Проблемы применения мировыми судьями законодательства об административных правонарушениях в области дорожного движения
В.В. Похмелкин
Проблемы применения мировыми судьями законодательства об административных правонарушениях в области дорожного движения
© ООО «Юстицинформ», 2019
Введение
Об ответственности за административные правонарушения в области дорожного движения написано значительное количество книг и брошюр. Однако подавляющее большинство из них адресовано водителям и преследует цель в более или менее популярном ключе разъяснить автомобилистам их права и обязанности на дороге, а также способы юридической защиты в отношениях с дорожными полицейскими.
Выполняя важную миссию правового просвещения участников дорожного движения, подобного рода литература объективно страдает известной односторонностью. Погоня же за массовым читателем, вполне понятная и оправданная, нередко лишает ее авторов глубины анализа и основательности выводов. Поэтому в большинстве своем юридический ликбез водителей не может одновременно служить источником повышения знаний для правоприменителей.
Между тем проблемы, возникающие при применении норм об ответственности за административные правонарушения в области дорожного движения, остры, сложны и многообразны. Их правильное разрешение требует не просто заучивания текста соответствующих статей законодательства, но и более общих представлений о правовых принципах и ценностях, понятии правонарушения, элементах и признаках его состава, природе и целях юридической ответственности, способах толкования правовых норм и многих других постулатах юридической науки. Точнее, той ее части, которая получила название деликтологии (от латинского слова delikt – правонарушение). В то же время производство по делам об административных правонарушениях базируется на другой фундаментальной основе – теории доказательств и других важнейших институтах процессуально-правовой науки.
Я далек от упреков в недостаточной компетентности должностных лиц, составляющих протоколы и рассматривающих дела об административных правонарушениях в области дорожного движения. Но совершенно точно, что им не хватает научно-методической литературы, в которой интересующие их вопросы освещались бы с апробированных теоретических позиций, а возникающие в их практике проблемы и противоречия находили бы разрешение с помощью научно обоснованных подходов.
Настоящая работа, не претендуя на всеохватность и законченность, представляет собой попытку соединения теоретического анализа с практикой применения законодательства об административных правонарушениях в области дорожного движения. При этом ее предмет очерчен делами, подлежащими рассмотрению мировыми судьями. Такой ракурс, естественно, не случаен. Мировым судьям подведомственны дела о наиболее опасных административных правонарушениях в этой сфере, чреватых самыми серьезными последствиями. Именно за их совершение предусмотрены наиболее строгие меры наказания: крупные штрафы, лишение права управления транспортными средствами, обязательные работы, административный арест. Кроме того, как раз по таким делам разгораются наибольшие страсти, горячие материально-правовые и процессуальные споры. Так что и цена правоприменительной ошибки здесь намного более высока.
Тем не менее анализ судебной практики по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения позволяет выявить три мифа, прочно господствующих в сознании большинства судей и активно влияющих на принимаемые ими решения.
Первый из них связан с оправданием упрощения производства по делам об административных правонарушениях, в ущерб процессуальным гарантиям лиц, привлекаемых к административной ответственности. Сторонники таких взглядов отстаивают приоритет оперативности применения мер административного принуждения перед процессуальной обстоятельностью, присущей уголовному судопроизводству. Обосновывают это следующими доводами: а) административные правонарушения гораздо менее опасны, чем преступления; б) они более просты для юридической оценки; в) административные наказания значительно менее строги, чем уголовные.
Подобные рассуждения уходят корнями в наше советское прошлое, где они имели под собой некоторые основания. В нынешних же условиях никак нельзя признать их состоятельность. Ни один раздел уголовного законодательства не вызывает такого ажиотажа и общественного внимания, как глава 12 КоАП РФ, предусматривающая нормы об ответственности за административные правонарушения в области дорожного движения. В том числе и потому, что квалифицировать эти правонарушения подчас труднее, чем целый ряд преступлений. Многие же административные наказания настолько чувствительны, что вполне сопоставимы с уголовными карами. Кроме того, в рамках производства по делам об административных правонарушениях применяются и другие ограничительные меры (задержание, досмотр, освидетельствование и т. п.), мало чем уступающие мерам уголовно-процессуального принуждения.
