Российская бюрократия: проблемы и перспективы

Постепенное расширение сферы бюрократии, управления экономикой, вытеснение свободной частной инициативы и рыночных механизмов Парето связывал с развитием гуманистических идеологий в плутодемократических режимах (так нелицеприятно называл Парето западные страны).

Парето обращает внимание на то, что европейские государства развиваются, подобно Восточной римской империи, к бюрократической кристаллизации, но сколь быстро произойдет эта бюрократическая кристаллизация и возможен ли обратный процесс, у Парето более или менее однозначного ответа не дается.[13] Но главное ― Моска и Парето подтвердили концепт элитарности политического управления.[14]

Итак, обзор теоретических осмыслений феномена бюрократии классиками политической науки позволяет сделать вывод о неполноте их исследовательских подходов. Концепции, описывающие отношения бюрократии и общества с позиций единства бюрократии и элитарного правления (Моска); взаимоотрицания элитарности и бюрократической кристаллизации (Парето); как и тождества чиновничьего государства и гражданского общества (Гегель); бюрократии как вторичного социального образования, производного от классов, а также аппарата, организующего интересы господствующих классов (Маркс); противопоставления представительной власти бюрократическому управлению (Токвиль, Милль), не раскрывают достаточно полно природу этого социального явления.

Недостаточно полное освещение феномена бюрократии в работах классиков зарубежной политической науки отчасти объясняется тем, что система «западных» и «восточных» государственных институтов, развивающихся вместе с обществом, также подверглись изменениям. Этот путь в самом общем виде можно определить как процесс движения от государства-общины к государству-классу через сословно-представительное государство к бюрократическому господству в его различных проявлениях, а от последнего ― к «государству-нации».

Институт бюрократии в этих обществах находился в процессе постоянного становления и развития, совмещая в себе и уже отжившее и нечто новое, формирующееся. Теоретические же обобщения, как правило, направлены на выявление уже установившегося. Им трудно работать с тем, что находится в диффузном состоянии, поэтому теоретическое осмысление, направленное на создание всеохватывающей тот или иной жизненный феномен концепции, неизбежно грешит либо однобокостью либо противоречивостью.

Анализ практики функционирования института бюрократии на Западе и развитие гражданского общества, которое чаще всего рассматривались классиками политической науки (философской, исторической, социологической и др.) в противовес государственным институтам, вызывает сложности в осмыслении сущности бюрократии. Это связано с тем, что не учитывался тот факт, что в организациях гражданского общества формируется своя бюрократия, назначение которой, по сути, состоит во внесении рационализма в стихийно действующие механизмы общественной саморегуляции. Государственная бюрократия и бюрократические структуры гражданского общества объединяет лежащее в их основе стремление к рациональности, они находятся в сложных взаимоотношениях притяжения и отталкивания. Развитие событий XIX–XX веков и современный политический процесс начала ХХI века показали, что, несмотря на стремление верховной власти ограничить действие механизмов саморегуляции гражданского общества и использовать в этих целях государственные институты, саморегулирующееся начало гражданских институтов оказывалось и оказывается нередко сильнее.

В странах, где механизмы саморегулирования были достаточно развитыми, государство стало ориентироваться на поддержку общественных отношений с целью рассредоточения социальной власти и содействия формированию новых защитных механизмов саморегулирования, и, напротив, в странах, где эти структуры недостаточно развиты, единство аппарата общественной власти и государственной бюрократии в определенных социально-исторических условиях привело к снижению роли институтов «гражданского общества» и возникновению авторитарных режимов.

Наиболее результативное теоретическое обобщение проблем взаимодействия государственных чиновников и общества предстает в работах М. Вебера. Он анализировал бюрократию с точки зрения теории классов: бюрократии и гражданского общества, политики и управления, элиты и бюрократии, представительной и административной властей, лидерства и бюрократии, формальной структуры административной власти, форм бюрократической рутинизации, бюрократического господства.

Согласно Веберу, политика ― это совокупность человеческих поступков, предполагающих господство одних людей над другими. Кажется, что ничего новаторского в веберовской мысли о политической сфере нет, если он постулирует известный тезис о господстве как узаконенном насилии. Но Вебер рассматривал господство, как справедливо замечают П. П. Гайденко и Ю. Н. Давыдов, не только и не столько как прямое физическое насилие, а прежде всего как деятельность, направленную на обеспечение организационного аспекта господства и обеспечивающую структурированное, упорядоченное существование общества как целого.[15] Вебер подчеркивает, что такая деятельность необходима не только для тех, кто непосредственно реализует господство, для сферы управления, но и для всех членов общества.

