Железные дороги: адаптация к переменам и новым реальностям
Железные дороги, отделения железных дорог и линейные предприятия являлись социалистическими, затем государственными предприятиями (линейные предприятия – с определенными особенностями), а в современном понимании – юридическими лицами. По всем указанным уровням управления формировались финансовые результаты, основная масса доходов от перевозок и затрат доводилась до уровня линейных предприятий. Перевозки осуществлялись по единым тарифам, а расчеты с государством в основной деятельности производились МПС СССР. [См. 117]
На уровне железной дороги как основного управленческого звена отрасли формировался наиболее полный финансовый результат. Вся сумма доходных поступлений от перевозок по сети распределялась между всеми железными дорогами в виде их доходов. Формирование доходов железных дорог осуществлялось на основе среднесетевой доходной ставки. В результате в силу объективных различий по себестоимости перевозок железные дороги делись на три категории: рентабельные, низкорентабельные и планово-убыточные. В условиях централизованного планирования хозяйственная деятельность низкорентабельных и планово-убыточных железных дорог обеспечивалась за счет механизма образования фондов экономического стимулирования, перераспределения источников финансирования и материальных ресурсов.
Преобразования периода перестройки (вторая половина 1980-х годов) в очередной раз ставят со всей острой вопрос о совершенствовании системы внутриотраслевых экономических отношений. Смысл преобразований во многом был схож с реформами 60-х годов, но принимаемые меры шли дальше. В 1986 году начался переход экономики на новые условия хозяйствования, а с 1988 года – на полный хозяйственный расчет и самофинансирование, что расширяло права предприятий и их экономическую самостоятельность. Кроме того, значительный упор делался на создание стимулов и механизмов, обеспечивающих ускорение развития производственной базы предприятий и ускорения темпов научно-технического прогресса, повышение эффективности. При этом более существенно ограничивались права министерств. Одновременно принимались решения по развитию кооперативных форм собственности и арендных отношений. Другое дело, что результаты получились не те, которые ожидались.
Законом СССР о государственном предприятии (объединении), принятым в 1987 году [3], была значительно расширена самостоятельность трудовых коллективов, осуществлялась дальнейшая демократизация управления экономикой, расширялись права трудовых коллективов в экономической жизни предприятий. Предприятия сами должны были зарабатывать средства для обеспечения текущей деятельности и для дальнейшего производственного и социального развития, определенную часть заработанных средств предприятия перечисляли в государственный бюджет. Изменялись функции экономических и отраслевых министерств и ведомств.
В период перестройки отрасль перешла на работу в новых условиях хозяйствования, а с 1988 года предприятия железнодорожного транспорта перешли на работу в условиях полного хозяйственного расчета и самофинансирования. [2] Но и в этих условиях были установлены определенные особенности управления железнодорожным транспортом. Железная дорога по-прежнему оставалась основным звеном железнодорожного транспорта для обеспечения потребности народного хозяйства и населения в перевозках. В целом повышалась роль и ответственность железных дорог и их отделений (как уровней управления, объединяющих работу отраслевых структурных единиц) за устойчивое обеспечение перевозок грузов и пассажиров, безопасность движения поездов, увеличение пропускной и провозной способности железнодорожных линий и ускорение продвижения вагонопотоков, максимальную концентрацию управления перевозочной работой на сетевых направлениях. Были установлены определенные ограничения на применение в отрасли арендных отношений, выборности руководителей предприятий и ряд других.
Важная роль сохранялась и за МПС СССР, которое наделялось достаточно широкими полномочиями и ресурсами (например, централизованными фондами) для решения сетевых задач, обеспечения технического и технологического единства, финансово-экономической устойчивости системы в целом. За МПС сохранились и функции централизованных расчетов с бюджетом СССР. Можно отметить, что в отличие от многих других министерств в аппарате МПС сохранилось финансовое подразделение (Главное управление централизованных бухгалтерских расчетов и финансов).
С учетом отраслевой специфики до Министерства путей сообщения и до предприятий (объединений) отрасли в качестве основы для формирования планов доводились: исходные данные по показателям (общий объем перевозок грузов для обеспечения государственных заказов и потребностей грузоотправителей, объем производства промышленной продукции (работ, услуг), прибыль, валютная выручка, рост производительности труда и ряд других); государственные заказы; лимиты государственных централизованных капитальных вложений.
