Экологическая парадигма современного экономического развития в сфере окружающей среды. Синергетический подход
В городах и локальных сообществах промышленность создала нагрузку, намного превышающую восстановительные возможности окружающей среды в черте городов. Экологическая часть программы строительства в ряде случаев до конца не выполнялась, тем не менее производство вводилось в строй. Загрязнение атмосферного воздуха в городах Российской Федерации вредными веществами ухудшают характеристики качества среды, и как следствие, условия жизнедеятельности населения данных городов. Показатель качества окружающей среды является существенным отражением уровня работ по охране окружающей среды. Необходимо заметить, что более 74 % жителей России являются горожанами[53]. В этой связи предлагается для контроля за качеством среды в городах использовать комплексный показатель, формулируемый как «Индекс здоровья городов» (далее – Индекс). Это показатель качества окружающей среды в населенных пунктах, определяемый соответствующими службами как результирующие итоги операционных действий по экологизации городской территории. Учитывают также действия по вывозу отходов, показатели уровня загрязнения воздуха, пригодность воды для питья, инфекционные показатели, медицинское обслуживание. Согласно (С.268-Снакин В. В. Экология и природопользование в России. Энциклопедический словарь. – М.: Akademia, 2008. – 816 с.) самый высокий Индекс у Калгари (Канада, 121), Гонолулу (США, 120), Хельсинки (Финдляндия, 119), Оттава (Канада, 118); самый низкий – Баку (Азербайджан, 25), Дакки (Бангладеш,29).
Проявляет и усиливает экологические проблемы такой процесс, как экономическая интенсификация производств, вызванная увеличением масштабов потребления товаров и услуг. При этом экологический аспект нередко учитывается как второстепенный фактор, осложняющий экономические показатели. Возникновение экологических проблем также связано с чрезмерной концентрацией населения, транспорта вокруг промышленных предприятий. Все это является объективным социально-экономическим процессом современности. Россия становится урбанизированной страной, где свыше 70 % населения проживает в городах. Остальное население страны размещено в сельской местности. Одним из факторов возрастания загрязнения атмосферы являются процессы урбанизации городов, сопровождающиеся ростом численности городского населения, промышленного производства и другие. Из общей численности городского населения свыше 45 % проживает в больших городах (миллионниках), где численность населения свыше 1 млн человек. Урбанизация городов обеспечивается совместными действиями многих сил, в числе которых наибольшее значение имеет производственный сектор. Город интегрирует, переплавляет, трансформирует, вбирает в себя все, что в нем есть. Именно города становятся самыми серьезными потребителями ресурсов. При сложении совокупности значений различных показателей развития городов формируется понимание роли и значения единого эколого-экономического пространства региона. Процессы урбанизации могут идти экстенсивно (вширь) и интенсивно (вглубь). Наиболее общим показателем экстенсивной урбанизации является постоянное увеличение количества городских поселений и рост численности городского населения. Возросшая роль и мощь экономики, когда используется огромное количество современных технологий, способствующих повышению уровня качества производства, а обществу не предложена для жизнедеятельности экологически безопасная среда, в которой исключены негативные воздействия на окружающую среду, приводит к разрушению экосистемы.
Также транспорт в последний период начинает приобретать значение для экологии как наиболее негативный фактор. Все ухудшения экологических показателей среды в крупных городах (это, прежде всего, города-миллионники) в большей степени обусловлены негативным влиянием выхлопных газов автотранспорта.
Согласно (Приказ МПР РФ от 18.04. 2018 № 154 «Об утверждении перечня объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, относящихся к I категории, вклад которых в суммарные выбросы, сбросы загрязняющих веществ в Российской Федерации составляет не менее чем 60 процентов») и согласно (Постановление Правительства Российской Федерации от 27.07.2017 № 886, ред. от 08.08.2017) составлен перечень объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, относящихся к I категории, вклад которых в суммарные выбросы, сбросы загрязняющих веществ в России составляет не менее 60 %. Всего в перечень включены 299 объектов. Эти объекты расположены в различных городах России (за исключением городов, уже включенных в Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года), в число которых входят, например, г.г. Хабаровск, Архангельск, Астрахань, Волгоград, Карабаш и другие). Согласно Указа № 204 требуется «кардинальное снижение уровня загрязнения атмосферного воздуха в крупных промышленных центрах, в том числе уменьшение не менее чем на 20 % совокупного объема выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в наиболее загрязненных городах». Итак, города, поименованные в Указе № 204, требуют особого внимания в части обеспечения условий (экологических) для жизнедеятельности населения.