Источниками роста бюрократии, чиновников-профессионалов в различных сферах жизни общества (экономической, научной, культурной и т. д.) Вебер считал процессы социальной, политической, хозяйственной концентрации в обществе. Эти процессы сопровождались отделением «производителя», то есть непосредственного исполнителя от используемых этим производителем средств производства. В результате этого отделения возникла необходимость в «посреднике», обеспечивающем связь «производителя» со средствами производства, «деятеля» ― с орудиями деятельности.

Сфера бюрократии, в соответствии с позицией Вебера, расширяется вместе с исчезновением мелкого и разрозненного производителя, ростом образования, подъемом уровня общей культуры, растущей взаимозависимостью различных областей экономики. Позиция и роль бюрократии усиливаются с появлением у государства и общества глобальных внешнеполитических интересов.

Вебер обращает внимание на те потенциальные опасности, которые несет в себе бюрократизация даже в условиях правового государства. А именно: бюрократизация неизбежно влечет за собой деперсонализацию принятия решений в соответствии с правилами и процедурами; концентрацию средств управления; претензии находящихся на вершинах бюрократической иерархии на право принятия политических решений. Причем он подчеркивает, что во «внеправовых» формах государственности негативное проявление этих субстанционных черт бюрократии усиливается.

По Веберу, как известно, господство бывает трех типов: рациональное, традиционное и харизматическое. Типология господства основана непосредственно на характере мотиваций, которые вызывают повиновение. Рациональное господство основано на вере в обязательность легального установления и легальность носителей власти, осуществляющих господство. Традиционное господство базируется на вере в священный характер старых традиций и в легитимность тех, кто в силу традиций призван осуществлять власть. Харизматическое господство предполагает выходящую за позиции обыденной и рациональной форм отношений личную преданность, вызванную наличием особых качеств у лидера, и доверие к установленному им порядку. Причем Вебер считает, что в действительности возможны смешанные варианты этих трех идеальных типов. Бюрократия является идеальным типом легального господства, воплощением рациональности власти.

Признавая неизбежность бюрократизации процесса управления в ХХ веке, он предлагает устранить иррациональность в деятельности властных структур путем господства закона, потому что не отрицает таких признаков бюрократии, как таинство, иерархия, формализм… Само же легальное господство не всегда имеет под собой достаточную легитимность и должно быть дополнено легитимностью, опирающейся на традицию либо харизму политического лидера. В последнем случае, который Вебер считал предпочтительным, персонифицированным главой государства становился бы избранный всем народом политический лидер, имеющий вследствие этого право на прямое обращение к народу через голову парламента. Получаемая посредством прямой и всеобщей поддержки народа легитимность позволяла бы такому лидеру проводить последовательную линию, делая его власть сильной и эффективной.

Современный анализ веберовских типов господства, бюрократической рутинизации, проблем рациональной бюрократии, связи бюрократии с классовой структурой общества, места и роли харизматического господства в патриархальном и современном обществах, бюрократии как наиболее эффективного инструмента управления и др., сделанный в западной и российской литературе, отмечен определенной непоследовательностью.[16]

Рассматривая веберовский анализ российских социально-политических отношений начала русской революции 1905 года, А. Кустарев отмечает, что «анализ Вебера весьма близок к марксистскому исследованию, поскольку он придает большое значение классам и их интересам, рассматривая классы как агенты революции. Но в его интерпретации классы не единственные агенты революционного процесса в России. Кроме них, есть еще два: институциональные корпорации и идеологические движения. Конечно, все три агента как-то взаимно пересекаются, но не могут быть сведены друг к другу».[17]

Действительно, Вебер выделяет власть, собственность и престиж в качестве отдельных, но взаимосвязанных и взаимодействующих факторов, определяющих стратификацию любого общества, а именно: экономические классы производны от различий в собственности, политические партии ― от существующих между людьми различий в отношении к власти, и, наконец, статусные группировки (страты) ― результат престижных различий в обществе. Как следствие образуются три автономных измерения стратификации (иерархии) ― классы, статусные группировки и партии ― компоненты, влияющие на сферу власти внутри сообщества. Власть и деньги, конечно, взаимосвязаны, но не всегда прямо.

