Банковское право России второй половины XIX – начала XX века

Параграф 1. Государственный банк Российской империи

На протяжении XVIII – первой половины XIX века в России делались попытки создать устойчивую кредитно-денежную систему путём учреждения и реформирования различных государственных банков. Однако и к середине XIX века больших успехов на этом поприще достигнуто не было: созданный в начале века Государственный Коммерческий банк и иные государственные банки были малоэффективны и не могли стабильно обеспечивать кредитом промышленно-торговый сектор экономики20 – главное, чего хотело от них правительство. Ситуация тем временем осложнилась Крымской войной и кризисом всей финансовой системы страны как следствия военных действий21. Возникла острая необходимость в финансовой реформе с непременным банковским компонентом.

В рамках этой реформы для разрешения накопившихся экономических проблем в банковской сфере Указом Александра II от 31 мая 1860 года об Уставе Государственного банка было создано новое государственное кредитное учреждение22. С одной стороны, проводилась именно реорганизация старого Государственного банка23 – Коммерческого – с передачей контор, отделений, средств и обязательств последнего в новый Банк, одновременно ликвидировался Заёмный банк и фактически прекращали свою деятельность иные старые кредитные установления государства – сохранные казны и приказы общественного призрения – от них всё, включая немалые их обязательства, переходило к новому учреждению24. С другой стороны, новый Государственный банк создавали подобным западноевропейским центральным (национальным) банкам, в первую очередь Банку Франции25: работавший над написанием названного Устава Е. И. Ламанский стремился, чтобы французские принципы организации «банка банков» плодотворно легли на русскую почву. В совокупности это давало неоднозначный результат: Госбанк в первый период своей истории был ещё чрезмерно сильно связан особенностями и проблемами своих предшественников26, но при этом уже ориентировался на прогрессивные модели западных центральных банков.

Государственный банк наделили в Уставе ограниченной самостоятельностью и отделённостью от других государственных органов. Новый банк, в отличие от предшественников, имел относительно обособленное имущество: его нельзя было использовать на государственные расходы (ст. 9 Устава) и на исполнение возложенных правительством на Банк дополнительных обязанностей (ст. 15). Зафиксированный в законе его основной капитал (15 млн рублей) не должен был уменьшаться ни в коем случае, а резервный (3 млн) – нужно было восполнять (ст. 2). Ряд банковских операций осуществлялся руководством Банка без согласований (ст. 127). Служащие банка были обязаны сохранять коммерческую тайну их клиентов. Подчёркивалось, что им осуществляются лишь операции, предусмотренные Уставом (ст. 22), что скорее ограждало от произвола, чем мешало его работе. Он, благодаря Уставу, находился и под определённым покровительством императора, что также должно было оградить его от превращения в инструмент обеспечения частных интересов. Но даже существенной независимости у Государственного банка не было27. Он был подчинён Министерству финансов, по сути, являясь его подведомственным органом, а глава этого министерства упоминался в Уставе как его главный начальник (ст. 123). В Указе и Уставе не раз подчёркивалась важная роль министра в деле управления банком: именно по его предложению император повелевал учредить Госбанк, именно он разрешал возникающие в связи с этим вопросы, только ему дозволено было принимать решение об учреждении новых контор банка и об осуществлении наиболее значимых для правительства банковских операций. Ему систематично предоставлялись отчёты о деятельности Госбанка. Одновременно уже через несколько лет после принятия Устава распространилась практика выдачи особых неуставных ссуд28 по распоряжению министра финансов, императора и др., которая сводила на нет самые минимальные меры по ограждению Банка и его имущества от внешних вмешательств.

Деятельность Государственного банка носила двойственный характер, как, впрочем, и всех европейских центробанков того времени. Он совмещал отдельные обязанности центрального банка с коммерческой деятельностью, свойственной обычным банкам. Однако, в отличие от зарубежных «банков банков», важнейшая функция главы кредитно-денежной системы страны – самостоятельная эмиссия денег – не была фактически предоставлена ему законодательством29. «Эмиссия» в конце концов сводилась лишь к учёту выпущенных по воле правительства денег и зафиксированной в ст. 14 Устава обязанности обмена ветхих кредитных билетов на новые, размена мелких и крупных билетов, а также бумажных денег на монету и слитки30. Тем не менее функция кредитования и поддержки других кредитных учреждений реализовывалась им на практике вполне обширно31, что можно сказать и по отношению к обеспечению ликвидации прежних государственных организаций в этой сфере. Коммерческие операции, свойственные всем банкам, производились прообразом «банка банков» в особенно большом объёме на основании ст. 24 Устава. Активно пользуясь предоставленными ему в законе правами, он проводил и операции, не свойственные национальным банкам западных стран: он успел поучаствовать в выкупной операции, принеся немалый доход казне, и по правительственным распоряжениям был занят в торговле хлебом, приобретя собственные элеваторы и зернохранилища. Несмотря на это, его обычная уставная практика по приёму бумаг и выдаче ссуд не отличалась от того, что было в других странах32. Всё время своей активной коммерческой деятельности Госбанк оставался крупнейшим банком страны. К тому же, свою главную задачу – обеспечение кредитом торговли и промышленности – в отличие от предшественников, он выполнял вполне успешно. Будучи совсем не похожим на современный Центральный банк РФ, он представлял собой ещё не слишком развитый, переходный институт, направленный на разрешение конкретных возникших ко второй половине XIX века в стране проблем.