Второй миф состоит в явно преувеличенном представлении о компетентности и непредвзятости сотрудников дорожной полиции, составляющих протоколы об административных правонарушениях и оформляющих другие материалы по соответствующим делам. Отчасти он вызван добросовестным заблуждением о якобы достаточном уровне профессиональной подготовки должностных лиц, специализирующихся на дорожно-правовой проблематике. Вместе с тем здесь присутствует и подспудное желание судей снять с себя ответственность за разбирательство в острых, конфликтных ситуациях и принятие весьма непростых решений. Не будем забывать и о характерной для нашей государственно-правовой системы зависимости судебной ветви власти от исполнительной.
Наконец, третий миф выражается в традиционном обвинительном и репрессивном уклоне, от которого никак не может избавиться отечественное правосудие. С этой точки зрения самым страшным выглядят «либерализм» и «абстрактный гуманизм», позволяющие уходить от ответственности правонарушителям. Напротив, наказание невиновных вовсе не выглядит абсолютно неприемлемым, а допускается как побочное последствие «правильной» карательной политики. Многочисленным сторонникам такой позиции кажется, что суровые меры принуждения – хорошее, если не наилучшее, средство наведения порядка, обеспечения безопасности и предупреждения противоправных деяний. Однако исторический опыт показывает, что несправедливое наказание отнюдь не способствует улучшению человеческих нравов. Напротив, оно разрушает доверие граждан к государству, его институтам и установленным им правилам. То есть дает как раз обратный эффект.
Замечу, кстати, что перечисленные выше судейские мифологемы находятся в вопиющем противоречии с Конституцией России и действующим законодательством об административных правонарушениях. Так же, как и основанные на них постановления, вынесенные вразрез с законодательными требованиями о всесторонности, полноте и объективности рассмотрения каждого дела.
Отсюда проистекают характерные судейские ошибки: 1) игнорирование или неадекватное применение положений Общей части законодательства об административных правонарушениях; 2) неправильная квалификация правонарушений в области дорожного движения; 3) назначение несправедливого административного наказания без надлежащего учета характера совершенного правонарушения и личности правонарушителя; 4) несоблюдение правил проверки и оценки доказательств по делу, а также других существенных процессуальных требований.
Четыре раздела настоящего пособия посвящены изложению научно-методических принципов и подходов, позволяющих добросовестным мировым судьям избегать ошибок в каждом из указанных направлений правоприменительной деятельности. Надеюсь также, что содержащиеся в них рассуждения, выводы и рекомендации будут полезны и для федеральных судей, рассматривающих интересующие нас дела во второй инстанции, и для дорожных полицейских, и для всех юристов, практикующих в сфере защиты прав участников дорожного движения.
Для удобства в работе использованы следующие достаточно привычные сокращения:
АР БДД – Административный регламент исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения, утвержденный Приказом МВД России от 23 августа 2017 г. № 664 (с последующими изменениями);
ГИБДД (Госавтоинспекция) – Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД РФ;
ДПС – дорожно-патрульная служба;
ДТП – дорожно-транспортное происшествие;
КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в редакции, действующей на момент подписания в печать настоящей работы);
ОПДЭ – Основные положения по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденные Постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090 (с последующими изменениями);
ПДД – Правила дорожного движения, утвержденные Постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090 (с последующими изменениями);
Постановление ПВС РФ от 24 марта 2005 г. № 5 – Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (с последующими изменениями);
Постановление ПВС РФ от 24 октября 2006 г. № 18 – Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 октября 2006 г. № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (с последующими изменениями).
Раздел 1
Проблемы применения положений общей части КоАП РФ при рассмотрении дел об административных правонарушениях в области дорожного движения
1. Презумпция невиновности
Будучи базовым конституционным принципом, презумпция невиновности закреплена в статье 1.5 КоАП РФ и призвана играть роль одного из основополагающих начал производства по делам об административных правонарушениях. Анализ правоприменительной практики, однако, показывает, что мировые судьи довольно редко руководствуются и тем более оперируют им как конкретной нормой. Между тем сформулированные в указанной статье требования презумпции невиновности должны рассматриваться не как далекие от жизни абстракции, а как вполне технологичные правила, имеющие прикладное значение.