Утверждались экономические нормативы: плата за производственные фонды; отчисления от расчетной прибыли для централизованных расчетов с государственным бюджетом по основной деятельности; отчисления от расчетной прибыли в государственный (в том числе в местный) бюджет по неосновной деятельности; отчисления от расчетной прибыли, а также от амортизации, предназначенной для полного восстановления основных фондов, в централизованный фонд развития производства, науки и техники и резервы Министерства; образование фондов экономического стимулирования; образование общего фонда заработной платы; образование фонда валютных отчислений. Кроме того, утверждались нормативы предельного уровня запасов товарно-материальных ценностей и соотношения между приростом средней заработной платы и приростом производительности труда. Также была установлена очередность в распределении полученной предприятиями (объединениями) Министерства путей сообщения СССР прибыли (дохода).
В целом, специфика отрасли была подтверждена после принятия в апреле 1991 года Закона СССР о железнодорожном транспорте. [4]
Проведенные в 60-80-е годы преобразования позволили железным дорогам удовлетворять растущие запросы общества и экономики в перевозках, а также адаптироваться к работе в новых условиях хозяйствования и к полному хозяйственному расчету. Но они как раз не позволили создать условия для дальнейшего расширения сети и коренного обновления в 80-е годы производственной базы отрасли (прежде всего, развития скоростного и высокоскоростного движения, повсеместного внедрения информационных технологий нового поколения). Более того, когда были существенно расширены права промышленных предприятий (поставщиков отрасли), особенно в вопросах планирования и ценообразования, тарифы на железнодорожные перевозки остались под контролем государства. Эта ситуация существенно утяжеляла экономику железных дорог и сокращала рентабельность и, соответственно, возможности для их развития.
Главной сложностью преобразований тех периодов была необходимость доказать (особенно в годы перестройки) «внешнему» миру, что именно железная дорога является основным и полноценным предприятием отрасли, предоставляющим относительно законченные услуги по перевозкам, что отделения и, тем более, линейные предприятия являются подразделениями (по сути цехами), выполняющими отдельные производственные функции и технологические операции. При этом важно было одновременно повысить самостоятельность (в рамках единого процесса перевозок) линейных предприятий, в том числе в неперевозочной деятельности, и их нацеленность на развитие производственной базы и повышение эффективности работы.
Кроме того, было важно доказывать специфику самого МПС и необходимость его активного участия в производственных и экономических процессах отрасли. Важно было также доказать, что основные экономические проблемы отрасли связаны не с ограничениями прав линейных предприятий, а именно с тарифным регулированием всей системы в условиях более свободного ценообразования на предприятиях отраслей поставщиков. [См. по данному разделу 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33]
1.2. Переход к рыночной экономике
Уже на начальном этапе реформирования экономики Российской Федерации в 1992 году существенно изменилась внешняя ситуация, появились новые объективные факторы (новые реальности), определяющие требования к системе отраслевых экономических отношений. Эти факторы можно разделить на две группы – экономические и нормативные.
Экономические факторы:
– сокращение объемов производства в стране, возникшее в результате выхода на российский рынок более конкурентной импортной продукции, разрыва хозяйственных связей в результате распада страны, сокращение доходов населения и других причин (но мы не будем рассматривать детально эти причины);
– дефицит финансовых ресурсов для финансирования текущих нужд и капитальных вложений, особенно острый в 1992–1997 годы;
– дефицит денежных средств и резкое ухудшение расчетов за перевозки и другие услуги в результате платежного кризиса.
90-е годы для страны являлись переходным периодом от плановой экономики к рыночной и от единой взаимосвязанной экономики СССР к экономикам независимых государств. На эту ситуацию наслоился глубокий кризис платежной системы и столкновение с более конкурентоспособной продукцией, производимой в развитых странах. В результате произошло резкое сокращение объемов производства и в целом экономической жизни в стране. Можно, например, отметить, что за период с 1990 года по 1995 год значительно сократился уровень использования среднегодовой производственной мощности. По многим позициям он снизился в 2 раза. По позициям машиностроительного производства загрузка мощностей сократилась больше чем в 2 раза.
Как результат – в этот период произошло резкое сокращение объемов перевозок грузов и пассажиров (на всех видах транспорта). В 1998 г. объем перевозок и грузооборот по железным дорогам сократился практически в 2,5 раза к уровню 1990 г., а пассажирооборот к уровню того же года сократился в 2,2 раза и отправление пассажиров – в 2,6 раза.