Средние за год (qср) и средние из максимальных концентрации (qм) основных загрязняющих веществ, по объему выбросов в атмосферу являются бенз(а)пирен и формальдегид, полученные по данным регулярных наблюдений в 2017 г. в городах Российской Федерации, представлены в таблице № 1.
Таблица № 1. Средние концентрации примесей в атмосферном воздухе городов Российской Федерации в 2017 году
Примечание: Государственный доклад «О состоянии санитарно-эпидемиологического благополучия населения в Российской Федерации в 2017 году», Стр. 21.
Составленный Росгидрометом РФ «Приоритетный список городов с наибольшим уровнем загрязнения в 2017 г.» (таблица № 2) включает 21 город с общим числом жителей в них 5,1 млн. человек. В этот список включены города с очень высоким уровнем загрязнения воздуха, для которых комплексный индекс загрязнения атмосферы (ИЗА) равен или выше 14.
Таблица № 2. Города с наибольшим уровнем загрязнения атмосферы и вещества (в 2017 году)
Примечание: БП – бенз(а)пирен, ВВ – взвешенные вещества, PM – взвешенные частицы фракций PM10 и PM2.5, Ф – формальдегид, CO – оксид углерода, CS2 – сероуглерод, HCl – хлорид водорода, HF – фторид водорода, NH3 – аммиак, NO2 – диоксид азота, NO – оксид азота, О3 – приземный озон, SO2 – диоксид серы.
Ниже рассмотрены сведения о загрязнении атмосферного воздуха и практике организации работ по снижению выбросов вредных веществ в атмосферу в крупных промышленных городах, выделенных из их общего числа городов России Указом № 204. За период 2013–2017 гг. среднегодовые концентрации взвешенных веществ увеличились на 6 %, выбросы от стационарных источников твердых веществ снизились на 15 % (Руководство Р 2.1.10.1920–04. Руководство по оценке риска для здоровья населения при воздействии химических веществ, загрязняющих окружающую среду. – М.: Федеральный центр госсанэпиднадзора Минздрава России; 2004).
Города с наибольшим уровнем загрязнения атмосферы и вещества, его определяющие, согласно (Постановление Правительства РФ от 28.09.2015 № 1029 «Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий) в 2017 г. следующие – Братск – БП, CS2, ВВ, Ф, HF; Красноярск – БП, Ф, ВВ, NO2, NH3; Магнитогорск – БП, ВВ, Ф, NO2, CO; Новокузнецк – БП, ВВ, NO2, HF, NH3; Норильск – NO2, SO2, NO, ВВ, СО; Чита – БП, ВВ, Ф, фенол, NO2, где: БП – бенз(а)пирен, ВВ – взвешенные вещества, PM – взвешенные частицы фракций PM10 и PM2.5, Ф – формальдегид, CO – оксид углерода, CS2 – сероуглерод, HCl – хлорид водорода, HF – фторид водорода, NH3 – аммиак, NO2 – диоксид азота, NO – оксид азота, О3 – приземный озон, SO2 – диоксид серы.
Воздействие отдельных отраслей экономической деятельности на состояние окружающей среды выглядит следующим образом. В общем объеме выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух от стационарных источников, который составил в 2017 г. – 17 476,2 тыс. т, наибольший вклад внесли источники по видам экономической деятельности: «обрабатывающие производства» – 5 802,2 тыс. т, или 33,2 % от всех выбросов от стационарных источников, «добыча полезных ископаемых» – 4 918,9 тыс. т, или 28,1 %, «обеспечение электроэнергией, газом и паром» – 3 542,6 тыс. т, или 20,3 %. (см.: Об утверждении гигиенических нормативов ГН 2.1.6.3492–17 «Предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе городских и сельских поселений». Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22.12.2017 № 165, ред. от 30.06.2018).
В городах с высоким и очень высоким уровнем загрязнения атмосферного воздуха проживает 13,5 млн. человек, что составляет 12 % городского населения России.
Приведенные данные загрязнения атмосферы взвешенными вредными веществами характеризуют качество атмосферного воздуха в части проявлений негативного воздействия на среду выбросами действующих загрязнителей – промышленных предприятий. Перечень загрязняющих веществ, оказывающих негативное влияние на окружающую среду и здоровье людей, указан в актуализированных ГН 2.1.6.1338–03 «Предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест» и в ГН 2.1.6.2309–07 «Ориентировочные безопасные уровни воздействия (ОБУВ) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест.