Первое из таких правил гласит: лицо, привлекаемое к административной ответственности, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело. Весьма распространенное в судебной практике отступление от этого положения имеет место при прекращении дела об административном правонарушении в связи с истечением срока давности. Вынося по этому поводу соответствующий судебный акт и описывая в нем обстоятельства дела, судья зачастую констатирует виновность лица в совершении определенного противоправного деяния. Верховный Суд РФ справедливо отметил, что в подобных постановлениях и определениях «не могут содержаться выводы юрисдикционного органа о виновности лица, в отношении которого был составлен протокол об административном правонарушении» (пункт 13.1 Постановления ПВС РФ № 5 от 24 марта 2005 г. № 5).
Согласно второму правилу анализируемой презумпции лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Исключение из него, оговоренное в примечании к статье 1.5 КоАП РФ, не имеет отношения к делам, находящимся на рассмотрении мировых судей.
Из приведенного требования следует, что вина лица в совершении административного правонарушения в сфере дорожного движения должна быть доказана сотрудником ГИБДД и установлена в ходе рассмотрения дела судьей. При этом доказательством виновности не может служить отказ водителя от дачи объяснений или дача им объяснений, противоречащих протоколу об административном правонарушении.
Наконец, третье и, пожалуй, наиболее важное с практической точки зрения правило презумпции невиновности гласит, что неустранимые сомнения в виновности толкуются в пользу лица, привлекаемого к административной ответственности. Такие сомнения возникают в силу выявленных при рассмотрении дела противоречий и выражаются в отсутствии у судьи уверенности в правильности: а) установления фактических обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении; б) правовой оценки этих обстоятельств должностным лицом, составившим протокол; в) процессуальных действий по привлечению лица к административной ответственности.
Первая из перечисленных ситуаций возникает тогда, когда в деле имеются противоречивые доказательства, противоположным образом трактующие произошедшее (или непроизошедшее) событие. Чаще всего она имеет место при кардинальном расхождении протокола об административном правонарушении и объяснений лица, привлекаемого к административной ответственности. Симптоматично, как поступают многие мировые судьи при отсутствии, кроме самого протокола, других доказательств события административного правонарушения в области дорожного движения и виновности в нем конкретного лица. Они выносят постановление по делу, основываясь на позиции сотрудника ГИБДД и игнорируя не только объяснения водителя, но подчас и представленные им доказательства (показания свидетелей, данные видеорегистратора и т. п.). При этом судьи мотивируют свое решение незатейливой формулой: «Сотрудник Госавтоинспекции, составивший протокол, является лицом незаинтересованным, в отличие от привлеченного к ответственности водителя». Или еще проще: «Нет оснований не доверять протоколу об административном правонарушении».
Несмотря на существенную распространенность подобной практики, она представляется весьма упречной, противоречащей принципиальным положениям действующего законодательства. И дело не только в том, что дорожного полицейского нельзя считать незаинтересованным в исходе дела хотя бы потому, что факты выявления правонарушений в сфере дорожного движения и привлечение к ответственности виновных относятся к показателям его служебной деятельности. Не говоря уже об иной, небескорыстной заинтересованности, которая известна всем, кроме отдельных представителей судейского корпуса. Выражая полное доверие протоколу об административном правонарушении вопреки другим доказательствам, судьи фактически выворачивают наизнанку принцип презумпции невиновности, толкуя неустранимые сомнения в пользу… должностного лица, составившего этот протокол.
Таким образом, если трактовка обстоятельств дела сотрудником ГИБДД и привлеченным к административной ответственности водителем расходится, и это противоречие нельзя устранить с помощью иных доказательств, вину водителя в совершении данного правонарушения нельзя считать доказанной. При этом должно применяться еще одно правило, вытекающее из рассматриваемой презумпции: недоказанная виновность равнозначна доказанной невиновности.