Для того чтобы вписаться в изменившуюся экономическую реальность, были существенно сокращены инвестиции в транспорт, в том числе, в железнодорожный. Другим направлением оптимизации затрат стало сокращение появившихся избыточных мощностей (т. е. разборка главных и станционных путей, закрытие станций и разъездов, списание подвижного состава). За период с 1990 по 2000 год сеть железных дорог ОАО «РЖД» сократилась на 1,5 тыс. км.
Но падение объемов перевозок и образование избытков мощности не отменяло накопление износа, физическое и моральное старение объектов инфраструктуры и подвижного состава. Росло количество единиц подвижного состава и технических обустройств инфраструктуры, срок службы которых превышал установленные нормативы. Сохранилась проблема недостаточной обеспеченности Российской Федерации железными дорогами (особенно в Сибири и на Дальнем Востоке), ряд субъектов Российской Федерации не имел (и не имеет) железнодорожного сообщения. По показателю «густота сети» (5,1 км на 1000 кв. км площади страны) мы находимся на одной из последних позиций среди стран, располагающих железными дорогами. [43, 44]
Нормативно-правовые факторы:
– формирование налоговой системы и нового гражданского законодательства (нового или отличного от аналогичного законодательства СССР), понятия и термины которых не всегда корреспондировались между собой;
– существенное изменение «физического» наполнения такого понятия как «юридическое лицо», в т. ч. запрет на включение одних юридических лиц в состав других юридических лиц, появление понятия «налогоплательщик». Отметим, что в плановой экономике понятие «юридическое лицо» в определенной мере было техническим, а «налогоплательщик» – практически не применялось;
– формирование новой системы взаимоотношений с государством, субъектами Российской Федерации, местным самоуправлением, с органами налоговой системы.
В результате действия этих факторов формировалось новое правовое поле для хозяйственной деятельности.
Вместе с тем, на первых этапах после распада СССР и перехода к рыночной организации хозяйственной деятельности в Российской Федерации (включая, прежде всего, дерегулирование цен и массовую приватизацию предприятий) с учетом масштабов ее территории и протяженности сети железных дорог, существующей единой технологии перевозочного процесса система МПС России сохранялась в относительно неизменном виде.
По отношению к отрасли была проявлена определенная осторожность, поэтому первоначально отрасль в целом (за исключением метрополитенов, промышленного транспорта и некоторых других предприятий) осталась в федеральной собственности, в январе 1992 года было образовано Министерство путей сообщения Российской Федерации (МПС России). Сохранилось государственное регулирование тарифов, с определенного момента Правительство стало рассматривать и утверждать финансовый план и инвестиционную программу МПС России (а затем ОАО «РЖД»). Также сохранились региональные структуры управления (железные дороги, отделения железных дорог) и линейные предприятия. При этом все уровни управления обладали «хозрасчетными правами» и получали статус юридических лиц. (Здесь и далее мы употребляем понятие «линейное предприятие», исходя из практики его употребления на железнодорожном транспорте для обозначения определенной категории подразделений отрасли).
Вместе с тем, далеко не всё осталось по-старому. Размеры государственных инвестиций и субсидий на перевозочную деятельность в течение уже 1992 и 1993 годов резко сократились. Железные дороги и другие предприятия отрасли (да и вся система), несмотря на сохранение государственного влияния, не были исключены из системы рыночных отношений. Они рассматривались как рыночные структуры, и к ним предъявлялись требования прибыльности, платежеспособности и финансовой стабильности ровно такие же, как и к предприятиям, полностью действовавшим на рыночных условиях и находящимся в частной собственности.
Формирование налогового и гражданского законодательства (например, запрещение включения юридических лиц в состав других юридических лиц, выстраивание принципов расчетов с бюджетами) потребовало законодательного закрепления отраслевых особенностей и принятия в 1995 году Федерального закона «О федеральном железнодорожном транспорте». [5]
Закон подтверждал особенности отрасли, в том числе функции МПС России по управлению эксплуатационной работой на сети железных дорог и регулированию экономических взаимоотношений между предприятиями отрасли, по решению общеотраслевых задач и созданию централизованных фондов и резервов, формированию доходов железных дорог от перевозок. Законом предусматривалось государственное регулирование тарифов на всей сети и сохранение предприятий отрасли в федеральной собственности. В законе за железной дорогой закреплялся статус основного государственного унитарного предприятия отрасли и устанавливались особенности ее расчетов с федеральным и региональными бюджетами.