Итак, качество атмосферного воздуха городов находится под контролем и показатели по большинству городов медленно улучшаются. Вместе с тем, по данным регулярных наблюдений (за период 2013–2017 гг.) показатели содержания в атмосфере по отдельным наименованиям загрязняющих веществ не изменились, отсутствует снижение на требуемые уровни. Отсюда, конкретные показатели качества атмосферного воздуха отдельных городов пока остаются неудовлетворительными и требуют соответствующего внимания со стороны государства (Богдан Е. А. Экономическая оценка экологического ущерба от заболеваемости населения, вызванного загрязнением окружающей среды в республике Башкортостан // Общественно-научный журнал «Проблемы региональной экологии». –2009, № 6. – С. 106.).
Определен Перечень объектов, или крупные предприятия-загрязнители, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, относящихся к I категории, вклад которых в суммарные выбросы, сбросы загрязняющих веществ в местах их функционирования в Российской Федерации, составляет не менее 60 процентов, который утвержден приказом Минприроды России от 18.04.2018 № 154.
1.9. Загрязнения атмосферного воздуха в городах с различным промышленным потенциалом
Анализ существующих объемов негативного воздействия на экосистему и территории городов показал, что проявления загрязнения в наибольшей степени проявляются в различных видах и больше характерны для многопрофильных промышленных городов. Загрязнения моногородов имеют иную основу загрязнений. В многопрофильных промышленных городах промышленные предприятия имеют в своем составе производственный потенциал, представляющие собой имущественный комплекс по производству различных наименований товаров, которые технологически различны и, соответственно, различаются уровнем загрязнения атмосферного воздуха. Город в этом случае представляет собой развитый центр промышленности, функционирующий по нескольким (многопрофильным) направлениям, составляющим основу его экономического развития.
Промышленность принято делить на добывающие и обрабатывающие отрасли. В добывающие входят отрасли, связанные не только с добычей полезных ископаемых, но и сих обогащением. Кроме того, она включает в себя промысел на морских зверей, рыб и морепродукты. В обрабатывающие отрасли входят промышленные предприятия, занимающиеся переработкой продукции добывающей отрасли. Кроме того, к ней относятся переработка лесного и сельскохозяйственного сырья. Данная отрасль составляет основу и тяжелой индустрии страны. Наиболее важным для сферы экологии становится проблема возрастания влияния вредных веществ в составе выбросов на качество атмосферного воздуха. Основными источниками такого загрязнения являются объекты промышленности, энергетики, транспорта, капитального строительства и автомобильный транспорт.
Необходимо иметь ввиду, что именно города – главный источник экономического роста. В современной экономике происходит ситуация смены центров экономической активности, в сторону многопрофильных промышленных городов, где наблюдается высокая для экономики динамика ее роста. «К 2025 г. потребители-горожане могут дополнительно потратить $20 трлн в год, не говоря уже о $10 трлн. дополнительных инвестиций в материальные активы, необходимые для обеспечения потребностей растущего городского населения. Как показывает исследование McKinsey Global Institute, почти половина ожидаемого мирового роста ВВП в период до 2025 г. придется на долю 440 городов из этих стран (причем лишь немногие из этих городов – мегаполисы)» (Газета «Ведомости», 14.08.2015. Ричард Доббс, директор McKinesey Global Institute. – Основной источник экономического роста – не разввающиеся страны, а города).
Однако, экологический фактор в современной экономике любого многопрофильного города становится сдерживающим фактором в этой части. Объемы выбросов и уровень воздействия на компоненты окружающей среды города становятся по большинству показателей критическими. При этом при разработке стратегий и инвестиционных планов по разрешению экологических проблем необходимо учитывать динамику развития конкретных городов, где имеется более высокая отдача от промышленных производств, инвестиций, высокие возможности инфраструктуры, благоприятные климатические и природные условия и другие возможности для дальнейшего развития.
Общей особенностью развития конкретной территории многопрофильных городов и моногородов являются географические, природные и другие условия, что определяют, в определенной степени, экологические, экономические условия и характеристики функционирования промышленности города.