Несмотря на то, что позиция Вебера в ряде своих черт соединяется с марксистской трактовкой власти бюрократии, в то же время она существенно отличается от нее. Марксистская теория не исследует бюрократию как самостоятельную социальную силу. По Марксу, бюрократия, не являясь классом, реализует функцию подчинения экономически эксплуатируемого класса господствующему. В капиталистическом обществе административная часть обслуживает интересы экономически господствующего класса ― буржуазии.

Отметим, что Маркс подчеркивал то, что государственный аппарат власти в состоянии выступать в качестве самодостаточной силы. Но такое положение государственных органов было реакцией на социальный кризис и неизбежно носило временный характер. «Как Маркс, так и Вебер, ― правильно замечает М. В. Масловский, ― рассматривают бюрократию как группу, осуществляющую функцию управления и тесно связанную с правящим классом общества. Но если Маркс делает основной акцент на классовом характере господства буржуазии, в подчинении у которой находится бюрократия, то для Вебера центральное значение имеет управленческая функция бюрократического аппарата, хотя он рассматривает также и связь этого аппарата с интересами правящего класса».[18]

Хотя точка зрения Вебера совпадает также и с гегелевским объяснением феномена чиновников, однако вряд ли верна интерпретация веберовских взглядов, представленная М. Чешковым. Чешков выделяет единую гегелевско-веберовскую традицию трактовки всеобщности бюрократии и аппарата, справедливо при этом отмечая, что современный тип бюрократии находится в неразрывной связи с определенным типом «организации, управления и власти», однако отождествлять веберовские взгляды с гегелевским подходом все-таки не стоит.[19]

Как и Гегель, Вебер утверждал, что бюрократия должна быть только лишь инструментом управления (реализовывать всеобщий интерес) и ничем иным. Однако в своих политических статьях Вебер отмечал, что наблюдаемая реальность бюрократических отношений далеко не всегда определяется своей чисто инструментальной функцией, поэтому вряд ли верно видеть представление Вебера о власти бюрократии вытекающим, как и гегелевское, из идеально-рационального типа административной системы.[20]

Другое дело ― представления Вебера об идеальной форме рациональной бюрократии. Последняя, по Веберу, не предполагала концентрации в руках исполнительных структур политической власти, которая дает возможность выходить бюрократии за свои инструментальные рамки, обозначенные формальными процедурами, инструкциями и положениями, регулирующими режим работы чиновников, однако следует отметить, что, создавая свой вариант идеальной бюрократии, Вебер отмечал неизбежность наличия у чиновничества неких особых интересов.

Концепция бюрократии Вебера совпадает и с положениями Токвиля и Милля в оценке роли и места бюрократии в политической системе (противопоставление бюрократической системы управления и представительной власти). Однако Вебер не отдавал предпочтения ни первой ни второй (за исключением необходимости в определенных условиях харизматического господства).

Вебер проводил различие между «чиновниками» и «политиками». Для него эти институты власти являлись нетождественными институтами в политической системе современного ему общества. «Подлинной профессией настоящего чиновника… не должна быть политика. Он должен управлять, прежде всего беспристрастно, ― данное требование применимо даже к так называемым “политическим” управленческим чиновникам. Итак, политический чиновник не должен делать именно того, что всегда и необходимым образом должен делать политик, ― как вождь, так и его свита, ― бороться».[21]

Если одной из главных проблем работ Вебера является превосходство бюрократии как инструмента для осуществления сложных управленческих работ, то в политических статьях Вебер обращается к рассмотрению обозначившейся тенденции превращения бюрократии в независимую политическую силу, отличающуюся своими собственными интересами и способную влиять на цели и культуру общества. Таким образом, управление и политика, по Веберу, являются взаимодополняющими элементами «демократической» политической системы.

Теория бюрократии Вебера не отрицает полностью и концепции элит Моски и Парето.

Вебер, как и Моска, исходит из положительного отношения к бюрократической централизации капиталистического общества, но в отличие от последнего противопоставляет политическую элиту и бюрократическое управление. Вебер вместе с Парето не рассматривают элиту и бюрократическую кристализацию в качестве тождественных институтов. Вебер вместе с этим находит не только различие между названными образованиями, но и их взаимодополняемость.

Разночтения в трактовках веберовской концепции бюрократии проистекают из двух основных факторов.