Неустранимые сомнения в правовой оценке установленных по делу обстоятельств возникают и при неясности (двусмысленности, нечеткости, противоречивости) закона или подзаконного нормативного акта, подлежащего применению. К сожалению, уровень правотворческой культуры современных законодателей, мягко говоря, не настолько велик, чтобы полностью устранить почву для подобных сомнений. Вот показательный пример из сферы правового регулирования дорожного движения.
Долгое время на практике шли споры о том, что понимать под препятствием на проезжей части, поскольку законодательство это понятие никак не определяло. Между тем от решения данного вопроса зависит точная правовая оценка выезда на полосу встречного движения, который в зависимости от конкретных обстоятельств может повлечь для водителя лишение права управления транспортными средствами, наложение административного штрафа или вообще считаться правомерным.
Наконец, с 20 ноября 2010 г. вступила в действие поправка к пункту 1.2 ПДД, в которой препятствие было определено как «неподвижный объект на полосе движения (неисправное или поврежденное транспортное средство, дефект проезжей части, посторонние предметы и т. п.), не позволяющий продолжить движение по этой полосе. Не является препятствием затор или транспортное средство, остановившееся на этой полосе движения в соответствии с требованиями Правил».
Приведенное определение дает некоторые ориентиры, однако не устраняет всех сомнений. Так, неясным остается, можно ли рассматривать в качестве препятствия посторонний предмет, который прямо не мешает проехать по данной полосе, но вполне может повредить шины или подвеску автомобиля. Или другая проблема: является ли препятствием и во всех ли случаях исправное и неповрежденное транспортное средство, остановившееся на полосе движения в нарушение требований ПДД. Для ответа на оба вопроса требуется оценочное толкование, определенное домысливание, поскольку буквальная интерпретация действующей нормы о понятии препятствия полной ясности не дает. В этой и других подобных ситуациях на помощь приходит требование презумпции невиновности: неустранимое сомнение толкуется в пользу лица, привлекаемого к ответственности. Поэтому к препятствиям следует относить любые предметы, при соприкосновении с которыми есть риск повредить автомобиль, а также любые транспортные средства, остановившиеся на полосе в нарушение ПДД.
Сомнения судьи могут относиться и к правомерности процессуальных действий дорожного полицейского, связанных с привлечением водителя к административной ответственности. Это в первую очередь касается допустимости (законности) способа получения определенных доказательств. Например, исправности и соответствия установленным требованиям используемого измерительного прибора, добросовестности свидетельских показаний и т. п. Кроме того, сомнение может распространяться на соблюдение процедуры совершения процессуальных действий. В частности, привлечения понятых или применения видеозаписи при освидетельствовании на состояние опьянения. Наконец, речь может идти также о пробелах и противоречиях в процессуальных документах, прежде всего в протоколах об административном правонарушении.
Часть 3 статьи 26.2 КоАП РФ предусматривает, что не допускается использование по делу доказательств, полученных с нарушением закона. Принцип презумпции невиновности идет еще дальше, требуя от судьи толковать в пользу невиновности лица, привлеченного к административной ответственности, неустранимые сомнения в законности получения доказательств его вины либо иных совершенных в отношении него процессуальных действий.
2. Понятие и состав административного правонарушения
Правильному применению норм об ответственности за административные правонарушения в области дорожного движения нередко мешает игнорирование или неадекватное понимание общих признаков административного правонарушения.
Как известно, согласно части 1 статьи 2.1 КоАП РФ «Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации установлена административная ответственность». В законодательстве отсутствует определение понятия административного правонарушения в области дорожного движения. Восполним пробел и определим его как противоправное, виновное действие (бездействие) участника дорожного движения или должностного лица, призванного обеспечивать его безопасность, за которое главой 12 КоАП РФ установлена административная ответственность.
В правовой науке это общее определение конкретизируется в юридической конструкции состава, полная совокупность признаков которого (и только она!) позволяет отнести акт поведения к конкретному административному правонарушению. Напомним, что эти признаки характеризуют объект, объективную сторону, субъективную сторону и субъекта каждого правонарушения.