И вот, развитие экономики33 и всё более обнаруживающиеся недостатки Устава 1860 года, его несоответствие как новым возникшим потребностям государства, обеспечение которых возлагалось на Госбанк, так и модели западноевропейских центробанков, на которую так или иначе он был ориентирован, привели к созданию и принятию 6 июня 1894 года нового Устава Государственного банка в форме высочайше утверждённого мнения Государственного совета34. Так закончился первый этап развития Госбанка, охвативший более 30 лет, и начался второй, продолжавшийся вплоть до 1917 года.

Ст. 1 нового Устава, указывая цели деятельности Банка, делала акцент на его роли не только в кредитовании торговли, сельского хозяйства и промышленности (хотя Министерство финансов придавало последнему большое значение35), но и в развитии денежной системы государства. Фактически достижение этой цели стало возможным только после издания указа 29 августа 1897 года, установившего монопольное эмиссионное право Госбанка36. Введённый в действие в рамках проводимой министром финансов С. Ю. Витте денежной реформы указ был неразрывно связан с Уставом 1894 года в деле укрепления правового положения Государственного банка. И хотя эмиссия кредитных билетов была ограничена величиной золотого запаса, это была скорее экономическая, а не политическая мера.

В руках руководства Банка, представленного теперь Советом и возглавляющим этот Совет Управляющим (ст. 26-27 нового Устава), закон сосредоточил широкие полномочия. Совет на основании ст. 29 сам разрешал множество практических вопросов, возникающих в процессе выдачи и взыскания ссуд, а чёткая фиксация этих вопросов в Уставе охраняла его полномочия от внешних посягательств. Совет занимался и важнейшими делами по организации деятельности Банка, но в этом был связан контролем министра финансов. Управляющий мог предлагать Совету обсуждать и иные вопросы (ст. 31). Сам Управляющий назывался в Уставе ближайшим начальником Госбанка (ст. 34) и самостоятельно осуществлял общее руководство его деятельностью (ст. 35). Всё также император принимал определённое участие в организации деятельности Банка: например, лично назначал Управляющего формально без какого-либо представления министра финансов (ст. 36). Всё также «купеческая тайна» охранялась от государственных чиновников, не служащих в Госбанке. Но при этом последний оставался подведомственен Министерству финансов, он продолжал непосредственно подчиняться его министру (ст. 24) и, как ни странно, в определённой сфере даже больше, чем прежде. Устав 1894 года фактически ослабил возможности надзорной деятельности государственных контролёров и Государственного совета, всякий существенный общественный контроль37, позволив министру финансов и дальше практиковать неуставные операции и ссуды. Совет Банка и его должностные лица при всех их полномочиях оставались скорее совещательными органами и советниками при министре. В 1900-ых годах, когда, казалось бы, народное представительство должно было перехватить инициативу у правительства, изменений не произошло: Государственную думу отстранили от всяческого влияния на Банк38.

Госбанк продолжал действовать и как центральный, и как обычный коммерческий банк. Осуществляя эмиссию (кстати, до Первой мировой войны вполне сбалансированно), в определённой степени проводя учётную политику (однако не всегда успешно – критики указывали на значительность его ставок по векселям во время Русско-японской войны, Первой революции и др. кризисных событий), кредитуя другие установления империи, по закону контролируя ряд из них (сберкассы, учреждения мелкого кредита и др.), он, однако, не был полноправным регулятором. Его полномочия по надзору за всеми остальными игроками банковского рынка ещё не были до конца законодательно оформлены39, а правительство было совершенно не намерено не только превращать Госбанк в особый орган монопольного контроля за всё ещё строящейся банковской системой, но и ослабить контроль за самим Банком. Одновременно он продолжал выполнять и множество коммерческих операций, присущих всем обычным банкам. Производились они на основании ст. 72 Устава 1894 года и состояли в различных операциях с ценными бумагами, вкладами, кредитами и счетами, которые распространены и поныне. Одна из его уставных целей – кредитование торгово-промышленно-сельскохозяйственного сектора – осуществлялась посредством таких операций и через поддержку других банков достаточно активно40. Госбанк постоянно задействовался правительством и для достижения стоящих перед последним задач: в Уставе ему разрешалось давать множество видов ссуд на сельскохозяйственные и государственные нужны, которые вредили его устойчивости, но были, по мнению финансового ведомства, необходимы для развития экономики. Осуществлялся, часто в обход Устава, и промышленный кредит убыточных предприятий, относящихся к важным государству промышленным отраслям, что особенно получило распространение во время кризиса начала XX века и производилось даже вопреки требованиям ведущих игроков рынка41. Всё это было несвойственно западным центральным банкам, часто вредило эффективности деятельности Госбанка и означало, что он всё ещё не избавился от проблем своих предшественников – Коммерческого банка и др. – и рассматривался как инструмент решения возникающих проблем, возложенных на него правительством, а не собственной специализацией.