Экологическая обстановка как многопрофильных промышленных городов, так и моногородов под влиянием промышленных предприятий находится в напряжённом экологическом состоянии. Одной из указанных причин является ситуация в перспективах развития многопрофильного промышленного города, которая проявилась еще в советской градостроительной политике, когда вблизи предприятий формировались самодостаточные жилые микрорайоны, обеспеченные по нормативам необходимыми объектами обслуживания при минимальной потребности в перемещении на производство и городу. Приближенность жилых зданий к автомобильным дорогам с активным автомобильным движением, промышленным производствам, где отсутствует защищенность зелеными насаждениями, явление не редкое для российских городов застройки XX века. Такие способы застройки городов и микрорайонов многократно клонировались в масштабах страны. По этой причине эти застройки городов в определенной степени осложняют уровень обеспечения требуемого уровня санитарно – эпидемиологического благополучия населения уже в современной экономике.
Природно-климатические факторы, специфика внутриквартального расположения основных индустриальных объектов, селитебных зон, определяют масштаб и структуру техногенных воздействий на городскую среду многопрофильных промышленных городов, на показатели загрязнения окружающей среды в их совокупности. Так, необходимо планировать расположение предприятий и жилых массивов с учетом господствующих направлений ветра; требований по устройству санитарно-защитной зоны и др. Обеспечение благоприятных для жизнедеятельности жителей условий зависит от обустройства его определенной территории (правил застройки), установленного в форме определенного генерального плана развития города. Важным документом для реализации такого подхода является выполнение требований Градостроительного кодекса Российской Федерации (Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ. (в ред. от 31.12.2017))
Важным аспектом решения искомой задачи в сфере экологии является обязательность исполнения действий, определенных в рамках градостроительной деятельности (см.: Глава 1, ст.1, п.п. 1), определяющая следующее: «…градостроительная деятельность – деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий (в ред. Федеральных законов от 28.11.2011 № 337-ФЗ, от 29.12.2017 № 463-ФЗ).
Согласно ст. 2, п.п. 2. данного Градостроительного кодекса основные принципы законодательства при осуществлении градостроительной деятельности в городах любых ее видов должны обеспечить «…сбалансированный учет экологических, экономических, социальных и иных факторов».
Современный Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (в ред. от 31.12.2017) в части обеспечения основных принципов законодательства о градостроительной деятельности, требует (в сфере экологии – см.: ст.2, гл.1 «Общие положения»; ст.9, п.1. гл.3 «Территориальное планирование» и другие): обеспечение обязательного сбалансированного учета экологического, экономического, социального и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности соблюдение требований охраны окружающей среды и экологической безопасности; учёт экологических, метеорологических, климатических условия территории.
В процессе решения градостроительных вопросов городского значения задачи охраны окружающей среды достигаются как при формировании каркаса города (подготовленный и утвержденный генеральный план поселения по планировке территории, строительстве конкретных конфигураций зданий, мест их положения, высотности зданий, их расположение относительно розы ветров для данной территории и т. д.), так и отдельной части его городской агломерации, включаемая в общий каркас города. Такой «союз» градостроительных мероприятий развития города и городской агломерации осуществляется в процессе решения задач перспектив развития города, где одним из инициирующих факторов является экологический. В градостроительные вопросы включаются все виды и формы застройки территории, в том числе инфраструктурные проекты. Выполняется в рамках проекта их увязка с местом отдыха горожан, где зеленые насаждения и их разнообразие используется для озеленения территории города. Учитывая розу ветров, учитывая направления «задымляемости» городского атмосферного воздуха осуществляются специальные мероприятия градостроительного характера, учитывающие этот фактор.
В наследство от плановой советской экономики Россия получила значительное количество моногородов жизнь которых полностью зависит от работы одного, в лучшем случае, нескольких крупных градообразующих предприятий.
Имеются следующие нормативные документы, закрепляющие понятие «градообразующие предприятия»:
– в Постановлении Правительства Российской Федерации от 29 августа 1994 № 1001 «градообразующее предприятие» определено как предприятие, на котором занято не менее 30 % общего числа работающих на предприятиях города либо имеющее на балансе объекты социально-коммунальной сферы и инженерной инфраструктуры, обслуживающие не менее 30 % проживающих в населённом пункте;
– в Федеральном законе от 8 января 1998 № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» зафиксировано, что градообразующими признаются предприятия, численность работников которых с учётом членов их семей составляет не менее 50 % численности населения соответствующего населённого пункта.