Объект административного правонарушения. Под объектом принято понимать общественные отношения, обеспечивающие определенные ценности, социально значимые интересы и институты, нарушаемые определенным противоправным посягательством. Принципиально важно и то, что данные отношения регулируются и охраняются правовыми нормами. В рассматриваемом случае – положениями законодательства об административных правонарушениях.
Различают родовой и непосредственный объекты. Первый образует сферу отношений, на которые посягают несколько однородных, близких по характеру правонарушений. Формально-юридический признак – глава Особенной части КоАП РФ. При этом каждое отдельное правонарушение посягает на свой непосредственный объект – конкретное общественное отношение, функционирующее в данной родовой сфере.
Установить и оценить родовой и непосредственный объекты позволяет так называемый предмет правонарушения – материальный носитель, по поводу сохранения и обеспечения которого складываются охраняемые законом общественные отношения. В некоторых случаях элементом объекта является потерпевший, то есть участник общественного отношения, которому административным правонарушением причинен физический, имущественный или моральный вред.
Родовым объектом правонарушений, предусмотренных главой 12 КоАП РФ, следует считать общественные отношения, обеспечивающие безопасность и рациональную организацию дорожного движения. Эти отношения урегулированы специальными нормативными правовыми актами – ПДД и ОПДЭ. Общим для всех них предметом является транспортное средство, определение понятия которого для целей административной ответственности сформулировано в примечании к статье 12.1 КоАП РФ: «Под транспортным средством в настоящей статье следует понимать автомототранспортное средство с рабочим объемом двигателя внутреннего сгорания более 50 кубических сантиметров или максимальной мощностью электродвигателя более 4 киловатт и максимальной конструктивной скоростью более 50 километров в час, а также прицепы к нему, подлежащие государственной регистрации, а в других статьях настоящей главы также трактора, самоходные дорожно-строительные и иные самоходные машины, транспортные средства, на управление которыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о безопасности дорожного движения предоставляется специальное право».
В качестве непосредственных предметов отдельных правонарушений в сфере дорожного движения выступают: а) конкретные агрегаты, механизмы или атрибуты транспортных средств (тормозная система, рулевое управление, стекла, световые приборы, устройства для подачи специальных сигналов, ремни безопасности и мотошлемы, государственные регистрационные знаки и т. п.); б) средства, используемые для регулирования дорожного движения (светофоры, дорожные знаки, дорожная разметка); в) документы, требующиеся для управления транспортным средством; г) перевозимые грузы.
На состав административного правонарушения в сфере дорожного движения, как правило, не влияет наличие или отсутствие потерпевшего. Но иногда это является составообразующим признаком (статьи 12.17, 12.18, 12.24, 12.30, 12.35 КоАП РФ). В остальных случаях причинение вреда потерпевшему может учитываться при назначении административного наказания.
Объективная сторона административного правонарушения. К элементам объективной стороны состава административного правонарушения относят: противоправное деяние (действие или бездействие), вредные (общественно опасные) последствия, причинную связь между деянием и последствиями, а также место, время, обстановку и способ совершения правонарушения. По юридической конструкции внешних признаков все составы классифицируются на формальные и материальные. В объективную сторону первых входит только противоправное действие (бездействие), иногда – вместе с местом, временем, обстановкой или способом. Последствия же здесь находятся за рамками состава, их наличие или отсутствие не влияет на квалификацию правонарушения, но учитывается при назначении наказания. Объективная сторона материальных составов обязательно включает вредные последствия и их причинную связь с деянием.
Составы административных правонарушений в области дорожного движения большей частью являются формальными. Это объясняется использованием в этих отношениях транспортных средств как источников повышенной опасности. Отсюда – желание законодателя пресечь допускаемые здесь нарушения на самой ранней стадии. В то же время некоторые составы, предусмотренные главой 12 КоАП РФ, относятся к материальным. Классический пример – нарушение ПДД или ОПДЭ, повлекшее причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего (части 1 и 2 статьи 12.24 КоАП РФ).