На протяжении конца XIX – начала XX века происходило усиление роли внутреннего управления Банка в разрешении его дел42 и наделение его новыми контрольными полномочиями, тем не менее основы правового статуса, заложенные в 1894 году, оставались неизменными.

Это означало вот ещё что. Центральный банк традиционно относят к верхнему уровню банковской системы – так в современной России и так было во многих (но не во всех) западноевропейских странах к 1917 году. Сегодня по поводу банковской системы Российской империи ведутся споры, однако один факт во многом признаётся единодушно: верхний уровень этой системы занимал не единолично Госбанк, а совместно – Государственный банк, осуществлявший ограниченный контроль за кредитно-денежной системой, работающий при этом и на других «направлениях», и Министерство финансов, имевшее более широкие регулирующие полномочия и подчиняющее себе сам Банк. Эта особенность, пожалуй, с конца XIX века рассматривается как недостаток, приводящий, конечно, к достижению стоящих перед правительством задач в банковской сфере, но одновременно и к препятствованию свободному развитию кредитно-денежной системы страны – слишком нестабильной она становится из-за решения сиюминутных проблем. Вместе с тем выдвигается и контраргумент – для Российской империи эта модель была прогрессивной и совсем не малоразвитой43: близкий к ограниченно регулируемой им системе Госбанк, контролирующий небольшие кредитные учреждения и осуществлявший эмиссию, и Министерство финансов, на которое было возложено глобальное регулирование деятельности всех кредитных установлений империи, до самого конца приносили плоды совместной деятельности – необходимые государству экономические успехи.

Параграф 2. Крестьянский Поземельный и Государственный Дворянский Земельный банки

Одновременно с масштабной реформой старых кредитных установлений империи в конце 1850-ых – начале 1860-ых годов развернулась дискуссия о необходимости новых учреждений долгосрочного, главным образом, ипотечного кредита, так как Государственный банк изначально нацеливался на выдачу именно краткосрочных ссуд44.

Отмена крепостного права обнаружила «крестьянский аспект» этого вопроса, сделав его вскоре первостепенно важным. Тем не менее лишь к 1880-ым годам правительство в условиях обезземеливания крестьян45, усиливающейся их потребности в приобретении земли и одновременно отсутствия у них на это средств46 смогло создать первое устойчивое установление ипотечного (земельного) кредита для крестьян. 18 мая 1882 года в форме мнения Государственного совета было утверждено Положение о Крестьянском Поземельном банке47. Однако уже первые его статьи говорили о том, что новый банк становился лишь посредником между продавцом (помещиком) и покупателем (крестьянином), помогая последнему тогда, когда в конечном счёте на то была воля землевладельца – государственно-административные функции отсутствовали, проводились лишь обычные коммерческие операции. К тому же создатели Положения выдвинули предложение помочь не только безземельным и малоземельным, но и зажиточным крестьянам для усиления их устойчивости и поддержки правительства48, и потому Банк официально не давал никаких существенных преимуществ первым, что фактически приводило к предоставлению возможности пользоваться его ссудами в основном только вторым, способным уплатить в соответствии со ст. 19 разницу в цене земли и даваемого кредита. Ст. 17 предусматривала и не слишком большие для покупки достаточного количества земли размеры ссуд. Несмотря на наличие ряда отделений, в том числе при конторах Госбанка, перечисленные в ст. 8 их права-обязанности были достаточно ограниченны, вследствие чего многие вопросы решались в центре, а не на местах, – решались дольше49. Получилось так, что Банк действовал в интересах помещиков, стремившихся избавиться от части слишком обременённой долгами земли, и не приносил50 никакого существенного улучшения состояния крестьян-бедняков. Более того, всё чаще его клиентами становились спекулянты. В связи с этим и начавшимися в конце XIX – начале XX века реформами правительство пошло на изменение его правового положения.