Помимо МПС России, осуществлявшего управление отраслью с точки зрения ее содержательных функций, для предприятий железнодорожного транспорта, находящихся в федеральной собственности, важную роль играли органы исполнительной власти, обеспечивающие управление государственным имуществом (в настоящее время это Федеральное агентство по управлению государственным имуществом – Росимущество). Также, важное специальное значение для отрасли имели органы власти, отвечавшие за регулирование тарифов (в настоящее время – ФАС) и формировавшие общие подходы к индексации тарифов на товары и услуги инфраструктурных компаний на предстоящий плановый период – годичный или трехлетний (Минэкономразвития).
В развитие закона было принято постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 1996 года № 629, в соответствии с которым железные дороги на основе сводного баланса централизованно рассчитывались с федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации по налогу на прибыль и налогу на добавленную стоимость за предприятия и подразделения, осуществляющие и обеспечивающие перевозочный процесс. По остальным видам налогов предприятия и подразделения рассчитывались самостоятельно по своим финансово-экономическим показателям.
В отличие от норм общего гражданского законодательства закон допускал, что в состав железной дороги (юридического лица) могли входить другие предприятия и учреждения, также являющиеся юридическими лицами. Сохранение такой системы юридического лица в юридическом лице, а также механизм централизованного распределения доходов от перевозок между железными дорогами и внутри железных дорог вызывало многочисленные споры и недопонимание, особенно с налоговыми органами и региональными и местными властями. В частности, в периоды убыточности (или низкой рентабельности) перевозок крайне негативно воспринималась ситуация, когда до линейного предприятия (юридического лица и налогоплательщика) спускался убыток от перевозок и нивелировал получаемую им прибыль от подсобно-вспомогательной и прочей деятельности и, соответственно, платежи в местные бюджеты.
Конечно, можно было и дальше ставить вопрос об установлении в законодательном порядке неких отраслевых особенностей для предприятий железнодорожного транспорта. Какие, например, предусматривали отдельные Указы Президента Российской Федерации 1992–1994 годов или Федеральный закон «О федеральном железнодорожном транспорте». Но в целом этот путь был уже непродуктивным, потому что даже законно установленные особенности с трудом воспринимались экономической средой и различными государственными структурами, они не вписывались в общее законодательство. Принятие закона о федеральном железнодорожном транспорте было по существу временным решением и не могло в полной мере защитить многие отраслевые особенности.
И это все больше вызывало необходимость системного подстраивания отрасли к новым условиям, к тем переменам, о которых мы говорили выше.
1.3. Изменения финансовой системы
Рассмотрим теперь подробнее некоторые аспекты трансформации финансовых и экономических отношений в эти периоды.
Финансовый результат от перевозок (общая прибыль) по железной дороге изначально определялся как разница между доходами железной дороги от перевозок (формируемыми на основе доходных ставок) и ее эксплуатационными расходами с учетом результатов подсобно-вспомогательной деятельности. При этом дороги (как уже отмечалось) могли быть рентабельными, малорентабельными и планово-убыточными, но в условиях централизованной экономики эти обстоятельства не имели существенного значения. При этом, исходя из единой общесетевой технологии перевозочного процесса, перевозки по всей сети железных дорог России (кроме Сахалина) осуществлялись по единым среднесетевым тарифам, хотя железные дороги имеют каждая свою объективно сложившуюся себестоимость перевозок.
Однако расширение прав предприятий в 80-е годы и их переход к новым условиям хозяйствования и полному хозяйственному расчету и самофинансированию, повышение роли прибыли потребовал отказа от этой системы. Был создан механизм формирования доходов железных дорог, учитывающий их реальный вклад в осуществление перевозочного процесса, и обусловленную объективными факторами индивидуальную себестоимость. С этой целью в 1988 году были установлены корректирующие коэффициенты к доходным ставкам, а с 1990 года введен механизм формирования доходов железных дорог по расчетным ценам. Однако в любом случае вся общая масса доходных поступлений распределялась между железными дорогами в полном объеме.
Отделению железной дороги также формировались доходы от перевозок в счет и в пределах доходов, полученных железной дорогой. Доходы определялись по расчетным ценам, включавшим в себя себестоимость и рентабельность. При этом до отделений доводились доходы уже не в полном объеме. До 10–15 % доходов оставалось за железной дорогой. Финансовый результат также определялся как разница между доходами и расходами по перевозкам с добавлением прибыли от подсобно-вспомогательной деятельности. За счет прибыли отделения
образовывали фонды экономического стимулирования. Отделения также составляли баланс и имели расчетный и другие специальные счета для финансирования своих расходов.