Большая часть таких городов создавались либо получили активное развитие в качестве поселений при крупных промышленных предприятиях, или наукоградов и прочих закрытых поселений в целях обеспечения решения определенных государственных задач. Развитие моногородов и перспективы их дальнейшего функционирования в современной экономике государства схожи с аналогичной проблемой мирового масштаба. Необходимость реанимации их экономического развития является важной задачей государства. Отсутствие или невозможность выполнения такой задачи осложняет экономику как города, так и ложится тяжелым бременем на экономику государства. Такие моногорода не способны противостоять рискам внешней среды по причине узкого профильного развития. Возникшие проблемы уже в современной экономике – затруднение деятельности градообразующего предприятия, узкая сфера занятости и ограниченные возможности манёвра населения при потере работы, сокращение налогооблагаемой базы местных бюджетов, падение спроса на продукцию или остановка предприятия не позволяют обеспечить необходимый уровень экономического развития города и, соответственно, решать накопленные экологические проблемы.
В отечественной практике понятию «моногород» близок термин «город-завод», предполагающий существование теснейшей связи между функционированием городского поселения и предприятием, достаточно крупным, чтобы влиять на основные аспекты жизни города – «градообразующего предприятия». Это обусловлено особенностью их развития, когда уровень развития зависит от состояния градообразующего предприятия. Тогда, моногород – это населенный пункт, в котором есть одно градообразующее предприятие, которое тесно интегрировано в экономику города.
В соответствие с Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.07.2014 № 709 утверждены категории моногородов в форме монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации в зависимости от рисков их ухудшения социально-экономического положения. Ключевым фактором, определяющим динамику, темпы и характер экономического и экологического результата таких городов являются специфика действующего или прекратившего функционирование градообразующего предприятия, что выражается отраслевой принадлежностью и уровнем экологичности создаваемого продукта. Монопрофильным городом возможно называть тогда (по мнению ряда экономистов), когда в нём существует одно или несколько однотипных предприятий, относящихся к одной отрасли или обслуживающих один узкий сегмент отраслевого рынка; существует цепочка технологически связанных предприятий, работающих на один конечный рынок, кроме предприятий, обслуживающих внутренние нужды города; характерна значительная зависимость доходной части бюджета города от деятельности одного (или нескольких) крупных одноотраслевых предприятий и другие (Е. М. Петрикова, к.э.н., доцент Российского экономического университета им. Г. В. Плеханова. Комплексная инвестиционная программа экономики моногорода // Региональная экономика: Теория и практика. 2010. № 43 (178). С. 19–32).
Монопрофильные города – неотъемлемый элемент регионального ландшафта индустриальных и сырьевых районов всех государств. В настоящее время существует определений разброс в терминологическом определении моногородов, содержащем различные положения. Понятие «моногород» исследователи, как правило, начинают с признаков градообразующих предприятий, а затем указывают на то, что «моногород» это и есть муниципальное образование, на территории которого находится одно градообразующее предприятие. С этой точки зрения градообразующее предприятие формирует значительную долю доходной части местного бюджета; определяют состояние местного рынка труда, обеспечивая социальную стабильность на территории; являются владельцами жизненно важных для местного сообщества предприятий социальной сферы, не переданных на баланс и в ведение муниципального управления.
Следует отметить, что монопрофильные, или моногорода – это не исключительный российский феномен. Они есть во всех экономически развитых странах: Англии, Америке, Германии и других. Просто там проблема проявилась раньше – в 70-ых годах прошлого века, и решается она везде по-разному. Перспективы модернизации моногородов, в частности, решение экологических проблем в стране, возможно решать в увязке с использованием мирового опыта решения данного вопроса в интересах развития экономики на территориях городов рассматриваемой категории.
Рассмотрим несколько примеров – городов, относительно которых и в условиях Российской Федерации применены различные мероприятия по улучшению их экономического положения, используя опыт приведенных стран. Ясно, что разрешение экономических проблем способно улучшить и качество среды в таких городах. Это, например, Детройт (США) и Рур (Германия).
Детройт (США) – бывшая автомобильная столица, где до сих пор находятся головные офисы «Форда», «Крайслера» и «Дженерал моторс». После переноса основного производства в страны с более дешевой рабочей силой, ухода компаний из бизнеса город потерял почти все налоги. В результате бытовая инфраструктура почти уничтожена, здания и жилые дома разрушены. Численность населения, составлявшая в 50-х годах почти 2 млн. человек, сократилась на две трети. В 2013 году муниципалитет объявил себя банкротом, с долгом более 18 млрд. долларов и почти 100 тыс. кредиторов.