Во-первых, веберовское исследование административного сектора не исчерпывается идеально-типической моделью. «Идеальный тип рациональной бюрократии представляет собой лишь один из элементов более общей концепции бюрократии, содержащейся в работах Вебера. Для адекватного понимания этой концепции необходимо обратиться также к понятию патримониализма…»

Во-вторых, «не менее важным дополнением идеально-типической модели служит веборовский анализ государственной бюрократии в статьях, посвященных политическому положению в России и Германии начала ХХ века. С точки зрения Вебера, реальное управление современным государством не могло быть выделено из идеально-типической модели. Вместо этого необходимо было прилагать идеальные типы к реальным социальным явлениям. Основным примером такого их применения и служат политические статьи Вебера».[22]

Основные положения политических статей Вебера были рассмотрены английским социологом Д. Битэмом. Он выделяет три различных аспекта веберовской теории бюрократии.

Первый аспект этой проблемы лежал в плоскости идеально-рациональной модели бюрократии. Бюрократия определялась лишь как техническое средство и ничто иное. Выступая же в качестве орудия управления, инструмента политики бюрократия превосходит традиционные формы государственного управления.

Второй аспект веберовской теории определялся тем, что бюрократии была присуща тенденция ― выходить за пределы своей инструментальной функции и становиться особой силой в обществе, которая была бы способна оказывать влияние на цели и характер данного общества. Бюрократия представляла собой особую, обладающую властью группу внутри государства и отдельный статусный слой в обществе в целом. Таким образом, как подчеркивает Битэм, в политической сфере Вебер выделял как эмпирическое явление ― способность бюрократии стать самостоятельной силой. Но эта черта бюрократии расценивалась Вебером как отклонение, так как предполагала узурпацию чиновниками функции постановки целей, которая принадлежала политическим лидерам.

Третий аспект веберовской теории бюрократии включал концепцию, в рамках которой бюрократия отражала классовую структуру общества. Она не воплощала в себе универсальную и бесстрастную позицию. В жизни бюрократия не была способной освободиться от позиции тех социальных классов, из которых она рекрутировалась и с которыми была связанна.[23]

Рациональная бюрократия рассматривается Вебером в процессе анализа легального господства. Оно обладает определенными характеристиками, которые можно систематизировать следующим образом:

• Разделение труда, обусловленное усложнением общества и государства. Разделение труда как форма служебной специализации способствует повышению квалификации чиновников как непосредственно, так и опосредованно, через возможность найма служащих на основе их профессиональных качеств.

• Публичный офис (канцелярия или бюро), то есть наличие документов, регламентирующих условия деятельности всех составляющих властные структуры. Деятельность служебного персонала должна соответствовать формально установленным общим для всех законам, правилам и процедурам. Последние, с одной стороны, накладываются на конкретные ситуации и тем самым обеспечивают единообразие деятельности административных структур, с другой ― координирует взаимоотношения различных их видов, обеспечивают непрерывность бюрократической деятельности независимо от изменений в штатной системе, поддерживая этим стабильность в организации.

• Штатные служащие, занимающие свою должность в соответствии с их профессионализмом. Управление ― не сословная или иная привилегия, а профессия, которая позволяет служащим находится на материальном содержании у государства.

• Безличные правила и процедуры, регулирующие режим работы чиновников и организаций. Отношения между должностными лицами, чиновниками и клиентами должны осуществляться на системе правил, разрабатываемых преимущественно «внешними силами», то есть политиками. Безличность и беспристрастность, соответственно, обеспечивают рациональность суждений служащих при исполнении ими своих должностных обязанностей независимо от личных соображений, чувств и настроений.

• Наем и продвижение по службе обеспечивается зависимостью от профессиональных заслуг. Наем и продвижение чиновников по иерархической лестнице должно базироваться на служебных качествах индивидов, а не политических, семейных или иных связях, что предполагает специальную подготовку и проверку сотрудников аппарата управления и одновременно создает определенную его однородность.