Пожалуй, даже в рамках этой классической схемы на разных этапах наиболее часто подвергался изменению механизм определения финансовых результатов линейных предприятий. Линейные предприятия фактически располагали всеми внешними признаками социалистического (государственного) предприятия (впоследствии – юридического лица). Они составляли баланс, имели расчетный счет, формировали финансовый результат своей деятельности, образовывали фонды экономического стимулирования. До линейных предприятий доводилась и основная масса доходов от перевозок, в их балансах отражались практически все эксплуатационные расходы.
Формирование доходов линейных предприятий осуществлялось различными способами, соответственно, они располагали и различными правами.
В 60-70-е годы линейные предприятия финансировались с помощью расчетных цен, которые включали в себя себестоимость и прибыль, в этот период они располагали и наибольшими правами и полномочиями. Однако в начале 80-х годов начался процесс концентрации финансово-бухгалтерской работы в централизованных бухгалтериях, усилилась концентрация финансовых ресурсов в отделениях железных дорог и на дорогах. В этот же период окончательно оформилось понимание ограниченных возможностей линейных предприятий полнокровно выполнять обязанности и использовать права предприятий в силу того, что они выполняют только отдельные технологические операции процесса перевозок при существенном изменении технических параметров подвижного состава и других технических средств.
Поэтому права линейных предприятий были ограничены и изменился механизм образования их доходов. Доходы линейных предприятий в этот период формировались на основе себестоимости (без плановой прибыли). Фактическая величина доходов могла определяться (в зависимости от видов предприятий) по плановой себестоимости и фактическим объемам, по плановым расходам, скорректированным на объем работы в доле зависящих расходов, по плановым расходам и т. д. Фонды экономического стимулирования образовывались предприятиями за счет прибыли отделений железных дорог. В рамках экономических реформ 1987–1989 гг. вновь возникла дискуссия о правах и статусе линейных предприятий, о возможности их финансирования по расчетным ценам.
Однако в целом необходимо подчеркнуть, что, несмотря на все эти изменения, линейные предприятия имели собственный баланс, расчетный счет, получали в счет доходов отделений от перевозок доходы за выполняемые ими услуги по осуществлению или обеспечению перевозочного процесса.
Система формирования доходов по всем уровням основывалась на системе хозрасчетных показателей, т. е. объемных показателей, к которым привязывались расчетные цены, доходные или расчетные ставки. Для железных дорог это, в основном, были тарифные тонно-километры и пассажиро-километры, для отделений – эксплуатационные тонно-километры и пассажиро-километры, для предприятий в зависимости от их вида – объемы отправления грузов или пассажиров, объем переработки, тонно-километры брутто, вагоно-километры, количество технических единиц и т. д.
Характерной особенностью механизма внутриотраслевых экономических отношений того времени было наличие системы экономического стимулирования железных дорог, отделений железных дорог и линейных предприятий за выполнение отдельных качественных показателей работы, а также системы взаимных расчетов между железными дорогами, отделениями и линейными предприятиями. Расчеты осуществлялись, например, за заезды локомотивов одной дороги на другую, за использование предприятиями (станциями, дистанциями пути и т. д.) локомотивов для выполнения маневровой или иной вспомогательной работы.
Можно отметить, что при сложившейся структуре управления и системе хозрасчетных (экономических) взаимоотношений в 60-е, 70-е и в начале 80-х годов проблемы производственного взаимодействия отраслевых линейных предприятий и увязывания результатов их хозяйственной деятельности с общими экономическими параметрами перевозок решались, в основном, отделениями железных дорог или железными дорогами. Однако повышение технических возможностей и стоимостных параметров подвижного состава, путеремонтной техники, станочного парка и т. д. объективно сужало возможности отделений для решения таких задач.
Как уже отмечалось, специфичной являлась система расчетов за перевозки. Определяющим в этом стало то, что провозные платежи за перевозки грузов и пассажиров взыскивались на станциях отправления, но они принадлежат всем железным дорогам-участницам перевозки. Это вызывало необходимость расчетов дороги отправления грузов и пассажиров с транзитными дорогами и дорогами назначения. Выполнение таких расчетов обычными способами, которые применяются в промышленности между поставщиками и покупателями продукции трудно реализовать из-за большого объема перевозочных документов.