации и мерах по совершенствованию деятельности в области авиации»[83], Указ Президента Российской Федерации от 2 декабря 1998 г. № 1453 «О дальнейшем развитии интегрированных авиастроительных комплексов»[84], постановление Совета Министров РСФСР от 15 октября 1991 г. № 543 «Об управлении воздушным транспортом РСФСР», постановление Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23 июля 1993 г. № 698 «О совершенствовании системы использования воздушного пространства и управления воздушным движением Российской Федерации»[85], постановление Правительства Российской Федерации от 3 мая

1994 г. № 424 «О совершенствовании функционирования и развитии системы организации воздушного движения в Российской Федерации»[86], постановление Правительства Российской Федерации от 24 января 1998 г. № 85 «О лицензировании деятельности в области гражданской авиации»[87], постановление Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 г. № 605 «О государственном регулировании и организации использования воздушного пространства Российской Федерации»[88], постановление Правительства Российской Федерации от 24 июня 1998 г. № 642 «Об одобрении Концепции реструктуризации и реформирование гражданской авиации Российской Федерации»[89], постановление Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1999 г. № 1084 «Об утверждении Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации»[90], постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 2000 г. № 396 «Об определении квалификации летного состава государственной авиации»[91], постановление Правительства Российской Федерации от 26 октября 2001 г. № 738 «О предоставлении государственной гарантии Российской Федерации при страховании гражданской ответственности российских авиаперевозчиков»[92] и целый ряд других постановлений Правительства РФ по различным вопросам, связанным с воздушным транспортом.

Конкретизация отношений, связанных с перевозкой грузов, пассажиров и багажа, осуществляется на основании Федеральных авиационных Правил «Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей» утвержденных Министерством транспорта Российской Федерации 28 июня 2007 г.[93].

В отношении правил, которые будут разработаны в соответствии с Воздушным кодексом 1997 г., Правительством Российской Федерации в постановлении от 27 марта 1998 г. № 360 «О федеральных правилах использования воздушного пространства и федеральных авиационных правилах»[94] установлено, что Министерство обороны РФ, Министерство экономики РФ и Министерство транспорта РФ согласовывают подготавливаемые ими проекты федеральных правил с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и Межгосударственным авиационным комитетом, если в них содержатся положения, касающиеся деятельности этого комитета.

В соответствии с этим постановлением Федеральные правила использования воздушного пространства утверждаются Правительством Российской Федерации.

Федеральные авиационные правила утверждаются и вводятся в действие:

Правительством Российской Федерации, если это определено Воздушным кодексом Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации;

Министерством обороны РФ – в области государственной авиации;

Министерством транспорта РФ – в области гражданской авиации.

Статья 136 Воздушного кодекса Российской Федерации 1997 г. установила, что впредь до приведения законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области авиации и действующих на территории Российской Федерации, в соответствие с настоящим Кодексом, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат Воздушному кодексу 1997 г. Изданные до введения в действие Воздушного кодекса нормативные акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и применяемые на территории Российской Федерации постановления Правительства СССР по вопросам, которые могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до введения в действие соответствующих законов[95]. Статья такого же содержания (ст. 428) включена в действующий с 1 мая 1999 г. Кодекс торгового мореплавания.

Таким образом, вертикальная структура системы нормативных актов на железнодорожном, морском и воздушном транспорте одинакова. Возглавляют эту систему кодексы (уставы), далее следуют, находясь с ними в отношениях внутренней субординации, акты, принятые высшим органом государственного управления, и, наконец, ведомственные акты, принятые транспортными министерствами, имеющие обязательный характер для соответствующих ведомств.

Вертикальную структуру системы законодательства, определяющую отношения на речном транспорте, возглавляет Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации, который регулирует весь комплекс отношений с клиентурой, связанных как с перевозкой грузов, так и с перевозкой пассажиров. Указанный Кодекс утвержден в 2001 г. Помимо Кодекса внутреннего водного транспорта вопросы регулирования отношений при перевозке грузов речным транспортом отражены в нескольких актах, дополняющих и конкретизирующих те положения, которые установлены Кодексом. Это постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 1994 г. № 780 «О Российском речном регистре»[96], распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 июля 2003 г. № 909р «О Концепции развития внутреннего водного транспорта Российской Федерации».

Особое место, как и в законодательстве других видов транспорта, в системе законодательства, регулирующего отношения на речном транспорте, занимают Правила перевозки грузов и Правила перевозок пассажиров и багажа.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2003 г. № 72 были утверждены Правила оказания услуг по перевозке пассажиров, багажа, грузов для личных (бытовых) нужд на внутреннем водном транспорте[97], в которых весьма детально регулируется порядок оказания услуг, связанных с перевозкой пассажиров.

Основным законодательным актом, регулирующим перевозки грузов и пассажиров на автомобильном транспорте, является Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта.

Следует обратить внимание на несколько необычное название этого нормативного акта.