• Назначение должностных лиц, а не выборы обеспечивают зависимость чиновника от закона и вышестоящего начальника, а не от соответствующих групп, их избирающих. Однако эти положения должны сочетаться с тем, что вступление в должность предполагает длительный срок ее исполнения, что обеспечивается защитой работника аппарата управления от произвольного его увольнения.[24]

Или несколько по-иному ― она основывается на следующих принципах:

а) существование определенных служб, компетенций фиксируется законами и правилами;

б) защита служащих в выполнении их функций;

в) иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации. Обычно в такой структуре соблюдается единоначалие, а не коллегиальное руководство, и налицо тенденция к максимальной централизации власти;

г) подбор кадров производится на конкурсной основе ― экзамена или диплома, что требует от кандидатов наличия соответствующего образования;

д) регулярная оплата труда служащего в виде фиксированной заработной платы и выплаты пенсии при уходе с государственной службы; размеры оплат устанавливаются в соответствии со штатным расписанием, учитывающим внутреннюю административную иерархию и уровень ответственности служащего;

е) право контроля со стороны администрации за работой подчиненных (путем создания контрольно-дисциплинарной комиссии);

ж) возможность продвижения по службе на основе оценки по объективным критериям, а «не по усмотрению администрации»; полное отделение выполняемой функции от личности служащего, так как никакой служащий не может быть собственником своего поста или средств управления.[25]

Следует отметить, что и концепция Вебера, как и все схематизирующие общественную жизнь теории, в некоторых отношениях является упрощенной. Реальная жизнь значительно сложнее теоретических конструкций. Поэтому современные исследователи, занимающиеся анализом систем управления, обращают внимание на множество условий, которые могут приводить к неопределенности и неэффективности административного сектора. Обществоведам, имеющим в своем распоряжении, в отличие от занимавшегося построением теоретических схем Вебера, результаты практической деятельности различных административных систем в ХХ ― начале ХХI в., намного легче выделить такие условия. Так, например, П. Блау, опираясь на «дисфункциональный» подход Р. Мертона к вопросу бюрократии, получивший развитие в работах Ф. Селзника и А. Гоулднера, подчеркивает, что веберовский анализ сконцентрирован на формально создаваемых аспектах бюрократий и игнорирует неформальные отношения и несанкционированные шаблоны поведения. Возникновение этих шаблонов неизбежно в рамках формальных организаций, поскольку наличие неформальных структур жизненно необходимо для функционирования любой организационной системы.

Само по себе то, что веберовская теория, как любое теоретическое построение, схематична, усугубляется при интерпретациях, как правило, выборочных положений этой теории. Поэтому при обращении к толкованиям концепции бюрократии Вебера необходимо учитывать замечания ряда зарубежных и российских ученых, в частности С. Клегга, М. Масловского или Р. Шпаковой, критически относящихся к американской социологии 40–50-х годов, по причине делаемых ею весьма приблизительных интерпретаций концепции бюрократии Вебера. «В анализе организаций, ― считал Клегг, ― внимание к трудам Вебера в целом было избирательным. Его масштабным теоретическим построениям давалась в теории организации значительно более узкая интерпретация».[26] Подобное более узкое, выборочное толкование веберовских положений о бюрократии, и, соответственно, такое же упрощенное объяснение при приложении так понятых веберовских положений к российской действительности можно пронаблюдать и в современных отечественных работах, несмотря на то что большинство российских ученых высоко оценивают веберовскую модель бюрократии.

Оригинален, хотя и несколько противоречив, веберовский анализ проблемы соотношения права, легитимности государственной власти и демократии. Жизнедеятельность общества, с точки зрения Вебера, обеспечивается рациональной системой права, основанной на законе, признанием власти, конституционным правопорядком и развитым гражданским строем. Однако Вебер вынужден признать, что наличие всех этих составляющих не исключает возможности возникновения в обществе столкновений, борьбы, конфликтов между статусными группами и классами, политическими лидерами и отдельными властными структурами, потому что невозможно установить обязательные правовые пределы в политической конкуренции.

Несмотря на высокую оценку роли «рациональной бюрократии», Вебер признает, что административная часть, аппарат власти не способен обеспечивать поступательное развитие государственных институтов и осуществлять действительно политические (представительные) функции. И это определяет то, что подготовка, подбор, принципы деятельности политических лидеров должны быть отличными от соответствующих качеств функционеров (чиновников). Именно в связи с проблемой политического лидерства Вебером рассматриваются особенности демократических политических систем.

К демократии, традиционно понимаемой как «воля народа», Вебер относился с подозрением, считая, что реализация власти большинства приведет к ущемлению личных свобод, а это является искажением основных идеалов демократии. Истинная демократия, определяемая Вебером как «подлинная воля народа», может быть осуществлена в двух формах: в виде «демократии без вождя» или «плебисцитарной демократии вождя».[27]